生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)：反思與重塑

王社坤， 吳亦九

面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境破壞與日漸顯現(xiàn)的健康風(fēng)險(xiǎn)，必須有與市民法不同的新型法律控制手段(1)張寶.環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造[M].北京：北京大學(xué)出版社，2018：71-77.。為了應(yīng)對傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任之不足，“生態(tài)損害”概念也從最初對民事權(quán)利的損害擴(kuò)展到了對生態(tài)環(huán)境本身的損害(2)鄢斌，呂忠梅.論環(huán)境訴訟中的環(huán)境損害請求權(quán)[J].法律適用，2016(2)：18-23.。20世紀(jì)70年代中后期以來，各國逐漸開始構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境本身的損害救濟(jì)為內(nèi)容的自然資源損害(3)王樹義，劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析[J].法學(xué)評論，2009(1)：71-79.或者生態(tài)損害賠償制度(4)竺效.生態(tài)損害的社會化填補(bǔ)法理研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007：59.。受此影響，我國1999年修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時賦予了海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門針對海洋生態(tài)損害的索賠權(quán)。黨的十八屆三中全會明確指出，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)賠償責(zé)任，實(shí)行賠償制度。由此，我國以生態(tài)環(huán)境的損害本身為著眼點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)正式拉開帷幕。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)。在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)正式印發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自2018年1月1日起在全國范圍內(nèi)推行。2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告資格、起訴條件、管轄、證據(jù)規(guī)則、訴訟請求、判決方式等進(jìn)行了具體規(guī)定。2020年頒布的《民法典》第1234條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，第1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任；這兩條均屬對純生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)范,為現(xiàn)實(shí)中積極探索的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境民事公益訴訟奠定了民事實(shí)體法的規(guī)范基礎(chǔ)(5)徐以祥.《民法典》中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)范解釋[J].法學(xué)評論，2021(2)：144-154.。

為完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，理論界已就歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、磋商性質(zhì)、與公益訴訟的制度銜接等制度構(gòu)建的細(xì)節(jié)和技術(shù)層面的問題展開了熱烈討論。然而對諸如政府開展生態(tài)環(huán)境損害索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)之類的前置性、基礎(chǔ)性理論問題的討論還不夠深入，導(dǎo)致目前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)、充分的理論支撐，這也是寫作本文的緣由。

一、 自然資源國家所有權(quán)作為訴權(quán)基礎(chǔ)的確立及其實(shí)踐困境

《試點(diǎn)方案》第四部分“試點(diǎn)內(nèi)容”的“(三)明確賠償權(quán)利人”，將經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的試點(diǎn)省級政府確立為“本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人”?！斗桨浮穭t進(jìn)一步將賠償權(quán)利人的范圍擴(kuò)大為省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)。而且通過《方案》對所有的省市地方政府進(jìn)行了概括性授權(quán)，無須再經(jīng)國務(wù)院個別授權(quán)。綜合《試點(diǎn)方案》《方案》關(guān)于賠償權(quán)利人的規(guī)定，可見國務(wù)院才是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中實(shí)際的賠償權(quán)利人，而國務(wù)院又授權(quán)省市兩級地方政府具體行使索賠權(quán)。因此，我國生態(tài)環(huán)境損害索賠的權(quán)利人可以概括為政府。由此，需要討論的關(guān)鍵問題可以歸結(jié)為政府開展生態(tài)環(huán)境損害索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)是什么。

如果將《試點(diǎn)方案》《方案》視為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法性文件，則從立法原意看，政府索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)就是自然資源國家所有權(quán)。原環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《試點(diǎn)方案》時即明確指出了建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷：國有自然資源雖由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但在自然資源受到損害后“現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定”(6)崔靜.破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》[EB/OL].[2021-06-17].http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/content_5019632.htm.。因此，政府作為受損自然資源所有權(quán)人的代表，自然享有提起生態(tài)環(huán)境損害索賠的權(quán)利。

從學(xué)理解釋角度看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)思路是通過明確產(chǎn)權(quán)的方式，為環(huán)境問題的解決引入了市場經(jīng)濟(jì)的思維，為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公地悲劇的破解開辟了一條有效路徑。生態(tài)環(huán)境作為一種較為典型的公共物品，具有眾多非競爭、非排他的使用者?；趥€人對于利益最大化的追求，眾多使用者在使用時會傾向于過度使用自然資源，這種負(fù)外部性導(dǎo)致了環(huán)境領(lǐng)域的“公地悲劇”。為了解決因“公地悲劇”導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害長期得不到救濟(jì)的困局，引入自然資源國家所有權(quán)為生態(tài)環(huán)境、自然資源等非競爭性、非排他性的公共產(chǎn)品“確權(quán)”，將因?yàn)椤肮参锲贰睂傩远幌♂尫稚⒌呢?fù)外部性重新集中到所有人手中，以此增加所有權(quán)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境、追究責(zé)任人責(zé)任的激勵，從而改變生態(tài)環(huán)境損害長期無人救濟(jì)的局面。

基于我國重要自然資源國家所有的法律定位及自然資源國家所有權(quán)理論在制度構(gòu)建上的優(yōu)越性，不少學(xué)者認(rèn)同生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)來源于國家對自然資源的所有權(quán)。與原告僅具有程序性訴權(quán)之環(huán)境公益訴訟不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中政府因其所有權(quán)人代表身份而具有正當(dāng)?shù)膶?shí)體性訴權(quán)基礎(chǔ)，因此成為一種新型、獨(dú)立的環(huán)境訴訟制度(7)代表性論著包括黃萍：《生態(tài)環(huán)境損害索賠主體適格性及其實(shí)現(xiàn)——以自然資源國家所有權(quán)為理論基礎(chǔ)》，載《社會科學(xué)輯刊》2018年第3期，第123-130頁；程多威、王燦發(fā)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期，第81-85頁；汪勁：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第5期，第35-40頁；張梓太、李晨光：《關(guān)于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的幾個問題》，載《南京社會科學(xué)》2018年第3期，第94-99頁；張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第14-21頁。。

在《試點(diǎn)方案》基礎(chǔ)上，《方案》和《若干規(guī)定》進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境損害索賠工作的內(nèi)容。其中一大亮點(diǎn)是將開展賠償磋商作為一項(xiàng)重要的創(chuàng)新性制度列入改革內(nèi)容，并將磋商規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之訴前強(qiáng)制程序，具有“程序前置性、政府主導(dǎo)性、解決糾紛的經(jīng)濟(jì)性等特征”(8)王騰.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能、問題與對策[J].環(huán)境保護(hù)，2018(13)：58-62.。然而，這一前置性程序設(shè)計(jì)也給生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及制度實(shí)踐帶來了一些新的困境與挑戰(zhàn)。

首先，從制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度看，磋商機(jī)制的引入可能使得生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的落實(shí)陷入“利益博弈”與“黑箱操作”的困境。 政府基于其產(chǎn)權(quán)人的身份與責(zé)任人之間通過磋商達(dá)成的解決方案，實(shí)質(zhì)上往往被視為政府作為財(cái)產(chǎn)權(quán)人對民事權(quán)利和相關(guān)利益的處分。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并不總是和諧共生的關(guān)系，造成較為嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞的往往也是一些對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政收入有所助益的企業(yè)。政府除了自然資源產(chǎn)權(quán)人代表的身份外，同時也肩負(fù)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重任。這種身份的重疊及訴求的沖突，使得地方政府在磋商過程中很有可能出現(xiàn)為了保護(hù)地方企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而怠于行使其權(quán)利或者在磋商過程中隨意放棄或減損生態(tài)環(huán)境利益的情形。這種利益博弈侵害了公民的基本權(quán)利，也不利于生態(tài)修復(fù)的實(shí)現(xiàn)。綜上，基于自然資源國家所有權(quán)構(gòu)建的磋商制度，實(shí)際賦予了政府作為私權(quán)利主體處分環(huán)境公共利益的權(quán)利，這是導(dǎo)致現(xiàn)行磋商制度中可能存在利益博弈和暗箱操作而無法實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在原因。

其次，從制度產(chǎn)生的歷史進(jìn)程看，基于自然資源國家所有權(quán)理論構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，與國家授權(quán)的組織和機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟是并行產(chǎn)生的兩類訴訟(9)汪勁.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒[J].環(huán)境保護(hù)，2018(5)：35-40.。然而實(shí)踐中，由于兩者在受案范圍、訴訟請求等方面具有高度的一致性，兩者之間的制度銜接甚至制度轉(zhuǎn)換問題就產(chǎn)生了。尤其是當(dāng)磋商成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序后，這種制度轉(zhuǎn)化和銜接難題更為突出。例如，在政府與責(zé)任人磋商過程中，適格原告能否針對同一責(zé)任人另行提起環(huán)境民事公益訴訟？對政府與責(zé)任人達(dá)成的磋商協(xié)議，適格的環(huán)境民事公益訴訟原告是否可以對磋商協(xié)議提出異議？針對不能令人滿意的磋商協(xié)議或修復(fù)工作，適格原告能否提起環(huán)境公益訴訟使其再次進(jìn)入訴訟程序？當(dāng)政府與責(zé)任人未能就生態(tài)修復(fù)或賠償問題達(dá)成一致磋商結(jié)果時，是否只能由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？上述制度銜接難題，根源于現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在頂層設(shè)計(jì)方面的問題，具體而言就是生態(tài)環(huán)境損害政府索賠訴權(quán)基礎(chǔ)界定的錯位。

二、 自然資源國家所有權(quán)作為訴權(quán)基礎(chǔ)的反思

現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度通過“產(chǎn)權(quán)確定”的方式將政府確定為國有自然資源之產(chǎn)權(quán)人，將市場經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)界分和保護(hù)的邏輯用于自然資源所蘊(yùn)含之生態(tài)價(jià)值的保護(hù)。然而，前文分析表明，此種制度設(shè)計(jì)思路需要進(jìn)行反思。

(一) 自然資源國家所有權(quán)理論本身尚存爭議

總體上看，自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)等基礎(chǔ)性理論問題仍處于百家爭鳴、百花齊放的狀態(tài)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建中，學(xué)者又逐漸分為強(qiáng)化自然資源國家所有權(quán)私權(quán)屬性的私權(quán)說(10)馬俊駒，余延滿.民法原論[M].北京：法律出版社，2007：320.與否定私權(quán)屬性而強(qiáng)調(diào)公權(quán)屬性的自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說(11)鞏固.自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說[J].法學(xué)研究，2013(4)：19-34.?，F(xiàn)行制度設(shè)計(jì)思路中，作為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的是私權(quán)屬性的自然資源國家所有權(quán)。然而，自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說本身存在諸多理論瑕疵。

首先，就主體而言，國家并非適格的私權(quán)主體。在自然資源國家所有法律關(guān)系中，主體為“全民”又稱“國家”，是使用公共財(cái)產(chǎn)履行公共職能的公法人之統(tǒng)稱(12)鞏固.自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說[J].法學(xué)研究，2013(4)：19-34.。全民和國家具有高度抽象性和政治性，是整體性概念，其所有權(quán)權(quán)能只能授權(quán)具體的部門行使。然而，“物權(quán)法上的所有權(quán)主體必須具體、實(shí)際、特定并具有私法上的人格”(13)李康寧，王秀英.國家所有權(quán)法理解析[J].寧夏社會科學(xué)，2005(4)：13-18.。此外，國家所有權(quán)理論認(rèn)為，“中華人民共和國是國家所有權(quán)唯一的和統(tǒng)一的主體，任何國家機(jī)關(guān)、單位或個人都不能充當(dāng)國家所有權(quán)的主體”(14)馬俊駒，余延滿.民法原論[M].北京：法律出版社，2007：320.。但實(shí)際上，不同機(jī)關(guān)、不同單位的利益分歧和利益爭奪是普遍存在的，分稅制的稅收分配體制改革使得中央政府與地方政府之間的利益追求產(chǎn)生分歧，央企與地方國企之間無可避免的利益爭奪也再一次證明，這種“統(tǒng)一唯一的國家所有權(quán)”的虛妄性(15)孫憲忠.“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2013(3)：56-65.。

其次，就客體而言，有些自然資源具有不特定性和不確定性，不符合民法和物權(quán)法對客體的認(rèn)定要求和精神。如水流、野生動物等自然資源都不具備特定性和可控性特征，與物權(quán)客體的確定性相矛盾。實(shí)踐中未經(jīng)授權(quán)的自然資源利用行為，除非法獵捕、非法采礦等引起行政和刑事責(zé)任的違法行為外，利用人通?？梢酝ㄟ^先占取得自然資源所有權(quán)，而因國有自然資源受損產(chǎn)生的索賠案件也沒有出現(xiàn)(16)同①.。可見，自然資源所有權(quán)理論與傳統(tǒng)民法“所有人負(fù)責(zé)”的觀念間存在邏輯上的沖突。

最后，在私法基礎(chǔ)上引入公法權(quán)能的“公私混合”的新國家所有權(quán)說(17)代表性論著如稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，《法學(xué)研究》2013第4期，第4-18頁；王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，《法學(xué)研究》2013年第4期，第48-61頁。，實(shí)際上為憲法解釋帶來了復(fù)雜性，并非有益的理論創(chuàng)建。公權(quán)和私權(quán)同時出現(xiàn)時，往往是公權(quán)高于私權(quán)，僅以國家利益最大化為目標(biāo)忽略了私人權(quán)益的保障。“新國家所有權(quán)學(xué)說經(jīng)受不住國家所有權(quán)存在于發(fā)展的實(shí)然檢驗(yàn)狀況。”(18)劉練軍.自然資源國家所有的制度性保障功能[J].中國法學(xué)，2016(6)：73-92.

對自然資源國家所有權(quán)的法律屬性的討論并非一個純粹理論的討論，權(quán)利的界定對于理解其權(quán)利內(nèi)容、權(quán)能行使等實(shí)踐問題而言至關(guān)重要(19)鞏固.自然資源國家所有權(quán)“非公權(quán)說”檢視[J].中國法律評論，2017(4)：141-158.。而以自然資源國家所有權(quán)為訴權(quán)基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建構(gòu)，更是依賴于對自然資源國家所有權(quán)內(nèi)涵和外延的精確界定。在從理論界到實(shí)務(wù)界對自然資源國家所有權(quán)的爭論還沒有定論的背景下，“自然資源國家所有權(quán)”的內(nèi)涵和外延都是模糊不清的，又何能將生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)簡單概括為自然資源國家所有權(quán)？

(二) 對保護(hù)客體范圍的限縮

自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施以來，各地政府紛紛展開實(shí)踐。2017年江蘇省環(huán)保廳與法制辦就安徽海德石化公司、寧波人健醫(yī)藥化工公司非法處置危險(xiǎn)廢物造成水、大氣污染案，向泰州中院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(20)吳瓊.江蘇省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)[EB/OL].[2021-06-17].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/24/content_5241941.htm.，成為全國范圍內(nèi)第一批政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的典型案例，產(chǎn)生了重大影響。然而，令人產(chǎn)生疑問的是，流動且無法特定的大氣可以認(rèn)定為國有的自然資源嗎？ 早在2012年6月黑龍江人大常委制定的《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》就曾規(guī)定氣候資源為國家所有，引發(fā)了“以后曬太陽、吹西北風(fēng)統(tǒng)統(tǒng)都要經(jīng)過審批和繳費(fèi)”的恐慌。這也集中展現(xiàn)了將自然資源國家所有權(quán)作為訴訟基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)思路在保護(hù)范圍方面存在的局限。

首先，將大氣、氣候資源解釋成國家財(cái)產(chǎn)或國有資源不符合一般公眾對于國家財(cái)產(chǎn)、自然資源的理解?！胺山忉尣荒艹狡淇赡艿奈牧x，否則就超越了法律解釋的范疇，進(jìn)入另一種意義上的造法活動?！?21)王澤鑒.法律思維與民法方法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：220.其次，與林木、野生動物、礦產(chǎn)資源等典型的自然資源和國家財(cái)產(chǎn)相比，空氣的經(jīng)濟(jì)性特征不明顯，幾乎不可能通過市場為其定價(jià)，將大氣解釋為國家所有的自然資源具有理論上的障礙。既然不能認(rèn)為國家是受污染空氣的所有權(quán)人，那么政府又如何能夠依自然資源國家所有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？實(shí)際上，除了大氣等所有權(quán)界定存在障礙的環(huán)境要素外，對于集體或個人所有的自然資源之上的生態(tài)環(huán)境損害，基于國家所有權(quán)也無法在邏輯上推演出政府具有索賠權(quán)。

可見，當(dāng)我們將政府生態(tài)環(huán)境損害賠償訴權(quán)基礎(chǔ)界定為自然資源國家所有權(quán)時，理論上制度所保護(hù)的客體范圍受到了“國有自然資源”的限制。雖然實(shí)踐操作中并未因這一理論限制而受到影響，但理論和實(shí)踐的沖突充分說明了自然資源國家所有權(quán)理論作為政府生態(tài)環(huán)境損害索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的不適應(yīng)性。

此外，依照自然資源國家所有權(quán)理論設(shè)計(jì)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將保護(hù)客體限縮為國有自然資源，不利于生態(tài)環(huán)境價(jià)值的全面保護(hù)。生態(tài)環(huán)境是一個完整的體系，無法割裂對待。自然資源之上的所有權(quán)主體的界分，并不當(dāng)然導(dǎo)致自然資源之上的生態(tài)價(jià)值的切割。嚴(yán)格依照自然資源國家所有權(quán)理論構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，必然導(dǎo)致部分環(huán)境要素難以進(jìn)入制度保護(hù)的客體范圍之內(nèi)，影響到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全面性和周延性。

(三) 對生態(tài)價(jià)值保護(hù)不充分

“自然資源”主要強(qiáng)調(diào)自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性，關(guān)注資源的有效利用和其市場價(jià)值。因此，自然資源一詞的主基調(diào)實(shí)際是“資源”而非“自然”。然而，在生態(tài)環(huán)境損害的語境下，對自然資源的損害主要強(qiáng)調(diào)的是自然資源自身所具備的生態(tài)價(jià)值，即強(qiáng)調(diào)“自然”而非“資源”。

自然資源國家所有權(quán)私權(quán)論者看到了市場配置自然資源對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源保護(hù)的重要性，因此希望利用物權(quán)規(guī)則促進(jìn)物盡其用，將具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的生態(tài)環(huán)境的特定組成部分(國有自然資源)通過產(chǎn)權(quán)界定的方式打破公物的屬性，進(jìn)而利用私法之物權(quán)制度解決“公地”悲劇。然而，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與生態(tài)承載能力的矛盾是生態(tài)環(huán)境損害存在的原因之一，這種矛盾反映了人類不顧生態(tài)環(huán)境狀態(tài)盲目追求物質(zhì)利益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念(22)高利紅.環(huán)境資源法的價(jià)值理念和立法目的[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2005(3)：70-76.。依賴傳統(tǒng)民法手段，實(shí)質(zhì)上是依托于對生態(tài)環(huán)境的資源屬性或稱財(cái)產(chǎn)價(jià)值的保護(hù)而間接實(shí)現(xiàn)對其生態(tài)價(jià)值的關(guān)照。將生態(tài)價(jià)值作為自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的反射性利益加以保護(hù)，將生態(tài)利益置于經(jīng)濟(jì)價(jià)值之后，實(shí)質(zhì)是一種間接保護(hù)模式。

可見，在強(qiáng)調(diào)“資源”財(cái)產(chǎn)價(jià)值的自然資源國家所有權(quán)理論指導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要保護(hù)自然資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的反射性利益，生態(tài)價(jià)值并非直接受保護(hù)的利益，在保護(hù)的力度和效果上存在欠缺。在保護(hù)的全面性上，間接模式必然導(dǎo)致保護(hù)的碎片化；雖然能對個別損害進(jìn)行一定程度的救濟(jì)和彌補(bǔ)，但始終難以實(shí)現(xiàn)對整體生態(tài)環(huán)境損害的有效填補(bǔ)(23)張寶.生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析[J].法學(xué)論壇，2017(3)：14-21.，不能有效匹配生態(tài)環(huán)境的整體性特征。

三、 生態(tài)環(huán)境損害政府索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的重塑

(一) 公權(quán)性自然資源國家所有權(quán)的義務(wù)本質(zhì)

認(rèn)識到了私權(quán)說重視“資源”而忽視“自然”之弊端，有學(xué)者倡導(dǎo)自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說，認(rèn)為基于《憲法》第9條的規(guī)定，自然資源國家所有權(quán)是一種憲法性公權(quán)，而非私權(quán)。作為公法上的權(quán)力，自然資源國家所有權(quán)是保障自然資源合理利用之權(quán)，是國家對自然資源利用的“積極干預(yù)”之權(quán)(24)鞏固.自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論[J].法學(xué)研究，2015(2)：115-136.。正是基于《憲法》所賦予的國家“權(quán)力”，成為政府提起生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟之權(quán)源(25)徐祥民，鞏固.環(huán)境損害中的損害及其防治研究——兼論環(huán)境法的特征[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2007(5)：203-211.。

支持自然資源國家所有權(quán)為政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之權(quán)力來源的學(xué)者均承認(rèn)，《憲法》第9條是自然資源國家所有權(quán)(力)之憲法依據(jù)。然而通過對法律條文的規(guī)范分析可以發(fā)現(xiàn)，《憲法》只是對自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行了原則性的定，對自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)涵和內(nèi)容均無具體指向(26)葉榅平.自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)[J].法學(xué)研究，2016(3)：53-69.?！白匀毁Y源國家所有權(quán)”的真正內(nèi)涵有待于對《憲法》第9條進(jìn)行法規(guī)范的解釋才能得出。

首先，從歷史解釋的角度看，不同歷史階段《憲法》文本中的自然資源國家所有權(quán)雖有不同的含義，但均指向特定國家義務(wù)的履行。

1954年《憲法》第6條規(guī)定了自然資源的國家所有制，未細(xì)分或考量某類資源是否具有成為生產(chǎn)要素的可能，一概通過“其他資源”這一大概念將社會中所有資源一并納入國有體系中(27)王旭.論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能[J].中國法學(xué)，2013(6)：5-19.，構(gòu)建一個擁有所有資源之全權(quán)式大政府。在1954年《憲法》語境下，這種全權(quán)的“國家所有”實(shí)際上是為反剝削而存在的，即基于生產(chǎn)資料私有制存在剝削濫用傾向的假設(shè)，國家所有權(quán)制度才有了適用的前提和空間(28)張力.國家所有權(quán)遁入私法：路徑與實(shí)質(zhì)[J].法學(xué)研究，2016(4)：3-22.。

20世紀(jì)80年代起，自然資源流轉(zhuǎn)的需求已經(jīng)出現(xiàn)，所有和占有使用的權(quán)能得以分離，部分自然資源可以進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。1982年《憲法》首次出現(xiàn)了非國家所有的森林、草原，1984年《森林法》已經(jīng)出現(xiàn)“個人所有的林木和使用的林地……”的表述，水資源和礦產(chǎn)資源立法中也陸續(xù)出現(xiàn)了具有私法含義的國有自然資源，并以此為基礎(chǔ)建立了日益完善的以用益物權(quán)為核心的自然資源權(quán)利體系，通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)國有自然資源的有序開發(fā)利用并增加全民財(cái)富(29)同①.。

為了適應(yīng)時代的變遷，1993年《憲法》正式確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并通過1999年和2004年修憲完成“公民”對社會領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)主宰地位的確認(rèn)，政府調(diào)控逐漸形成以宏觀調(diào)控和行政監(jiān)管為主要手段的“看得見的手”的模式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家所有權(quán)的制度功能轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行監(jiān)管并防止市場失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時排除對資源的不合理使用以確保國民能夠持續(xù)、公平享有自然資源。

通過歷史分析可知，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代還是市場經(jīng)濟(jì)時代，自然資源國家所有的經(jīng)濟(jì)背景和概念雖然發(fā)生了改變，但其均體現(xiàn)了這種“所有權(quán)”本身是一種限制和義務(wù)(30)耶利內(nèi)克.主觀公法權(quán)利體系[M].曾韜，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2012：178.。

其次，從體系解釋的角度看，現(xiàn)行《憲法》中的自然資源國家所有并不指向國家權(quán)力，而是指向國家義務(wù)。目前，學(xué)者普遍認(rèn)為，現(xiàn)行《憲法》第9條第1款是自然資源國家所有權(quán)的最高法律淵源，成為國家所有權(quán)的法定取得之鐵證。然而也有學(xué)者指出，該條款過分簡略，缺乏相對應(yīng)的義務(wù)性規(guī)范，屬于典型的不完全法條，其本身不足以形成某種可以直接展示法效果的制度化功能(31)劉練軍.自然資源國家所有的制度性保障功能[J].中國法學(xué)，2016(6)：73-92.，欲探究其真實(shí)含義，只能通過體系解釋的方法予以確定。

《憲法》第9條第2款規(guī)定了國家在保障自然資源合理利用、防止侵占或者破壞自然資源的義務(wù)，并于第26條第1款規(guī)定了國家保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。國家之所以對自然資源負(fù)有環(huán)境保障和改善義務(wù)，其前提還在于自然資源的國家所有權(quán)。由此可知，自然資源國家所有條款的法規(guī)范效果主要通過《憲法》第9條第2款和第26條第1款共同實(shí)現(xiàn)。這些規(guī)范與憲法第9條第1款共同構(gòu)成了國家所有權(quán)條款的完整內(nèi)容。

通過對現(xiàn)行憲法的體系解釋可以發(fā)現(xiàn)，自然資源的國家所有是權(quán)力與規(guī)制義務(wù)相伴的完整制度設(shè)計(jì)，其所表達(dá)的完整內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是國家作為主權(quán)代表應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保障自然資源得到公平分配和有效利用，防范對自然資源的掠奪式開發(fā)和浪費(fèi)的義務(wù)與責(zé)任。可見，公權(quán)說語境下的自然資源國家所有權(quán)，與其說是一種權(quán)利(力)，毋寧說是國家應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。

(二) 國家環(huán)境義務(wù)作為政府索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的正當(dāng)性

1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議后，環(huán)境問題開始成為世界各國政府普遍關(guān)注的政治問題，許多國家也在憲法中將生態(tài)環(huán)境保護(hù)明確列為國家義務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容(32)王彥昕.環(huán)境行政執(zhí)法總論[M].北京：九州出版社，2018：18.，國家環(huán)境義務(wù)逐漸成為國家義務(wù)的重要組成部分。

從內(nèi)容上看，國家環(huán)境義務(wù)包括防御性功能導(dǎo)向下的國家不破壞環(huán)境義務(wù)、客觀價(jià)值秩序功能導(dǎo)向下的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)以及增益性功能導(dǎo)向下的國家環(huán)境給付義務(wù)(33)張翔.基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開始[J].中國法學(xué)，2006(1)：21-36.。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、保護(hù)公民基本環(huán)境利益的目的，國家首先應(yīng)當(dāng)做到不濫用國家權(quán)力侵害公民權(quán)利，即保持消極狀態(tài)，履行不干預(yù)義務(wù)。基于公民環(huán)境受益請求權(quán)，國家應(yīng)當(dāng)履行環(huán)境給付義務(wù)。增益性國家給付義務(wù)是指基于公民的請求權(quán)，國家通過積極作為提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)來保障公民的基本環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，其核心在于實(shí)現(xiàn)利益最大化與損失最小化(34)陳真亮.論禁止生態(tài)倒退的國家義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)——基于水質(zhì)目標(biāo)的法律分析[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015(3)：55-65.。增益性環(huán)境給付義務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)是現(xiàn)代福利國家理論，國家應(yīng)當(dāng)保障所有人都過上有尊嚴(yán)的生活，以履行國家對公民生存照顧的義務(wù)。與環(huán)境受益權(quán)相對應(yīng)的國家環(huán)境給付義務(wù)除了直接的物質(zhì)給付(金錢補(bǔ)償)外，旨在提升環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)修復(fù)、污染治理等以不特定多數(shù)人為給付對象的環(huán)境產(chǎn)品提供行為也可以劃入國家環(huán)境給付義務(wù)范圍(35)鈄曉東，肖雪珍.國家環(huán)境給付義務(wù)[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2014(3)：13-19.。國家環(huán)境義務(wù)的履行要求國家運(yùn)用一切可能且必要的手段促成基本公民基本環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)，需要國家立法、行政、司法的協(xié)調(diào)運(yùn)作(36)徐以祥.論生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)[J].政治與法律，2019(9)：82-92.。環(huán)境利益的保障首先需要立法對環(huán)境秩序的構(gòu)建加以回應(yīng)，后續(xù)輔之以控制、命令為主要內(nèi)容的行政權(quán)及以判斷權(quán)和強(qiáng)制力為特征的司法權(quán)，通過行政和司法制度的供給執(zhí)行環(huán)境立法。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的產(chǎn)生，源于我國偏重客觀價(jià)值秩序功能的國家環(huán)境義務(wù)構(gòu)造無法完成國家環(huán)境義務(wù)之預(yù)設(shè)目標(biāo)?？陀^價(jià)值秩序功能下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以針對環(huán)境利用權(quán)人的環(huán)境利用行為運(yùn)用多重行政手段，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危害防治。通過對環(huán)境利用行為全過程的行政監(jiān)管和執(zhí)法，可以將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降到最低。然而，這種依仗環(huán)境行政規(guī)制的義務(wù)履行方式卻無法獲得良好的收效。事實(shí)上，以不履行責(zé)任和履行責(zé)任不到位為表現(xiàn)的政府失靈已經(jīng)成了制約我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙(37)陳海嵩.政府環(huán)境法律責(zé)任的實(shí)證研究——以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范地方立法評估為例[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2016(4)：208-214.。究其原因，客觀價(jià)值秩序功能下的環(huán)境義務(wù)意味著國家負(fù)有排除和防止人民遭受重大危險(xiǎn)的危險(xiǎn)防止義務(wù)，以及預(yù)防和化解可能導(dǎo)致不可逆危害的重大風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)(38)張寶.環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造[M].北京：北京大學(xué)出版社，2018：78.。以這種環(huán)境義務(wù)為主的客觀價(jià)值秩序功能設(shè)定，使得國家環(huán)境義務(wù)履行之目的并非要完全排除和消滅任何風(fēng)險(xiǎn)， “剩余風(fēng)險(xiǎn)”的存在是客觀上無法避免的，甚至是法規(guī)范所容許的(39)陳慈陽.環(huán)境永續(xù)過程中之法制缺漏與新制度之構(gòu)建——以環(huán)境救濟(jì)法典之建構(gòu)為任務(wù)[C]//高鴻均，王明遠(yuǎn).清華法治論衡：第16輯.北京：清華大學(xué)出版社，2012：14-37.。國家僅僅通過環(huán)境行政規(guī)制的客觀價(jià)值秩序功能的發(fā)揮是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，履行增益性功能導(dǎo)向下的國家環(huán)境給付義務(wù)不僅是國家環(huán)境義務(wù)的應(yīng)有之義，更是補(bǔ)足客觀價(jià)值秩序功能之缺憾，保護(hù)環(huán)境及公民生態(tài)利益的重要環(huán)節(jié)。正是由于國家倚重客觀價(jià)值秩序功能的發(fā)揮而導(dǎo)致的國家環(huán)境義務(wù)履行的不充分，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行有了適用的必要性(40)呂夢醒.生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)機(jī)制之銜接研究[J].比較法研究，2021(1)：133-151.。

首先，就義務(wù)履行主體而言，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款之規(guī)定，地方各級政府基于其環(huán)境責(zé)任而成為國家環(huán)境義務(wù)的首要主體(41)同①.。政府作為國家義務(wù)履行者主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的運(yùn)行，與責(zé)任人積極磋商賠償問題并在必要時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，正是國家環(huán)境義務(wù)履行的內(nèi)在要求。

其次，從制度設(shè)計(jì)內(nèi)容來說，生態(tài)環(huán)境損害索賠是國家履行增益性環(huán)境義務(wù)的具體表現(xiàn)。在我國，生態(tài)補(bǔ)償制度尚未全面建立，環(huán)境保護(hù)者、破壞者與受害者之間的成本和收益分配存在不公平的問題(42)谷樹忠，等.生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與基本路徑[J].資源科學(xué)，2013(1)：2-13.。為了解決這種問題，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以環(huán)境修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)，秉持“有損害必修復(fù)”“重懲罰更重修復(fù)”的觀念(43)曾睿.生態(tài)恢復(fù)性司法的實(shí)踐創(chuàng)新與制度完善——以福建省為例[J].理論月刊，2019(2)：100-106.，通過生態(tài)修復(fù)和保育達(dá)成局部生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，從而進(jìn)一步達(dá)成提高和完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之效果。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)質(zhì)上是一種通過成本和責(zé)任的重新分配落實(shí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償制度，是針對不特定多數(shù)人的生態(tài)環(huán)境利益的提升，是國家履行增益性環(huán)境給付義務(wù)的體現(xiàn)。

此外，還有學(xué)者以環(huán)境權(quán)為切入點(diǎn)論證政府提起生態(tài)損害賠償訴訟的正當(dāng)性(44)代表性論著如張露：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)主體的完善》，載《2016年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集》，第503-507頁；王世進(jìn)、王蔚中：《論環(huán)境請求權(quán)與生態(tài)環(huán)境損害賠償》，載《江西社會科學(xué)》2016年第10期，第174-180頁；楊朝霞：《論環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性——以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ)的證立》，載《法學(xué)評論》2011年第2期，第105-114頁；王小鋼：《論環(huán)境公益訴訟的利益和權(quán)利基礎(chǔ)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》，第50-57頁。。實(shí)際上，環(huán)境權(quán)或環(huán)境請求權(quán)的證立對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建最大的意義在于，通過公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境請求權(quán)的確認(rèn)可以推導(dǎo)出國家環(huán)境義務(wù)。從“客觀秩序”角度認(rèn)識和理解環(huán)境權(quán)，比起“主觀權(quán)利”的角度更有利于發(fā)揮其規(guī)范功能(45)陳海嵩.環(huán)境權(quán)實(shí)證效力之考察：以憲法環(huán)境權(quán)為中心[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2016(4)：174-180.。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠是國家履行環(huán)境權(quán)保護(hù)義務(wù)的具體措施，政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠，是政府的法定義務(wù)所在(46)王世進(jìn)，王蔚中.論環(huán)境請求權(quán)與生態(tài)環(huán)境損害賠償[J].江西社會科學(xué)，2016(10)：174-180.?？梢?，無論是環(huán)境權(quán)說還是環(huán)境請求權(quán)說，其實(shí)質(zhì)仍是將國家環(huán)境義務(wù)的履行作為生態(tài)損害賠償政府索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)。

綜上所述，僅通過環(huán)境行政規(guī)制履行客觀價(jià)值秩序功能導(dǎo)向下的國家環(huán)境義務(wù)，不能滿足公民生態(tài)利益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。政府作為國家環(huán)境義務(wù)的履行者，除需要通過立法、行政、司法等多種手段充分履行客觀價(jià)值秩序功能導(dǎo)向下的國家環(huán)境義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)積極履行其他兩項(xiàng)環(huán)境義務(wù)。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠正是政府履行國家環(huán)境義務(wù)的重要方式。因此，政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償，與責(zé)任人展開磋商并提起訴訟，其背后的邏輯主線是一以貫之的國家環(huán)境義務(wù)。

四、 國家環(huán)境義務(wù)論下生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善

(一) 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度定位的廓清

基于國家環(huán)境義務(wù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，在制度目標(biāo)、訴訟標(biāo)的、訴訟請求等多個訴訟基本構(gòu)成要素方面，均與環(huán)境民事公益訴訟具有高度的一致性。因此生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)界定為一類特殊的環(huán)境民事公益訴訟種類。

第一，從制度目標(biāo)看，兩者均試圖借助司法力量的運(yùn)用以彌補(bǔ)環(huán)境行政監(jiān)管的不足，進(jìn)而維護(hù)環(huán)境公共利益。從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式看，環(huán)境民事公益訴訟主要是通過對傳統(tǒng)民事訴訟制度中原告資格的突破來實(shí)現(xiàn)的(47)黃忠順.訴訟實(shí)施權(quán)配置的模式構(gòu)建[J].比較法研究，2016(4)：75-91.。擴(kuò)大原告范圍，使得沒有直接利害關(guān)系的組織或個人也可以作為原告提起公益訴訟，從而使得受損環(huán)境利益受到救濟(jì)的可能性提高。生態(tài)損害賠償訴訟同樣秉持了這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式，為彌補(bǔ)僅依賴環(huán)境行政規(guī)制的不足，授權(quán)沒有直接利害關(guān)系的政府作為原告的模式同樣實(shí)現(xiàn)了程序訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利的分離。

第二，就訴訟標(biāo)的而言，兩者均以環(huán)境公共利益作為訴訟標(biāo)的。環(huán)境公益訴訟旨在保護(hù)因私主體不當(dāng)?shù)男惺弓h(huán)境利用權(quán)或政府機(jī)關(guān)未恰當(dāng)采取行政行為而造成的環(huán)境公共利益損害。環(huán)境公共利益特指以生態(tài)功能為指向的公共利益，不包含依附于生態(tài)功能之上的人身和財(cái)產(chǎn)利益(48)呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008(6)：131-137.?！斗桨浮穼⑷松砑柏?cái)產(chǎn)的損害排除在生態(tài)損害賠償制度的適用范圍之外，制度定位明確限定于對生態(tài)功能這一公共利益的保護(hù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所保護(hù)的是生態(tài)環(huán)境要素及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，其主體為全體國民，很難確定產(chǎn)權(quán)人或產(chǎn)生代表人，并非多人私益的集合體。因此，就訴訟標(biāo)的或者說保護(hù)的法益而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度具有同質(zhì)性，均以環(huán)境公共利益為保護(hù)對象。

第三，就訴訟請求而言，兩類訴訟中原告可以提出的訴訟請求也高度重合。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任?！巴Ｖ骨趾Α⑴懦恋K、消除危險(xiǎn)”可以歸為預(yù)防性的訴訟請求，其旨在防止損害繼續(xù)發(fā)生。而承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，賠償環(huán)境損害則可以歸為填補(bǔ)性的訴訟請求，其旨在對已經(jīng)受到的損害予以恢復(fù)和填補(bǔ)。雖然《方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟請求范圍界定為“清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”，但是《若干規(guī)定》則明確規(guī)定，政府可以提出“承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等”訴訟請求。可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟中，原告可以提出的訴訟請求基本重合。唯一的區(qū)別在于，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償范圍在環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)上增加了生態(tài)環(huán)境功能永久性損害賠償。

依照國家環(huán)境義務(wù)論構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟制度著眼于國家環(huán)境義務(wù)的履行，淡化了權(quán)利觀念，可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟界定為一種由經(jīng)授權(quán)的機(jī)關(guān)提起的針對已發(fā)生的較為嚴(yán)重或緊迫的生態(tài)環(huán)境損害的賠償訴訟，是一種將環(huán)境成本內(nèi)部化的補(bǔ)償性訴訟，其實(shí)質(zhì)仍為一類特殊的環(huán)境民事公益訴訟。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的優(yōu)化

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序以受損的生態(tài)環(huán)境本身為客體，以維護(hù)環(huán)境公共利益為最終目的，具有明顯的公益性和公法性。這種公益目標(biāo)與私法自由處分之間的不匹配性正體現(xiàn)了自然資源國家所有權(quán)理論作為磋商基礎(chǔ)的不適應(yīng)性。

基于國家環(huán)境義務(wù)論構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度拋棄了自然資源國家所有權(quán)的私法維度，其在制度架構(gòu)時淡化了國家權(quán)利概念，而強(qiáng)調(diào)了國家環(huán)境義務(wù)的履行，不論是提起訴訟或者主動與責(zé)任者開展磋商都是國家環(huán)境義務(wù)履行的具體方式。在此背景下，磋商不再是私法范疇內(nèi)平等主體之間通過自由協(xié)商進(jìn)行權(quán)利處分的過程，而是環(huán)境行政過程的延伸。

具體而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是行政契約理論在環(huán)境公共領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是環(huán)境行政管理方式創(chuàng)新之體現(xiàn)。當(dāng)適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的情形出現(xiàn)后，被授權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)首先與責(zé)任人通過磋商達(dá)成磋商協(xié)議并繼續(xù)監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行，以此達(dá)成受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)之目的。這種在公權(quán)力行使過程中收集整合行政相對人意愿的制度設(shè)計(jì)，改變了傳統(tǒng)被動服從的壟斷決定方式，能夠有效增強(qiáng)責(zé)任人對磋商結(jié)果的接受性和認(rèn)可度(49)郭海藍(lán).生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2018(4)：175-186.。正是通過這種行政理念的創(chuàng)新，磋商程序成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中最具特色和優(yōu)越性的制度設(shè)計(jì)。

與自然資源國家所有權(quán)理論下以私權(quán)處分為基礎(chǔ)的磋商不同，國家環(huán)境義務(wù)論下的磋商協(xié)議訂立并非磋商程序的終結(jié)。行政契約的訂立僅是環(huán)境行政手段，環(huán)境修復(fù)和環(huán)境公共利益保護(hù)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)實(shí)際上依賴于磋商協(xié)議的全面履行。換言之，磋商程序不僅包括磋商協(xié)議的達(dá)成，更包括磋商協(xié)議的履行，兩部分內(nèi)容共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對傳統(tǒng)環(huán)境行政不足的彌補(bǔ)。這也是為何《方案》《若干規(guī)定》中既規(guī)定了強(qiáng)制磋商，又規(guī)定了政府通過司法確認(rèn)等多種途徑的監(jiān)督執(zhí)行義務(wù)。

通過對訴權(quán)基礎(chǔ)的重塑可以進(jìn)一步厘清磋商程序的性質(zhì)及定位，進(jìn)而可以解決前文提及的磋商實(shí)踐中的困境。首先，不同于自然資源國家所有權(quán)理論下對私權(quán)利的自由處分，基于國家環(huán)境義務(wù)論構(gòu)建的磋商程序?yàn)閲噎h(huán)境行政的延伸，其本質(zhì)仍為國家環(huán)境行政管理的具體方式，磋商程序中政府并不享有自由處分環(huán)境公共利益的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公共目標(biāo)，政府自然不得怠于追究行政相對人之環(huán)境責(zé)任，隨意放棄利益訴求。此外，通過磋商程序在傳統(tǒng)行政壟斷決定中引入契約化的參與權(quán)、請求權(quán)和抗辯權(quán)等權(quán)利和程序設(shè)置，相對人可以進(jìn)行意愿的充分表達(dá)，避免政府依靠其行政地位開展強(qiáng)制磋商而損害相對人利益的情形。其次，由于磋商程序?qū)嵸|(zhì)上仍為環(huán)境行政程序，因此針對不能令公眾滿意的磋商協(xié)議以及磋商協(xié)議履行結(jié)果，適格的原告自然可以就環(huán)境公共利益受損的問題提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)也可針對相應(yīng)的環(huán)境行政行為提起環(huán)境行政公益訴訟。

(三) 生態(tài)環(huán)境損害政府索賠規(guī)則的改進(jìn)

首先，對生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的適用范圍進(jìn)行限縮。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠屬于環(huán)境給付義務(wù)履行的一個環(huán)節(jié)，與維護(hù)客觀秩序的環(huán)境行政規(guī)制屬于兩種不同的國家環(huán)境義務(wù)履行途徑。由于作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告的政府同時擁有較為全面的環(huán)境行政權(quán)，考慮到我國環(huán)境行政規(guī)制制度供給相對充足的實(shí)際情況以及行政權(quán)的行使本身兼具公平和效率的特性，為了防止行政機(jī)關(guān)怠于通過行政規(guī)制履行環(huán)境義務(wù)、浪費(fèi)司法資源甚至錯過生態(tài)修復(fù)的最佳時機(jī)的現(xiàn)象，有必要對政府提起的生態(tài)環(huán)境損害索賠范圍進(jìn)行限縮。政府只能針對已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害后果的案件就環(huán)境修復(fù)工作的展開主持磋商、提起訴訟。當(dāng)危害行為還在預(yù)備階段或還在進(jìn)行中時，政府應(yīng)當(dāng)及時采取一切可能的行政措施履行客觀價(jià)值秩序功能下的環(huán)境義務(wù)，發(fā)揮環(huán)境行政權(quán)靈活高效的優(yōu)勢，要求違法者限期改正、消除污染，并及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境(50)張寶.生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的性質(zhì)與定位[J].現(xiàn)代法學(xué)，2020(2)：78-93.。

其次，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之優(yōu)勢。當(dāng)受損的生態(tài)環(huán)境可修復(fù)時，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的運(yùn)行基于國家環(huán)境義務(wù)履行之目的，以環(huán)境給付、生態(tài)修復(fù)為首要目標(biāo)。由于政府主導(dǎo)的特性加之訴前磋商程序的設(shè)計(jì)，使其具有一定的靈活性。相較于環(huán)境民事公益訴訟而言更具效率，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和總體服務(wù)功能損失的降低具有一定的優(yōu)越性。因此，當(dāng)受損生態(tài)環(huán)境具有修復(fù)可能性時，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠應(yīng)當(dāng)成為首選的訴訟類型。然而，即便生態(tài)環(huán)境損害政府索賠在程序設(shè)計(jì)上具有一定的時效優(yōu)勢，也不適宜通過立法賦予政府第一訴訟順位的訴權(quán)。雖然當(dāng)?shù)谝豁樜坏恼∮谔崞鹪V訟時，第二順位原告可在履行一定的程序后作為第二順位原告提起訴訟。但這種程序的要求必然造成生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序啟動時間的延遲，不僅增加了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的難度，也擴(kuò)大了期間服務(wù)功能的損失。因此，政府提起的生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟與適格原告提起的環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)是并列關(guān)系，不應(yīng)通過立法設(shè)立強(qiáng)制性的起訴順位。

最后，基于國家環(huán)境義務(wù)論構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，提起損害賠償訴訟是政府的環(huán)境義務(wù)，是政府不可推脫之責(zé)任。因此，當(dāng)政府沒有履行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和起訴義務(wù)時，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。具體而言，當(dāng)政府僅啟動磋商程序即結(jié)束了生態(tài)損害賠償程序的，或者政府未能與責(zé)任人達(dá)成符合環(huán)境公共利益保護(hù)需求的磋商協(xié)議或未能有效監(jiān)督磋商協(xié)議履行的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依照《行政訴訟法》提出檢察建議，或提起環(huán)境行政公益訴訟要求政府承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、 結(jié)語

現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在實(shí)踐中存在的諸多矛盾和困局源于政府生態(tài)環(huán)境損害索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的錯位?；趪噎h(huán)境義務(wù)論對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行重塑是目前較為適宜的選擇。以生態(tài)修復(fù)為主要目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)質(zhì)上是國家履行環(huán)境給付義務(wù)的內(nèi)在要求。在國家環(huán)境義務(wù)論下，政府作為國家環(huán)境義務(wù)履行代表而獲得程序性的索賠權(quán)。通過落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的方式完成生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償方面環(huán)境給付義務(wù)的履行，具有邏輯上的完整性和嚴(yán)密性。依照國家環(huán)境義務(wù)論構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不再是基于所有權(quán)等實(shí)體性訴權(quán)基礎(chǔ)所提起的訴訟，因此與環(huán)境民事公益訴訟制度具有同質(zhì)性，是一種特殊類型的環(huán)境民事公益訴訟，制度定位更明確。國家環(huán)境義務(wù)作為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)，對于磋商制度的優(yōu)化、政府索賠規(guī)則的完善也具有理論指導(dǎo)意義。

當(dāng)然，由于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的創(chuàng)建具有強(qiáng)烈的目標(biāo)導(dǎo)向和經(jīng)驗(yàn)判斷特性，整體的制度構(gòu)建還處于探索和發(fā)展之中，因此本文的研究結(jié)論還需要通過實(shí)踐予以進(jìn)一步檢驗(yàn)和優(yōu)化。