生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的問題檢視與體系重塑

孫昭宇

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國家治理體系格局中占據(jù)日益重要的地位。黨的十九大明確要求，加快生態(tài)文明體制改革，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)模式的不足，扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害治理領(lǐng)域的相對(duì)失語境況(1)彭中遙.生態(tài)損害賠償磋商制度的法律性質(zhì)及發(fā)展方向[J].中國人口·資源與環(huán)境,2020(10):121-131.，回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要和生態(tài)文明制度改革的時(shí)代要求，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)運(yùn)而生。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)行“最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的具體實(shí)踐。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》在7省市開展試點(diǎn)。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，對(duì)相關(guān)制度規(guī)則進(jìn)行完善，將生態(tài)環(huán)境損害賠償推向機(jī)制創(chuàng)設(shè)和制度構(gòu)建的新階段，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的全國推行提供了基本依據(jù)、方式手段和實(shí)施路徑(2)李一丁.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革：現(xiàn)狀、問題與立法建議[J].寧夏社會(huì)科學(xué),2018(4):79-85.。2020年10月，《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(以下簡稱《若干意見》)印發(fā)，進(jìn)一步細(xì)化了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作展開的相關(guān)要求，并對(duì)索賠啟動(dòng)、鑒定評(píng)估、賠償磋商等提出了具體指導(dǎo)性意見。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，在學(xué)理層面還存有諸多爭議，一些關(guān)鍵問題尚未形成共識(shí)。這些關(guān)鍵問題的糾偏與厘清，有助于為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的推進(jìn)提供新的著力點(diǎn)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法治化，為保障生態(tài)安全和生物安全提供更為有力的支持。

一、 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)鍵問題

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的價(jià)值目標(biāo)、索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)、賠償磋商的法律屬性、賠償磋商與司法程序的銜接、賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系等問題事關(guān)制度構(gòu)建的具體思路，需要在梳理現(xiàn)有學(xué)理觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上結(jié)合制度實(shí)踐進(jìn)行全面檢視。

(一) 索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，用以解釋政府作為賠償權(quán)利人的緣由和權(quán)源，為政府作為索賠主體開展制度實(shí)施相關(guān)工作提供正當(dāng)性依據(jù)。請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)這一理論論據(jù)在一定程度上關(guān)涉生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的具體設(shè)計(jì)，是需要著重關(guān)注的前提性問題之一。關(guān)于索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，主要有自然資源國家所有權(quán)理論、政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論以及環(huán)境利益理論等觀點(diǎn)，分歧主要體現(xiàn)在對(duì)賠償權(quán)利的性質(zhì)界定方面。

自然資源國家所有權(quán)理論主要依據(jù)《憲法》第9條、《民法典》物權(quán)編第246-251條的規(guī)定，主張將自然資源“物化”為財(cái)產(chǎn)，將國家視為民法意義上的所有權(quán)主體，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。而確立省、市級(jí)政府作為賠償權(quán)利人，則是依據(jù)“自然資源國家所有權(quán)→國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)→國務(wù)院授權(quán)省、市兩級(jí)政府行使國家所有權(quán)”的邏輯脈絡(luò)所作的制度安排(3)史玉成.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu)[J].中州學(xué)刊,2019(10):85-92.。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，國家因其“所有權(quán)”受損而進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)論認(rèn)為，政府既是自然資源所有權(quán)的行使者，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者。受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)是其應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境管理職責(zé)，因此其實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害索賠具有正當(dāng)性基礎(chǔ)(4)胡靜，崔夢鈺.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架探究[N].中國環(huán)境報(bào),2019-12-19(4).。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)論可以彌補(bǔ)自然資源國家所有權(quán)理論的局限性(5)同②.。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行自己的職責(zé)開展索賠，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的及時(shí)依法救濟(jì)。

環(huán)境利益理論(6)由于環(huán)境權(quán)概念內(nèi)涵還未形成理論共識(shí)，而環(huán)境利益屬性的證成更顯優(yōu)越，因此，以環(huán)境利益為表述可能在邏輯上更為周延。的基本內(nèi)涵是生態(tài)環(huán)境權(quán)益由全民共有，政府接受全民委托后負(fù)有保障公民環(huán)境權(quán)利(公共環(huán)境利益)實(shí)現(xiàn)的公共職能，政府應(yīng)保障公民的環(huán)境權(quán)益(7)別濤，劉倩，季林云.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與司法銜接關(guān)鍵問題探析[J].法律適用,2020(7):3-10.。政府作為國家權(quán)力的代表，接受全民委托，負(fù)有保障公共環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的義務(wù)和職責(zé)，因此具備作為賠償權(quán)利人代表環(huán)境公共利益行使相應(yīng)權(quán)利(權(quán)力)的正當(dāng)性依據(jù)(8)李興宇.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)辨識(shí)與制度塑造[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019(4):44-56.，有權(quán)就生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w事項(xiàng)與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，行使索賠權(quán)。需要注意的是，這種“委托授權(quán)”必須要以公共利益保護(hù)最優(yōu)化為追求，需要通過適當(dāng)限制，防止權(quán)力入侵。環(huán)境利益理論與自然資源國家所有權(quán)理論的相似之處在于均對(duì)環(huán)境要素進(jìn)行了財(cái)產(chǎn)化處理(9)董正愛，胡澤弘.協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達(dá)[J].中國人口·資源與環(huán)境,2019(6):148-155.，區(qū)別在于環(huán)境利益理論從生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的角度強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的職能履行，且“環(huán)境公共利益”的概念內(nèi)涵廣于“自然資源”所指代的具體內(nèi)容。

概言之，自然資源國家所有權(quán)理論從私權(quán)行使角度探究權(quán)利來源，政府監(jiān)管職責(zé)說則從公權(quán)視角分析權(quán)源合理性，而環(huán)境利益理論則旨在兼顧公私法雙重屬性為索賠請(qǐng)求權(quán)的可行性和合理性提供支撐。這些觀點(diǎn)是否具有足夠的解釋力，還需回歸制度設(shè)計(jì)的原初目的深入探討。

(二) 賠償磋商性質(zhì)辨識(shí)

明確賠償磋商的性質(zhì)，才能科學(xué)引導(dǎo)磋商程序的有序展開，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善和健全具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前關(guān)于賠償磋商制度法律屬性界定，呈現(xiàn)諸多分歧。

私法屬性論主張生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的本質(zhì)乃民事行為，將其置于民事私法框架下。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人處于平等地位，磋商過程充分體現(xiàn)意思自治，雙方基于民事自由協(xié)商主義達(dá)成賠償協(xié)議，屬私法自治領(lǐng)域的民事協(xié)商行為。因而，應(yīng)將賠償磋商形成的磋商協(xié)議視為民事合同(10)羅麗，王浴勛.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問題研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(3):122-127.。

公法屬性論主張將賠償磋商定性為行政行為，目前大致可分為協(xié)商行政論(11)黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.(12)同④.、行政契約論(13)郭海藍(lán)，陳德敏.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018(4):178-189.、行政事實(shí)行為說(14)李一丁.生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商：性質(zhì)考辯、意蘊(yùn)功能解讀與規(guī)則改進(jìn)[J].河北法學(xué),2020(7):82-95.、行政裁決說(15)劉倩.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律屬性探析[J].環(huán)境保護(hù),2018(17):48-51.等觀點(diǎn)。其共性是將賠償磋商制度屬性的識(shí)別立足于公法領(lǐng)域，認(rèn)為賠償磋商是為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害需求而催生的傳統(tǒng)行政規(guī)制手段變革，即由傳統(tǒng)的“命令—控制”式執(zhí)法手段向“合作—協(xié)商”式執(zhí)法手段轉(zhuǎn)變。在賠償磋商的過程中，行政機(jī)關(guān)借助私法形式助力公法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，整個(gè)制度運(yùn)行過程中公權(quán)行使色彩凸顯。公法屬性論試圖跳出公私對(duì)立的思維定勢，并努力營造公私協(xié)動(dòng)的和諧圖景，將私法規(guī)制形式納入公法體系之中，強(qiáng)調(diào)賠償磋商實(shí)質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)借用私法領(lǐng)域的協(xié)商與填補(bǔ)機(jī)制來維護(hù)環(huán)境公益的行政權(quán)行使的新樣態(tài)(16)韓英夫，黃錫生.生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018(1):30-39.。

還有觀點(diǎn)主張賠償磋商的性質(zhì)考察應(yīng)兼顧公私雙重面向?；旌蠈傩哉撘沧⒁獾劫r償磋商中行政機(jī)關(guān)的雙重身份，認(rèn)為應(yīng)以德國法上的雙階理論為基礎(chǔ)，通過階段劃分，將賠償磋商分別定性為兩種不同的法律性質(zhì)：以調(diào)查評(píng)估與磋商啟動(dòng)為核心內(nèi)容的第一階段凸顯行政屬性，政府扮演公權(quán)力行使主體；以協(xié)議締結(jié)與履行為核心內(nèi)容的第二階段凸顯私法屬性，政府此時(shí)則為民事索賠主體，基于國家所有權(quán)而主張損害賠償(17)劉莉，胡攀.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的雙階構(gòu)造解釋論[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2019(1):37-46.。

從《改革方案》的文本看，將賠償磋商定性為民事法律關(guān)系更符合《改革方案》制度設(shè)計(jì)的初衷(18)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”，“經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”，“磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟”。。改革方案規(guī)定的司法確認(rèn)制度及表述中提及的《民事訴訟法》，試圖構(gòu)建索賠主體與賠償主體地位平等的民事法律關(guān)系。但是，如此規(guī)定是否可以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有制度體系和立法規(guī)定的銜接？是否合乎賠償磋商制度的內(nèi)在屬性？是否契合生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求？這一系列問題都有待深入論證。

(三) 賠償磋商與司法程序的銜接

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與司法程序聯(lián)系密切，主要涉及賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度和執(zhí)行、賠償磋商與賠償訴訟的銜接以及賠償磋商與環(huán)境公益訴訟的銜接等關(guān)鍵問題。

一方面，關(guān)于賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)及強(qiáng)制執(zhí)行。結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，《改革方案》在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上增加了對(duì)磋商形成的協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的規(guī)定，賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。一個(gè)原點(diǎn)性問題是，將磋商達(dá)成的協(xié)議納入司法確認(rèn)的案件范圍是否合法合理。《民事訴訟法》第194條規(guī)定了司法確認(rèn)的案件類型，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議似乎與依照《人民調(diào)解法》達(dá)成的調(diào)解協(xié)議有所差異，將磋商協(xié)議納入司法確認(rèn)程序，是否有違《民事訴訟法》規(guī)定之嫌？是否會(huì)導(dǎo)致民事司法裁判權(quán)與行政權(quán)運(yùn)行的邊界混淆？

另一方面，關(guān)于賠償磋商與賠償訴訟的銜接。磋商是對(duì)傳統(tǒng)行政強(qiáng)制手段的突破和改進(jìn)，以“交往”為前提，以“話語”為核心(19)康京濤.生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019(5):134-141.。開展磋商是提起訴訟的前置程序；訴訟是開展磋商的支持和保障，是在磋商工作基礎(chǔ)上的繼續(xù)(20)王旭光.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的若干基本關(guān)系[J].法律適用,2019(21):11-22.。《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)一定程度上緩解了兩種手段協(xié)調(diào)銜接方面存在的問題，明確了可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情形，并對(duì)磋商過程中形成的證據(jù)如何適用的問題進(jìn)行了說明(21)詳見《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第1條、第9條、第10條。。

此外，磋商如何與環(huán)境民事公益訴訟銜接同樣存在諸多疑問。例如，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)磋商與環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解機(jī)制的抵牾情形，即在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人磋商前或磋商中就同一生態(tài)環(huán)境損害提起環(huán)境民事公益訴訟的情形，如何進(jìn)行協(xié)調(diào)。對(duì)于社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的順位關(guān)系，理論界多認(rèn)為磋商優(yōu)先于社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟較為合理(22)羅麗，王浴勛.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問題研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(3):122-127.(23)史玉成.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu) [J].中州學(xué)刊,2019(10):85-92.。這既有利于保障磋商的制度功能，發(fā)揮賠償權(quán)利人的專業(yè)性，也可以有效節(jié)約司法資源，保持司法謙抑性。賠償磋商作為賠償權(quán)利人的法定義務(wù)，在功效方面優(yōu)于被歸為權(quán)利范疇的環(huán)境民事公益訴訟。還存在一種假設(shè)，即賠償協(xié)議達(dá)成后，如果社會(huì)組織不滿磋商協(xié)議或認(rèn)為賠償義務(wù)人的履行不符合環(huán)境修復(fù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)如何對(duì)環(huán)境公共利益進(jìn)行救濟(jì)。這些問題都有待在學(xué)理和實(shí)踐層面予以明確。

(四) 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系

兩者之間的關(guān)系研究與生態(tài)環(huán)境訴訟機(jī)制的體系性和協(xié)調(diào)性息息相關(guān)。在研究中，應(yīng)關(guān)注到兩者相似性：均以預(yù)防和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境利益損害為目的，在制度功能上具有同一性和互補(bǔ)性，訴訟請(qǐng)求具有較高的重合性，起訴條件具有包含關(guān)系(24)劉長興.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度定位與規(guī)范表達(dá)[J].環(huán)境法評(píng)論,2020(1):3-17.。同時(shí)，也不能忽略兩者之間的差異性(25)李浩.生態(tài)損害賠償訴訟的本質(zhì)及相關(guān)問題研究——以環(huán)境民事公益訴訟為視角的分析[J].行政法學(xué)研究,2019(4):55-66.。一方面，請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不同。環(huán)境公益訴訟起訴主體的權(quán)利來源主要以程序訴權(quán)理論、法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論等為支撐，目的是突破“直接利害關(guān)系”的限制，不要求起訴主體與案件有直接利害關(guān)系，擴(kuò)大“當(dāng)事人適格”的范圍；相關(guān)法律依據(jù)主要有《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《民事訴訟法》第55條等法律規(guī)定以及相關(guān)司法解釋。相較之下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的權(quán)源基礎(chǔ)如前所述主要有自然資源所有權(quán)理論、政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)論和環(huán)境利益理論等，主要關(guān)注政府權(quán)利(力)來源及或公或私的制度屬性。另一方面，主體不同。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、特定社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體為檢察機(jī)關(guān)。而省、市級(jí)政府作為索賠權(quán)利人，并非來源于法律的授權(quán)，不符合環(huán)境公益訴訟的起訴主體要求。

雖然《若干規(guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟之間的順位關(guān)系，一定程度解決了司法實(shí)踐中的適用難題，但司法實(shí)踐仍顯現(xiàn)了二者銜接不暢的流弊。一方面，應(yīng)有訴訟權(quán)利的減損?！度舾梢?guī)定》僅規(guī)定只有新發(fā)現(xiàn)的損害才能在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(民事公益訴訟)案件裁判生效后提起訴訟，如此，未提起訴訟的環(huán)境民事公益訴訟(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)起訴主體便喪失訴權(quán)；而如果賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)賠償磋商達(dá)成一致，環(huán)境公益訴訟的起訴主體也因此喪失訴權(quán)，并難以尋求權(quán)利救濟(jì)。另一方面，社會(huì)資源的進(jìn)入受阻?！度舾梢?guī)定》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行審理(26)詳見《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第17條。，然而訴訟程序和周期冗長復(fù)雜，公益性社會(huì)組織面對(duì)高昂的訴訟費(fèi)用和漫長的訴訟周期，難以承擔(dān)重負(fù)，也會(huì)使得社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟本就不高的積極性大受影響。兩者應(yīng)有邏輯關(guān)系的模糊造成了訴權(quán)上的矛盾與沖突，這既有損生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的及時(shí)性和有效性，也容易造成司法資源的浪費(fèi)并影響司法裁判的穩(wěn)定性(27)潘牧天.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)沖突與有效銜接[J].法學(xué)論壇,2020(6):131-139.。

二、 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應(yīng)然面向

探究制度的應(yīng)然屬性和本質(zhì)特征，應(yīng)跳脫單一解釋路徑的局限，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的運(yùn)行實(shí)踐，從制度功能、制度屬性、制度效率等層面展開洽切、周延的分析。

(一) 以環(huán)境利益為主旨——回應(yīng)制度功能

明晰制度的價(jià)值和功能，是正確理解制度本質(zhì)和找準(zhǔn)制度定位的關(guān)鍵。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一，事關(guān)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，肩負(fù)著完善生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度的艱巨任務(wù)。

首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度注重保護(hù)和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境本身，注重生態(tài)環(huán)境公共利益之維護(hù)。這一制度的基本原理之一是秉持“環(huán)境有價(jià)”原則，承認(rèn)生態(tài)環(huán)境具有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及其生態(tài)價(jià)值，是對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)和再調(diào)整(28)李艷芳.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的、比較優(yōu)勢與立法需求[J].法律適用,2020(4):124-133.。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。通過賦予地方政府索賠權(quán)利的方式，解決生態(tài)環(huán)境救濟(jì)呈現(xiàn)出的“功能性缺失”和“結(jié)構(gòu)性跳躍”困境(29)黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.，強(qiáng)化政府追償義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以保護(hù)和改善人民群眾的生產(chǎn)、生活環(huán)境為主旨，以保護(hù)和維護(hù)公眾的環(huán)境公共利益為使命。

由是觀之，置于制度功能考察的視角下，以環(huán)境利益說作為政府索賠權(quán)源和理論基礎(chǔ)，更契合生態(tài)環(huán)境損害賠償以環(huán)境公共利益填補(bǔ)為主旨的功能定位。相較于自然資源國家所有權(quán)理論，環(huán)境利益說既能涵蓋更廣泛的生態(tài)環(huán)境要素，更具合理性和優(yōu)越性，又關(guān)注政府的法定責(zé)任，避免了其作為民事主體的權(quán)利局限性，同時(shí)也有助于強(qiáng)化政府履行職責(zé)的主動(dòng)性，確保生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)的有效性(30)李興宇.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)辨識(shí)與制度塑造[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019(4):44-56.。相較于政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)說，環(huán)境利益說可以更好地兼顧磋商過程中體現(xiàn)的私法自治因素，避免行政權(quán)力的無序擴(kuò)張，有利于達(dá)致賦權(quán)與控權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。

(二) 以協(xié)商行政為視角——識(shí)別制度屬性

賠償磋商制度轉(zhuǎn)變了“命令—控制”型的傳統(tǒng)行政管制方式，引入基于平等交流和自由意志的協(xié)商要素，體現(xiàn)公權(quán)行使色彩與私法自治屬性交織的特征，表現(xiàn)出目的上的公益性和手段上的協(xié)商性(31)董正愛，胡澤弘.協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達(dá)[J].中國人口·資源與環(huán)境,2019(6):148-155.。私法屬性論僅關(guān)注到私法特征彰顯的表象，忽視了行政機(jī)關(guān)在調(diào)查評(píng)估階段和監(jiān)督執(zhí)行階段體現(xiàn)的公權(quán)色彩；混合屬性說試圖擺脫純粹私法屬性說的桎梏，但仍混淆了目的與手段的關(guān)系，無法回應(yīng)賠償磋商制度的現(xiàn)實(shí)需要甚至脫離制度實(shí)踐。因而，關(guān)于賠償磋商制度的性質(zhì)厘定，應(yīng)跳脫公私法二元對(duì)立的傳統(tǒng)觀念，通過考察制度全貌尋求一種公私融貫的解釋框架。

協(xié)商行政是現(xiàn)代政府借助私法手段實(shí)現(xiàn)公法目標(biāo)的新型行政治理模式，通過破除公私法對(duì)立二分的理論桎梏，實(shí)現(xiàn)公私協(xié)動(dòng)的全新圖景，克服公權(quán)絕對(duì)控制的流弊(32)黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.。協(xié)商行政的本質(zhì)在于借助協(xié)商這一柔性手段實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的行政目標(biāo)。將賠償磋商制度的性質(zhì)辨識(shí)置于協(xié)商行政的解釋論進(jìn)路中，可以更清晰地窺探賠償磋商制度法律屬性的機(jī)理，具體可以從主體、過程、手段、目的等四個(gè)維度展開。從主體看，包括以省市級(jí)政府為代表的賠償權(quán)利人和造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人兩方，磋商制度通過探索一種新型治理邏輯，即協(xié)商合作式的柔性治理范式，修正了賠償權(quán)利人的剛性、強(qiáng)制性行政權(quán)(33)菲利普·庫珀.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[M].竺乾威，譯.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007:49.。從過程看，賠償磋商體現(xiàn)了雙方意志的交流，這種“交流”是公益維護(hù)場域中的理性商談，而非絕對(duì)意義上的民事商談(34)劉學(xué)在，劉鋆.論生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)及其爭議解決路徑[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020(2):1-9.；除卻磋商會(huì)議期間平等原則和意思自治原則的背書，鑒定評(píng)估的運(yùn)行、賠償磋商的啟動(dòng)、賠償協(xié)議的執(zhí)行以及實(shí)施成效監(jiān)督等工作，賠償權(quán)利人仍保有行政優(yōu)益權(quán)。從手段看，行政法理念的變革使得傳統(tǒng)“命令—控制性”的單方性行政管理模式轉(zhuǎn)向了體現(xiàn)民主、協(xié)商、合作精神的參與性協(xié)商行政模式，但在這種“協(xié)商—合作”型的治理模式下，不能完全放棄行政權(quán)力的運(yùn)用。從目的看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境這一直接目的或曰表層目的外，還內(nèi)隱著行政機(jī)關(guān)基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理職能以維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益這一終極目的(35)唐紹均，杜霞，蔣云飛.論生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議的性質(zhì)[J].理論導(dǎo)刊,2019(9):92-97.。賠償權(quán)利人肩負(fù)的公共利益保護(hù)職責(zé)，體現(xiàn)了賠償磋商的公權(quán)屬性。在此情形下，“平等磋商”是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益保護(hù)的一種手段，通過協(xié)商與合作建構(gòu)了一種多方主體協(xié)同共治的新型治理模式。

因此，不難發(fā)現(xiàn)，賠償磋商制度在自由協(xié)商表面特征下，蘊(yùn)含著公權(quán)力行使和公共管理目標(biāo)的權(quán)威式特征。在損害調(diào)查、鑒定評(píng)估以及協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，公權(quán)運(yùn)行邏輯是十分明顯的，理應(yīng)歸入行政法規(guī)制范疇；而在以自由協(xié)商為核心的協(xié)議締結(jié)環(huán)節(jié)，平等協(xié)商只是作為一種手段或方式來助力公法管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，雙方主體的實(shí)際地位并非完全平等，為防范對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益的不當(dāng)處分，納入行政法范疇予以規(guī)范更為適宜。

(三) 以公法調(diào)整為依歸——關(guān)照制度效率

從制度運(yùn)行實(shí)踐看，賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)機(jī)制對(duì)保障賠償磋商的實(shí)際效果和確保賠償磋商協(xié)議的履行發(fā)揮了積極作用。但從規(guī)范層面和學(xué)理層面進(jìn)行審視，規(guī)定司法確認(rèn)機(jī)制存在諸多局限。如前所述，將賠償磋商協(xié)議納入司法確認(rèn)范疇，與現(xiàn)行《民事訴訟法》和《人民調(diào)解法》的規(guī)定有所出入，難以契合制度體系的內(nèi)洽性要求?？紤]到賠償磋商制度的行政法律屬性，從法律性質(zhì)與爭議解決機(jī)制的對(duì)應(yīng)關(guān)系來看，適用司法確認(rèn)制度也是不合邏輯的；而從制度效率角度來看，司法確認(rèn)機(jī)制也并非最優(yōu)選擇。

磋商的本質(zhì)是協(xié)商行政的具體體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境公共利益的“不可隨意處置”性也決定了將其納入私法自治領(lǐng)域會(huì)不可避免地存在邏輯瑕疵(36)黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.。因此，協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的執(zhí)行保障和司法救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)回歸行政法的基本范疇予以調(diào)整。具言之，應(yīng)修正對(duì)賠償磋商制度進(jìn)行司法確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，回歸行政法規(guī)范下的行政救濟(jì)途徑。賠償義務(wù)人不履行約定的修復(fù)義務(wù)時(shí)，可以通過非訴行政執(zhí)行程序予以救濟(jì)，通過代履行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式確保賠償義務(wù)人修復(fù)義務(wù)的履行，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)賠償磋商行為的法律救濟(jì)(37)康京濤.生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019(5):134-141.。由此，一方面可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境問題方面的專業(yè)性、主動(dòng)性，防范司法權(quán)的僭越；另一方面，也便于賠償磋商與公益訴訟形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的良好關(guān)系，確保磋商與訴訟的有效銜接；同時(shí)，也有助于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與現(xiàn)有制度體系的有機(jī)融貫，建構(gòu)完備自洽的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)體系，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的運(yùn)行效率和生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)的實(shí)際效果。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改進(jìn)的路徑

在協(xié)商行政視域下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建構(gòu)應(yīng)回歸公法視域，由公法規(guī)則加以指引。在此過程中，既應(yīng)注重實(shí)體層面的規(guī)則制訂，也應(yīng)重視程序方面的科學(xué)設(shè)計(jì)；既應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的自身建設(shè)，也應(yīng)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)宏觀體系的整體建構(gòu)；既應(yīng)關(guān)注內(nèi)部控權(quán)機(jī)制的完善，也應(yīng)關(guān)注外部監(jiān)督機(jī)制的健全。

首先，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律化，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”(38)習(xí)近平：凡屬重大改革都要于法有據(jù)[J].時(shí)事資料手冊,2014(2):8.。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的健全與有效運(yùn)行須以科學(xué)的理論為基礎(chǔ)，否則容易步入改革無章可循的困境(39)張梓太，吳惟予.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償立法研究[J].環(huán)境保護(hù),2018(5):25-30.。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出，要積極推進(jìn)生態(tài)文明等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度，滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。這對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆苫岢隽诵乱?。?dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革主要依托于政策推動(dòng)政策，雖可暫時(shí)彌補(bǔ)法律缺位并發(fā)揮重要引導(dǎo)作用，但從長遠(yuǎn)來看，實(shí)現(xiàn)制度法律化才能更好地發(fā)揮制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性(40)于文軒.生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論溯源與制度回應(yīng)——以自然保護(hù)地法制為例[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020(2):10-19.。目前，《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”均對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容有所規(guī)定或涉及。未來可以在《改革方案》的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國試行經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推進(jìn)“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”的制訂，從法律層面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行規(guī)范。一方面，應(yīng)合理界定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍，并以適用范圍為突破口來厘定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的固有性質(zhì)和地位，澄清纏繞其上的偏頗之見，可以著重以環(huán)境利益的識(shí)別為標(biāo)準(zhǔn)(41)李樹訓(xùn)，冷羅生.反思和厘定:生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的“本真”——以其適用范圍為切口[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020(6):94-101.。另一方面，協(xié)商行政性質(zhì)決定了賦予行政機(jī)關(guān)在賠償磋商過程中一定限度裁量權(quán)的必要性，這也是為有效達(dá)成賠償磋商協(xié)議而適當(dāng)妥協(xié)和權(quán)衡的現(xiàn)實(shí)需要(42)黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.。此外，還應(yīng)積極推動(dòng)相關(guān)配套制度和司法解釋的出臺(tái)，規(guī)范和指導(dǎo)制度實(shí)踐的有序運(yùn)作(43)史玉成.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu) [J].中州學(xué)刊,2019(10):85-92.。

其次，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的適用規(guī)則。其一，明確賠償磋商的基本原則?；诤戏ㄐ栽瓌t，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定權(quán)限和范圍中“依法磋商”；基于自愿平等原則和權(quán)力約束原則，開展磋商要充分尊重賠償義務(wù)人的意思自治，同時(shí)也應(yīng)約束行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，防止權(quán)力無序擴(kuò)張損害公共利益；基于信息公開原則，應(yīng)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；基于效率原則，應(yīng)防止“久磋不決”，保障賠償磋商制度的實(shí)效性，盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的有效救濟(jì)(44)別濤，劉倩，季林云.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與司法銜接關(guān)鍵問題探析[J].法律適用,2020(7):3-10.。其二，嘗試擴(kuò)大磋商主體的范圍?？蓪⒌谌街黧w納入磋商主體的范圍，這在實(shí)踐中已有相關(guān)案例(45)例如，在“貴州息烽大鷹田2企業(yè)非法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中，即探索引入了第三方——貴州省律師協(xié)會(huì)參與磋商。。為此，可以吸納如律師協(xié)會(huì)、權(quán)威專家、環(huán)境組織等機(jī)構(gòu)或人員，由其作為中立主體促成賠償磋商公平合理地展開，發(fā)揮第三方主體的專業(yè)性，同時(shí)細(xì)化專家、利益相關(guān)的單位或個(gè)人、環(huán)保組織等參與賠償磋商的途徑、程序、法律效果等相關(guān)規(guī)則；為保障公眾的決策參與權(quán)和信息知情權(quán)，應(yīng)允許有利害關(guān)系的公民通過申請(qǐng)參與賠償磋商并表達(dá)其利益訴求，也能提高賠償磋商的公眾參與度和效果滿意度，更好地維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。其三，完善賠償磋商的程序規(guī)則。需要明確磋商的啟動(dòng)條件和線索來源，防止行政機(jī)關(guān)怠于開展磋商的情形；規(guī)定磋商的終止條件，尤其應(yīng)明確磋商的時(shí)間和次數(shù)，防止“久磋不決”錯(cuò)過生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最佳時(shí)機(jī)。在此方面，《若干意見》規(guī)定了視為磋商不成的五種情形，為解決這一問題提供了依據(jù)。

再次，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與其他生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式的有序銜接。其一，明確政府行政監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境損害制度之間的關(guān)系，以行政監(jiān)管為優(yōu)先，注重政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的運(yùn)用，以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為補(bǔ)充。其二，理順賠償磋商與司法救濟(jì)的適用位序。一方面，由于行政權(quán)的專業(yè)性和應(yīng)變性更適合處理生態(tài)環(huán)境問題，故應(yīng)遵循“行政規(guī)制優(yōu)先—司法監(jiān)督行政”的位序安排，發(fā)揮行政權(quán)的積極性和主動(dòng)性，保持司法謙抑性。另一方面，考慮到賠償磋商的公法屬性，應(yīng)遵循行政法律規(guī)制下的救濟(jì)途徑，利用行政非訴執(zhí)行程序保障賠償磋商協(xié)議的實(shí)現(xiàn)和履行。其三，基于權(quán)利與義務(wù)的衡量，考慮賠償磋商與環(huán)境民事公益訴訟間的順位關(guān)系。賠償磋商作為賠償權(quán)利人的法定義務(wù)，在功效方面優(yōu)于被歸為權(quán)利范疇的環(huán)境民事公益訴訟，因此賠償磋商原則上應(yīng)優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟(46)冷羅生，李樹訓(xùn).生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟研究——基于法律權(quán)利和義務(wù)的衡量[J].法學(xué)雜志,2019(11):49-57.，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度與環(huán)境民事公益訴訟制度的功能互補(bǔ)作用。其四，以環(huán)境行政公益訴訟為保障。對(duì)于賠償權(quán)利人沒有合法理由卻怠于啟動(dòng)磋商程序、濫用職權(quán)或弄虛作假、未妥善履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督職權(quán)等有損公共利益的情形，檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議的方式促使其及時(shí)依法履行職責(zé)；仍不履行或不依法履行的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)妥善履行法定職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的有效維護(hù)。如此方可逐步建立“行政機(jī)關(guān)—環(huán)保組織(公眾)—檢察機(jī)關(guān)”三位一體、逐層遞進(jìn)的訴訟主體結(jié)構(gòu)(47)彭中遙.生態(tài)損害賠償磋商制度的法律性質(zhì)及發(fā)展方向[J].中國人口·資源與環(huán)境,2020(10):121-131.，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系的分工互補(bǔ)和有機(jī)整合。

第四，健全多元主體共同參與的外部監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的順暢運(yùn)行，不僅需要對(duì)行政權(quán)力的內(nèi)部制約，還需要通過多元主體共同參與的外部監(jiān)督加以約束，建構(gòu)政府、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等多元共治的外部監(jiān)督體系(48)張林鴻，葛曹宏陽.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律困境與制度跟進(jìn)——以全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案展開[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018(1):78-85.。一方面，應(yīng)健全信息公開制度，這是展開外部監(jiān)督的前提和關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)形成的關(guān)于損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、階段性磋商結(jié)果等涉及社會(huì)公共利益的重要信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)且全面地向社會(huì)公開(涉及國家秘密的除外)，這不僅有益于加強(qiáng)部門間的信息共享，也便于公眾及時(shí)有效地了解相關(guān)進(jìn)展。另一方面，應(yīng)確保公眾參與的有效落實(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，保障公眾的利益訴求得以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，明確公眾參與的方式、具體環(huán)節(jié)、意見采納方式、參與權(quán)和知情權(quán)受損的救濟(jì)等內(nèi)容。同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在磋商中的監(jiān)督作用，督促賠償權(quán)利人及時(shí)啟動(dòng)磋商程序。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容之一，為我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向提供了制度依循。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在探索和反思中前行，理論和實(shí)踐層面的創(chuàng)新與嘗試為制度健全和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的供給。索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的探究、賠償磋商性質(zhì)的識(shí)別、磋商與司法程序的銜接、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與現(xiàn)有訴訟體系的銜接等關(guān)鍵問題，應(yīng)置于現(xiàn)代行政治理范式回應(yīng)型變革的背景下，遵循我國生態(tài)文明體制改革的整體進(jìn)程并結(jié)合現(xiàn)行法制體系作出審慎研判，并應(yīng)注重與現(xiàn)有制度的有效銜接(49)陳海嵩.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的反思與重構(gòu)——憲法解釋的視角[J].東方法學(xué),2018(6):20-27.。從制度功能來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益；從制度屬性來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是行政機(jī)關(guān)借助平等協(xié)商的私法機(jī)制以實(shí)現(xiàn)公法目標(biāo)治理方式的變革，體現(xiàn)了協(xié)商行政的邏輯內(nèi)涵；從制度效率來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的公法屬性決定了其回歸公法規(guī)制領(lǐng)域的必要性，也有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度體系的整體協(xié)同。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善應(yīng)注重從強(qiáng)化法制建設(shè)、細(xì)化磋商規(guī)則、實(shí)現(xiàn)制度銜接、健全監(jiān)督機(jī)制等方面著手，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度邁向規(guī)范化、法治化的新階段。