內(nèi)在規(guī)律、應(yīng)然限度與完善路徑：監(jiān)察從寬處罰建議之合理定位

王譯 ，李嘉飛

（1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭 411105；2.湘潭大學(xué)反腐敗司法研究基地，湖南湘潭 411105）

一、問題的提出

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱為《監(jiān)察法》），將原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第31、32條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，并且具有相應(yīng)法定情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在將案件移送人民檢察院時(shí)可以提出從寬處罰建議[1]。為表述上形成統(tǒng)一，筆者將此概括為“監(jiān)察從寬處罰建議”，其具體涵蓋如下方面：第一，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰；第二，自動(dòng)投案，真誠(chéng)悔罪、積極配合調(diào)查工作、積極退贓或者有重大立功情形之一；第三，主動(dòng)檢舉揭發(fā)，查證屬實(shí)的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件的情形等。監(jiān)察從寬處罰建議集實(shí)體與程序保障于一體，乃屬銜接監(jiān)察調(diào)查與刑事司法的綜合性法律制度。從規(guī)范定位上觀之，監(jiān)察從寬處罰建議乃是對(duì)“坦白從寬”這一重要刑事政策在職務(wù)犯罪國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的制度化與具體化，是對(duì)我國(guó)刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的應(yīng)然延伸[2]。

我國(guó)刑法規(guī)定中已然就自首、立功和坦白等涉及實(shí)體量刑的刑罰從減制度作出了具體規(guī)制，犯罪嫌疑人自首、坦白或者退贓賠贓等情形亦在從寬處理原則中得以體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第32條涉及的從寬處罰建議，實(shí)質(zhì)上是為將刑事訴訟中審查起訴階段的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序予以前置化處理。通過前置化建議的監(jiān)察立法設(shè)計(jì)，乃是體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革中的法法銜接，及時(shí)懲處職務(wù)犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。立法機(jī)關(guān)在堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策和司法理念的基礎(chǔ)上，將職務(wù)犯罪中可予以從寬的相應(yīng)情形予以具體化。監(jiān)察從寬處罰建議不僅可從刑罰實(shí)現(xiàn)的實(shí)體層面上予以從寬處理，更要同刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序適用形成良性的實(shí)施和協(xié)調(diào)機(jī)制。通過職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟的程序銜接，被調(diào)查人在審查起訴前可在認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)定基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化程序，從而實(shí)現(xiàn)司法資源優(yōu)化配置。

同時(shí)，在以監(jiān)察為主導(dǎo)的職務(wù)犯罪辦案模式中，監(jiān)察從寬處罰建議的程序運(yùn)行可從職務(wù)犯罪調(diào)查階段將合乎法定從寬的情形予以具體化和明確化。其既可保障被調(diào)查人應(yīng)有的實(shí)體權(quán)利，又可體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的法定義務(wù)與“客觀公正”價(jià)值之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。此外，還可從程序法定原則的實(shí)踐運(yùn)行中進(jìn)一步提升反腐法治化水平，實(shí)現(xiàn)高效反腐，確保職務(wù)犯罪案件辦理的政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

通過已有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于刑事訴訟法范疇中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬與監(jiān)察法范疇中的監(jiān)察從寬處罰建議存在概念范疇上的爭(zhēng)議。其中，學(xué)者孫國(guó)祥認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪，其作出的從寬處罰建議乃是一種實(shí)體上的“從寬”，應(yīng)與刑法中的“從寬”例如自首、立功和坦白等法定情形之間形成協(xié)調(diào)和銜接[3]。學(xué)者龍浩認(rèn)為，監(jiān)察從寬處罰建議體現(xiàn)了刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的部分特征，但仍應(yīng)從程序上確保被調(diào)查人相應(yīng)的異議權(quán)與救濟(jì)權(quán)。學(xué)者桂夢(mèng)美認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查階段可作出從寬處罰建議，其本質(zhì)上是對(duì)刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)[4]罰從寬制度的靈活運(yùn)用，呈現(xiàn)與刑事司法程序緊密銜接的“中國(guó)模式”[5]。學(xué)者王嘯洋認(rèn)為，監(jiān)察從寬處罰建議體現(xiàn)了《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接，其有利于發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度的整體功能，有助于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度在“紀(jì)法貫通、法法銜接”的過程中走向成熟[6]。

對(duì)此，職務(wù)犯罪調(diào)查階段的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬可作為刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的前置化制度準(zhǔn)備，可形成監(jiān)察調(diào)查、處置與刑事訴訟間的實(shí)體和程序銜接，從研究意義上具備了較為鮮明的應(yīng)用價(jià)值。不論從微觀的刑罰規(guī)制、程序處分層面還是從宏觀的立法價(jià)值與制度理念層面，均體現(xiàn)出學(xué)界對(duì)于職務(wù)犯罪在不同性質(zhì)的程序運(yùn)行過程中如何實(shí)施認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理性思考。然而，現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)研究成果多集中于刑事訴訟階段中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬，并未從監(jiān)察從寬處罰建議的實(shí)體功能以及如何區(qū)分檢察機(jī)關(guān)量刑建議著手[7]。對(duì)于監(jiān)察從寬處罰建議如何銜接檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，其仍有待從實(shí)體權(quán)利的保障、程序間的協(xié)調(diào)銜接以及監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在客觀義務(wù)上的平衡等視角予以深入。因此，監(jiān)察從寬處罰建議如何在刑事訴訟程序中得以呈現(xiàn)，其須得明確此種建議的基本性質(zhì)、法律定位、運(yùn)行程序與救濟(jì)方式等內(nèi)容，在從寬處罰建議豐富內(nèi)容的辨析過程中，首當(dāng)明確的應(yīng)為監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)涵邊界。監(jiān)察機(jī)關(guān)可向刑事司法機(jī)關(guān)提出從寬處罰的建議，其乃是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件過程中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。從法定的從寬處罰效果上來講，監(jiān)察從寬處罰建議通過“庭審實(shí)質(zhì)化”的刑罰裁量目的體現(xiàn)了“審判中心主義”的精神。此有助于保障被調(diào)查人在審查起訴環(huán)節(jié)的量刑實(shí)體權(quán)利，推動(dòng)案件繁簡(jiǎn)分流，從而實(shí)現(xiàn)司法公正與效率價(jià)值的統(tǒng)一。鑒于此，本文結(jié)合國(guó)家監(jiān)察體制改革與刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革雙重背景，擬從法解釋學(xué)視角對(duì)《監(jiān)察法》第31、32條的立法規(guī)定作規(guī)范解讀，進(jìn)一步探討監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議的內(nèi)在規(guī)律與適用限度，把握“法法銜接”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。同時(shí)，就完善監(jiān)察從寬處罰建議筆者嘗試提出相應(yīng)的立法建議，為推動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查、起訴至審判的量刑依據(jù)精準(zhǔn)化進(jìn)程以及完善監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的程序銜接機(jī)制提供學(xué)理上的參考。

二、內(nèi)在規(guī)律：監(jiān)察從寬處罰建議的基本定位

（一）監(jiān)察從寬處罰建議的關(guān)聯(lián)比較

《監(jiān)察法》在立法之初，以法條的方式概括性地規(guī)定了“監(jiān)察從寬處罰建議”，其合乎認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的基本定位。相較于《刑事訴訟法》對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的具體規(guī)定，監(jiān)察從寬處罰建議在規(guī)范依據(jù)、程序運(yùn)行、啟動(dòng)條件以及適用范圍等方面同檢察機(jī)關(guān)的量刑建議存在不同程度的差異。

首先，從規(guī)范依據(jù)層面，監(jiān)察從寬處罰建議的適用依據(jù)性質(zhì)上有別于量刑建議。監(jiān)察從寬處罰建議是以《監(jiān)察法》為藍(lán)本，其權(quán)力行使的主體為監(jiān)察調(diào)查人員而無涉刑事司法工作人員。刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬乃以《刑事訴訟法》為依據(jù)，以相關(guān)的司法解釋為輔助。其權(quán)力行使主體主要乃指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院。正因法律依據(jù)上的差異，使得程序上存在了法法銜接的必要。而監(jiān)察從寬處罰建議的作出依據(jù)亦有別于量刑建議，此謂其一。

其次，從程序運(yùn)行層面，監(jiān)察從寬處罰建議并不能與檢察量刑建議形成程序上的等同。即便內(nèi)容上存在高度的藕合，一旦出現(xiàn)《監(jiān)察法》第31 條和32條規(guī)定之情形時(shí)，監(jiān)察調(diào)查人員依照法定程序向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處罰的建議無法產(chǎn)生撤銷案件的程序效果。而由《刑事訴訟法》第182條可知，“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的，經(jīng)過最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定”。由此，監(jiān)察從寬處罰建議在程序運(yùn)行過程無法直接取得刑事訴訟中量刑建議的法律效果。前者從立法設(shè)計(jì)目的上更多側(cè)重于程序分流的宏觀把握，而非從微觀量刑情節(jié)上予以具體審查。因此，由刑事訴訟程序不可回轉(zhuǎn)的法定程序原則可知，刑訴法相較于監(jiān)察法，其在性質(zhì)上存在本質(zhì)差異。刑事訴訟可通過撤銷案件實(shí)現(xiàn)訴訟程序終結(jié)的法律效果，相對(duì)于監(jiān)察處置的從寬處罰建議效果，在同種性質(zhì)的刑事訴訟階段過程中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬可從程序上具備更明確的可操作性。

再者，從啟動(dòng)條件層面，監(jiān)察從寬處罰建議相較于量刑建議其規(guī)制更為嚴(yán)格和具體。從程序啟動(dòng)的寬嚴(yán)程度上考量，由《刑事訴訟法》第15條內(nèi)容可知，刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬僅需滿足“認(rèn)罪+認(rèn)罰”即為已足。其中，犯罪嫌疑人、被告人倘若僅對(duì)個(gè)別事實(shí)情節(jié)提出異議或者不同意適用速裁程序、簡(jiǎn)易程序時(shí)，并不會(huì)影響“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”的認(rèn)定和適用。而由《監(jiān)察法》第31、32條可知，監(jiān)察從寬處罰建議需要同時(shí)滿足“認(rèn)罪+認(rèn)罰+特定情形”三要件，缺一不可，由此可見其在程序適用的啟動(dòng)條件上體現(xiàn)出更為鮮明的職權(quán)色彩與更為嚴(yán)格的要件規(guī)制內(nèi)容[8]。

最后，從適用范圍層面，監(jiān)察從寬處罰建議須在監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后作出，具備時(shí)空?qǐng)鲇蚧蛘咦饔秒A段上的特定性。監(jiān)察從寬處罰建議只能適用于固定的職務(wù)犯罪案件，具有法定性與特定性。而刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度不僅可適用于《刑法》規(guī)定的所有刑事案件，而且從程序上涵蓋了自偵查到審判的各個(gè)階段，并無特別的適用范圍限制。從刑事訴訟中“認(rèn)罪認(rèn)罰無禁區(qū)”可知，后者在適用范圍上具有廣泛性[9]。

盡管監(jiān)察從寬處罰建議與刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度存在明顯差異，但二者之間亦存在緊密聯(lián)系。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議從內(nèi)容上與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中的量刑建議存在相似之處。對(duì)于“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”以及“從寬”的定位和理解，立法保持了相對(duì)完整的一致性。例如，監(jiān)察從寬處罰建議對(duì)于被調(diào)查人在刑事審判中從寬處罰的實(shí)體權(quán)利保障，可基于《刑法》從輕、減輕處罰和免除處罰的情形運(yùn)用中得以體現(xiàn)，此與檢察機(jī)關(guān)量刑建議形成高度契合。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人提出從寬處罰的建議要在堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估被調(diào)查人的犯罪事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和認(rèn)罪悔罪的態(tài)度及其表現(xiàn)。實(shí)質(zhì)上，此與檢察機(jī)關(guān)在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度方面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)幾近一致[10]。因此，基于監(jiān)察從寬處罰建議的適用同刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬存在緊密聯(lián)系，如何有效運(yùn)用監(jiān)察從寬處罰建議不僅關(guān)乎職務(wù)犯罪調(diào)查中被調(diào)查人權(quán)利保護(hù)的程度，更關(guān)乎刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)現(xiàn)效果。這不僅可有效提高司法機(jī)關(guān)的工作效率，也有利于維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，不斷提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量。

（二）監(jiān)察從寬處罰建議適用的內(nèi)在要求

1.明確監(jiān)察從寬處罰建議的告知義務(wù)

以廈門市村委會(huì)主任江某非法受賄案為例。早在國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)期間，時(shí)任廈門市海滄區(qū)村委會(huì)主任的江某在案發(fā)后，廈門市監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)告知江某可在調(diào)查期間享有獲取從寬處罰建議的權(quán)利。江某在了解作為被調(diào)查人享有的相關(guān)權(quán)利義務(wù)的前提下，自愿認(rèn)罪認(rèn)罰并簽署具結(jié)書，由此體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行告知義務(wù)的重要性①。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的應(yīng)由人民檢察院告知其享有的訴訟權(quán)利以及認(rèn)罪認(rèn)罰效果。監(jiān)察從寬處罰建議作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的前置，實(shí)踐中亦應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循程序法定原則。因此，貫徹監(jiān)察從寬處罰建議程序中的告知義務(wù)，可保障被調(diào)查人、犯罪嫌疑人以及被告人在認(rèn)罪認(rèn)罰過程中的自愿性、真實(shí)性以及應(yīng)有的程序選擇權(quán)。

首先，監(jiān)察調(diào)查人員要全面告知被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和法律后果。此時(shí)，應(yīng)明確“認(rèn)罪”與“認(rèn)罰”的內(nèi)涵。對(duì)于“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”，筆者認(rèn)為應(yīng)從被調(diào)查人主客觀兩方面把握：一是從主觀方面上，其主要表現(xiàn)為被調(diào)查人能夠認(rèn)識(shí)到自己的行為違反了法律規(guī)定，自愿接受法律的制裁，并對(duì)自己的所作所為感到后悔的主觀態(tài)度。具體可反映在被調(diào)查人改惡向善的意愿，這可表明被調(diào)查人的人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危險(xiǎn)性相對(duì)較小。二是從客觀方面上，其主要表現(xiàn)為被調(diào)查人自動(dòng)投案，如實(shí)供述自己罪行。具體表現(xiàn)在積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失等[11]。對(duì)于告知義務(wù)履行的具體化層面，告知內(nèi)容要通過書面形式加以固定，如實(shí)反映告知的過程，并經(jīng)過被調(diào)查人的簽字或者蓋章確認(rèn)，從而有效保障程序的完整性和合法性。此可為被調(diào)查人獲得從寬處罰建議提供法律上的依據(jù)。

2.遵循監(jiān)察從寬處罰建議的法定性與開放性規(guī)律

盡管監(jiān)察法從規(guī)范形式上具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，但監(jiān)察法律規(guī)范體系并不是封閉的，而是具有開放性的部門法體系。監(jiān)察法規(guī)范體系的開放性是指監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行監(jiān)察職責(zé)，除適用《監(jiān)察法》外還應(yīng)當(dāng)適用全國(guó)人大常委會(huì)制定與監(jiān)察工作有關(guān)的法律以及立法解釋，“兩高”制定的司法解釋等規(guī)范，以保障紀(jì)檢監(jiān)察工作在規(guī)范化、法治化的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。

第一，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)所調(diào)查的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，因而存在適用其他法律規(guī)范的可能?！侗O(jiān)察法》從規(guī)范構(gòu)成上具有多層次的特征，但是總條文數(shù)僅有短短的69條，顯然不足以涵蓋監(jiān)察權(quán)運(yùn)行所有實(shí)體性與程序性規(guī)范。對(duì)于職務(wù)犯罪的法官、檢察官等人，在調(diào)查、處罰的過程中還可能要適用《法官法》《檢察官法》等與其相關(guān)的法律法規(guī)，以保證監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查程序的順利運(yùn)行。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件須在行使調(diào)查權(quán)與處置權(quán)的過程中應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法的規(guī)定實(shí)現(xiàn)“法法銜接”，而對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)準(zhǔn)用刑事訴訟法的規(guī)定。由此，在監(jiān)察從寬處罰建議的作出過程中，不盡然采用《監(jiān)察法》的規(guī)定，同時(shí)還需兼顧《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。另外，在辦理職務(wù)犯罪案件過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面與刑事司法機(jī)關(guān)之間遵循互相配合的原則，另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)遵循案件管轄的基本分類，形成程序上的監(jiān)督與制衡。

3.遵循監(jiān)察從寬處罰建議適用的程序法定性與規(guī)則變通性規(guī)律

遵循監(jiān)察從寬處罰建議的程序法定，以保障被調(diào)查人的“主動(dòng)性”。監(jiān)察從寬處罰建議的作出既要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，又要合乎程序正義。監(jiān)察從寬處罰建議的作出從程序上應(yīng)嚴(yán)格參照《監(jiān)察法》第31條和32條的法定情形，從主客觀兩方面作內(nèi)容與程序上的實(shí)質(zhì)審查判斷。在嚴(yán)格監(jiān)察從寬處罰建議程序的同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究”和“報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的處置規(guī)律，避免監(jiān)察從寬處罰建議的程序?yàn)E用有悖于職務(wù)犯罪案件辦理的公正性與客觀性[12]。

值得關(guān)注的是，自2018年《監(jiān)察法》實(shí)施以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)適用從寬處罰建議的職務(wù)犯罪案件只有少數(shù)，其中涉及符合主動(dòng)投案、主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰等法定情形的犯罪分子更是極少。因此，監(jiān)察從寬處罰建議在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)法律適用以外的思想政治教育，鼓勵(lì)、引導(dǎo)并督促被調(diào)查人在符合條件的前提下主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰。以慶陽市副廳級(jí)干部秦某受賄案件為例。涉案人員張某到案后，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)其進(jìn)行思想教育。在闡釋了在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的法律效果后，張某積極主動(dòng)配合調(diào)查工作，如實(shí)供述自己的行賄事實(shí)，并且主動(dòng)交代監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未掌握的證據(jù)材料，為推動(dòng)案件進(jìn)度起到的明顯的作用[13]。這個(gè)案例便是體現(xiàn)在法律適用之外通過運(yùn)用思想政治教育提高辦案效率的典型案件。因此，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)首先應(yīng)熟知國(guó)家政策，把握從寬處罰建議的原則性和導(dǎo)向性。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可從被調(diào)查人的家庭情況和工作履歷中尋找突破口，闡明“主動(dòng)認(rèn)罪”優(yōu)于“被動(dòng)認(rèn)罪”、“早認(rèn)罪”優(yōu)于“晚認(rèn)罪”、“徹底認(rèn)罪”優(yōu)于“不徹底認(rèn)罪”、“穩(wěn)定認(rèn)罪”優(yōu)于“不穩(wěn)定認(rèn)罪”的優(yōu)勢(shì)②。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)要盡可能避免強(qiáng)迫認(rèn)罪認(rèn)罰的情形，避免出現(xiàn)監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查與處置上的違法情形，要保障被調(diào)查人的主動(dòng)性，確保從快而不降低標(biāo)準(zhǔn)，從簡(jiǎn)而不減損權(quán)利，明確被調(diào)查人的“主動(dòng)性”以從實(shí)體和程序上確保從寬處罰的期待可能。

4.遵循監(jiān)察從寬處罰建議的刑事司法銜接規(guī)律

監(jiān)察機(jī)關(guān)遵循從寬處罰建議的刑事司法規(guī)律，其可為后續(xù)檢察機(jī)關(guān)提出精準(zhǔn)量刑建議，人民法院刑罰裁量權(quán)的有效行使提供制度保障，以避免“預(yù)斷裁量”造成的司法中立性受損。由《監(jiān)察法》第31、32條可知，對(duì)于符合法定情形的犯罪嫌疑人，監(jiān)察機(jī)關(guān)是“可以”提出從寬處罰建議。此處的“可以提出”并非“應(yīng)當(dāng)提出”或者“必須提出”。監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)根據(jù)職務(wù)犯罪被調(diào)查人的具體身份、行為內(nèi)容以及危害后果，區(qū)分案件的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危險(xiǎn)性程度。從內(nèi)容上，筆者認(rèn)為監(jiān)察從寬處罰建議應(yīng)為“概括型”建議而非可對(duì)刑罰內(nèi)容作出具體幅度規(guī)制的“精準(zhǔn)型”建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)上盡管準(zhǔn)用刑事訴訟的規(guī)定，但在調(diào)查過程中作為類似偵查機(jī)關(guān)的辦案主體，仍應(yīng)恪守偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)本位。即相較于刑事訴訟中以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，監(jiān)察從寬處罰建議決定的作出依據(jù)本質(zhì)上來源于調(diào)查材料。即便存在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)有利于被調(diào)查人的證據(jù)材料秉持相對(duì)客觀的立場(chǎng)，仍不可避免地可因職務(wù)犯罪辦案效率形成主觀偏在。尤其在監(jiān)察從寬處罰建議與檢察量刑建議銜接過程中，檢察機(jī)關(guān)如何認(rèn)定監(jiān)察證據(jù)，此又體現(xiàn)了“檢察官客觀義務(wù)”的內(nèi)在機(jī)理。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件過程中應(yīng)當(dāng)注重刑事政策、刑法的穩(wěn)定性預(yù)期以及政策執(zhí)行與依法辦案的關(guān)系。當(dāng)涉及被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，自首、坦白和立功等從寬量刑情節(jié)的實(shí)體認(rèn)定時(shí)，需要在起訴和審判階段依據(jù)《刑法》及其相關(guān)司法解釋予以精準(zhǔn)把握，而非僅從偵查方的證據(jù)材料考量從寬的精準(zhǔn)幅度，否則將落入“調(diào)查中心主義”。作為監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查的主體，若要保障犯罪嫌疑人合法正當(dāng)?shù)孬@取從寬處罰的實(shí)體或程序利益，其應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟程序中通過證據(jù)調(diào)查、直接審理以及言詞辯論呈現(xiàn)程序法定原則的內(nèi)在要義。準(zhǔn)確把握好監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的程序銜接，應(yīng)考量“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”與“從寬”之間在刑事訴訟中的證據(jù)審查判斷界限。

三、應(yīng)然限度：把握監(jiān)察從寬處罰建議的適用邊界

監(jiān)察從寬處罰建議因其適用程序上的特定性，其與刑事訴訟程序存在性質(zhì)上之界分。而在適用過程中，監(jiān)察從寬處罰建議亦須從監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵限度、案件調(diào)查限度、規(guī)范適用限度與程序?qū)彶橄薅鹊人膫€(gè)方面予以界定其邊界范圍。

（一）監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵限度

《中華人民共和國(guó)憲法》第127 條與《監(jiān)察法》第4條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這是監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性的體現(xiàn)[14]。在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中，從立案管轄到銜接審查起訴均體現(xiàn)為“監(jiān)察主導(dǎo)”原則，檢察機(jī)關(guān)的提前介入亦僅限于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條的“商請(qǐng)”。由此，從監(jiān)察主導(dǎo)到權(quán)力的集中行使等方面均可表明監(jiān)察從寬處罰建議須秉持“監(jiān)察法定”與“監(jiān)察獨(dú)立”為基本原則[15]。監(jiān)察獨(dú)立原則乃指由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，而非僅指監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的獨(dú)立行使。由檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察職務(wù)犯罪案件以外的牽連犯罪中采取“分案管轄”可知，其體現(xiàn)了互相配合的協(xié)作要求。對(duì)于監(jiān)察獨(dú)立的理解，筆者認(rèn)為此處獨(dú)立非同檢察與審判獨(dú)立。監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，既不能濫用或者超越職權(quán)，違反規(guī)定的職權(quán)范圍，同時(shí)也不能不作為或者利用職權(quán)徇私枉法，放縱職務(wù)違法犯罪行為。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議不僅從效果上受到檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的拘束，還要對(duì)其監(jiān)察調(diào)查的處置結(jié)果接受民主和社會(huì)監(jiān)督。另一方面，基于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，監(jiān)察機(jī)關(guān)始終站位于黨的領(lǐng)導(dǎo)，作出從寬處罰建議應(yīng)同時(shí)兼顧黨紀(jì)處置效果。由此，方可充分發(fā)揮監(jiān)察職能在法治反腐過程中的作用，進(jìn)一步推動(dòng)法治國(guó)家和法治社會(huì)的建設(shè)[16]。

（二）案件調(diào)查限度

《監(jiān)察法》第31、32條作為監(jiān)察從寬處罰建議適用的主要依據(jù)，其在決定作出時(shí)還須把握職務(wù)犯罪案件調(diào)查的基本限度。因監(jiān)察從寬處罰建議僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，因而涵蓋自首、同罪坦白、退贓或重大立功情形之一時(shí)，方可具備適用從寬處罰建議的法定事由。

從立案范圍上界定，應(yīng)然涵蓋全部的職務(wù)犯罪案件，即國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者瀆職以及以破壞國(guó)家管理秩序和國(guó)家公職人員的廉潔性和不可收買性為特征的犯罪，具體包括現(xiàn)行《刑法》第八章的貪污賄賂案件和第九章的瀆職案件[17]。而由2018年修訂的《刑事訴訟法》第19條第2款可知，檢察機(jī)關(guān)保留的部分自偵權(quán)與監(jiān)察立案管轄范圍存在競(jìng)合。而僅當(dāng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的職務(wù)犯罪調(diào)查程序啟動(dòng)時(shí)，方可適用監(jiān)察從寬處罰建議。例如，山西省呂梁市政協(xié)原黨組書記、主席劉云晨主動(dòng)投案，真誠(chéng)悔罪悔過，監(jiān)察機(jī)關(guān)將其涉嫌犯罪問題移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴的過程中，一并提出從寬處罰的建議。與此同時(shí)，陜西省延安市人大常委會(huì)原副主任祁玉江也被移送檢察機(jī)關(guān)，并得到了監(jiān)察從寬處罰建議，其適用原因在于“認(rèn)罪+認(rèn)罰+特定條件”的實(shí)質(zhì)要件判斷③。隨著法治反腐力度的深入，從十九屆中央紀(jì)委四次會(huì)議工作報(bào)告中可知，在2019年全國(guó)共有10357人主動(dòng)投案。④當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議把握了監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵限度時(shí)，其不僅有助于進(jìn)一步提高法治反腐的程序效率，更有助于在非對(duì)抗的刑事訴訟構(gòu)造中融入“協(xié)商式”或者“商談式”的司法理念。

（三）規(guī)范適用限度

國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，其乃為體現(xiàn)合法性原則。監(jiān)察從寬處罰建議不僅受《監(jiān)察法》以及其他與監(jiān)察有關(guān)規(guī)范的規(guī)制，同時(shí)從適用上還與《刑事訴訟法》產(chǎn)生銜接。因此，從規(guī)范適用限度上考量，監(jiān)察從寬處罰建議還可參照刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬規(guī)定，對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查中的犯罪嫌疑人給予實(shí)體上的從寬與程序上的從簡(jiǎn)。盡管監(jiān)察從寬處罰建議的適用可借鑒其他相關(guān)法律規(guī)定，但因《監(jiān)察法》現(xiàn)行文本呈現(xiàn)單一性，以書面載明的方式直接援引刑事訴訟法解釋并無立法上的依據(jù)。由此，對(duì)于諸如《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬從寬制度的指導(dǎo)意見》等司法解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)須應(yīng)然遵循法律保留原則。正因監(jiān)察從寬處罰建議有別于量刑建議，倘若完全比照刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，則可造成不同性質(zhì)程序之間在法律依據(jù)上產(chǎn)生沖突。因此，立足于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位，其應(yīng)把握從寬處罰“概括型”建議的限度。這不僅為確保適用依據(jù)上同《刑事訴訟法》保持協(xié)調(diào)，對(duì)于優(yōu)化精準(zhǔn)量刑建議的幅度亦可形成前置性的建議基礎(chǔ)。

（四）程序?qū)彶橄薅?/h3>

監(jiān)察從寬處罰建議適用于我國(guó)刑法規(guī)定的全部職務(wù)犯罪案件，其對(duì)被調(diào)查人在身份條件上并無多少限制。而在監(jiān)察從寬處罰建議的適用過程中，主要問題集中于調(diào)查終結(jié)時(shí)的從寬處罰建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何審查。根據(jù)現(xiàn)有文本可知，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部作初步審查，而后移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)再就是否符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序和量刑建議作進(jìn)一步審查，由此可在移送審查起訴時(shí)合乎刑事案件繁簡(jiǎn)分流的基本精神。

為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)決策程序公開公正，防止恣意從寬處罰，監(jiān)察從寬處罰建議的作出須經(jīng)過集體研究和報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！侗O(jiān)察法》第32條對(duì)此作具體規(guī)制。當(dāng)監(jiān)察調(diào)查人員認(rèn)為被調(diào)查人符合從寬處罰時(shí)，報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，正式以“請(qǐng)示”形式附相關(guān)證據(jù)材料報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。當(dāng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審查并征求審理部門意見，形成辦理意見報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批后，方可在移送時(shí)提出從寬處罰的建議。這體現(xiàn)了程序?qū)彶閷蛹?jí)控制的實(shí)質(zhì)效果。而由《刑事訴訟法》第15條、第176條以及《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》可知，認(rèn)罪認(rèn)罰程序中的量刑建議形成則須以具結(jié)書為書面依據(jù)。犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰還可在辯護(hù)人或者值班律師見證的情況下完成認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)，二者從程序控制的限度上不可等量齊觀。綜上，監(jiān)察從寬處罰建議從程序規(guī)制上相對(duì)刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬存在更為明顯的職權(quán)主義色彩，須得從公職律師等第三方主體提前介入的視角明確被調(diào)查人在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序中是否可得享有獲取相關(guān)法律幫助的程序權(quán)利。

四、完善路徑：監(jiān)察從寬處罰建議的立法展望

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。由此，監(jiān)察從寬處罰建議的完善應(yīng)以習(xí)近平法治思想為指引，與時(shí)俱進(jìn)地在職務(wù)犯罪調(diào)查階段探索如何優(yōu)化“商談式”從寬處罰建議的運(yùn)行程序。

（一）細(xì)化《監(jiān)察法》的具體實(shí)施規(guī)則

2018年《監(jiān)察法》的頒布，將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬初步適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件當(dāng)中?！侗O(jiān)察法》作為監(jiān)察權(quán)行使的基本法，其內(nèi)容上尚未就從寬處罰的限度作具體化規(guī)制。在監(jiān)察從寬處罰建議實(shí)施過程中，易出現(xiàn)適用效果上的偏差而引發(fā)“同情形不同對(duì)待”。因此，首先須得通過對(duì)《監(jiān)察法》作立法解釋，完善監(jiān)察程序中的從寬處罰具體實(shí)施細(xì)則以規(guī)范監(jiān)察處置。全國(guó)人大常委會(huì)和立法部門應(yīng)緊扣《憲法》《監(jiān)察法》當(dāng)中的訓(xùn)示性規(guī)范要義，針對(duì)過于原則或模糊的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)考慮不同職務(wù)犯罪類罪名之間的差異而準(zhǔn)用相對(duì)確定的從寬處罰標(biāo)準(zhǔn)。例如針對(duì)財(cái)產(chǎn)型職務(wù)犯罪，監(jiān)察從寬處罰建議可就適用罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等附加型作出前置性建議。

而為避免監(jiān)察從寬處罰建議存有濫用之嫌，可考慮在實(shí)施細(xì)則中明確監(jiān)察從寬處罰建議的實(shí)體與程序權(quán)利限度。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可借鑒刑事訴訟法中的簡(jiǎn)易程序和速裁程序的規(guī)定，減少不必要的司法資源浪費(fèi)?？s短職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)移送提起公訴的審前羈押時(shí)間，保障被調(diào)查人訴前合法權(quán)益。另一方面，明確監(jiān)察從寬處罰建議的概括幅度。監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查程序后，應(yīng)當(dāng)綜合案件性質(zhì)、可能的刑罰預(yù)期以及被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的主觀態(tài)度與積極作為等方面統(tǒng)籌設(shè)定從寬處罰的“底線”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，可借鑒域外比較立法中的偵辯協(xié)商制度。在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送提起公訴后，就監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查階段的從寬處罰適用情形作實(shí)質(zhì)判斷，確立從寬處罰的最低標(biāo)準(zhǔn)。由此，當(dāng)銜接以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)精準(zhǔn)量刑建議時(shí)，量刑建議可基于前期的從寬處罰最低標(biāo)準(zhǔn)形成精準(zhǔn)幅度。但有別于法國(guó)的“庭前認(rèn)罪答辯程序”，其立法對(duì)量刑的幅度作嚴(yán)格的限制。在意大利刑事訴訟程序中，控辯協(xié)商乃是以替代性刑罰或減輕1/3的財(cái)產(chǎn)刑為基準(zhǔn)，此亦可為量刑意見設(shè)定了嚴(yán)格的界限[18]。筆者認(rèn)為，監(jiān)察從寬處罰的最低基準(zhǔn)可考慮設(shè)定為不超過總刑罰的1/5,此設(shè)定從法理依據(jù)上乃為避免從寬處罰建議僭越刑罰裁量的限度。

同時(shí)，由《刑事訴訟法》第33條第1款與第36條內(nèi)容可知，在偵查、審查起訴階段，犯罪嫌疑人可以委托辯護(hù)人或者值班律師以實(shí)現(xiàn)有效辯護(hù)。其中，值班律師作為2018年刑訴法修訂的新增內(nèi)容，其可為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢以及程序選擇建議等法律幫助。作為我國(guó)法律援助制度的重要補(bǔ)充，值班律師有助于彌補(bǔ)刑事辯護(hù)難以涵蓋的之盲點(diǎn)，可最大程度地發(fā)揮程序救濟(jì)的作用。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出從寬處罰建議的過程中，不僅可援引《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條的提前介入權(quán)。并且，立法還可考量由辯護(hù)律師、公職律師或者值班律師提前介入的可能空間，確保職務(wù)犯罪調(diào)查階段的法律幫助趨向?qū)嵸|(zhì)化。此還可平衡監(jiān)察從寬處罰建議作出時(shí)，被調(diào)查人與職務(wù)犯罪調(diào)查雙方之間的信息不對(duì)等，保障基于法定從寬處罰的自愿性與真實(shí)性[19]。

（二）優(yōu)化監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟間的程序銜接

自從2018年《監(jiān)察法》實(shí)施以來，職務(wù)犯罪案件中適用監(jiān)察從寬處罰建議的總體數(shù)量并不高。因從寬的標(biāo)準(zhǔn)存在不同，其易在適用銜接過程中同量刑建議產(chǎn)生沖突。監(jiān)察從寬處罰建議是調(diào)查機(jī)關(guān)基于犯罪嫌疑人是否符合法定從寬處罰情節(jié)的系統(tǒng)性審查判斷過程。司法改革決策者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰建議制度在刑訴法與監(jiān)察法中如何銜接與適用仍然缺乏規(guī)制[20]。在未來，立法應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察從寬處罰建議與刑事訴訟認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序間的協(xié)調(diào)和配套銜接[21]。

由《刑事訴訟法》第170條第1款可知，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件須依法進(jìn)行審查。而監(jiān)察機(jī)關(guān)則須將犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件將起訴意見書與案卷材料和證據(jù)一同移送人民檢察院依法審查。在《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第63條明確監(jiān)察從寬處罰建議一般應(yīng)當(dāng)在移送審查起訴時(shí)與起訴意見書及相關(guān)證據(jù)材料一并移送給同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。因此，在移送檢察機(jī)關(guān)審查提起公訴后，監(jiān)察從寬處罰建議的程序即告終止。而由程序轉(zhuǎn)換標(biāo)識(shí)可知，進(jìn)入刑事訴訟程序后，基于求刑權(quán)的量刑建議須以監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容為基礎(chǔ)。倘若程序上缺失了監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置意見參考，則可構(gòu)成程序違法。為形成程序銜接，其應(yīng)把握以下三個(gè)方面：其一，犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)全面客觀收集、提取和固定證據(jù)，不僅要收集被調(diào)查人有罪、重罪的證據(jù)，還應(yīng)收集被調(diào)查人無罪、罪輕的證據(jù)。盡管調(diào)查主體并非具備類似“檢察官客觀義務(wù)”，但監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查之目的在于探明案件事實(shí)，勿枉勿縱。其二，要全面掌握被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性與真實(shí)性。注重保存被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的相關(guān)證明材料，避免被調(diào)查人自愿性與真實(shí)性認(rèn)定在銜接刑事訴訟程序時(shí)產(chǎn)生疑點(diǎn)。其三，監(jiān)察從寬處罰建議銜接量刑建議時(shí)，應(yīng)具備完整的內(nèi)容說理依據(jù)與附帶證明材料。注重量刑建議的精準(zhǔn)性應(yīng)當(dāng)建立在概括型監(jiān)察從寬處罰建議的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)審查起訴和法院依法判決形成調(diào)查基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

由試點(diǎn)到全國(guó)推開，國(guó)家監(jiān)察體制改革之路積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。迄今為止，《監(jiān)察法》自生效伊始已兩年有余，監(jiān)察從寬處罰建議作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的前置，其適應(yīng)了“以審判為中心”的庭審改革需要。正因監(jiān)察從寬處罰建議程序限度尚未具體化，其過大的程序裁量權(quán)使得在同刑事訴訟程序銜接時(shí)易產(chǎn)生“斷層現(xiàn)象”。監(jiān)察機(jī)關(guān)更應(yīng)從實(shí)體從寬的權(quán)利基準(zhǔn)與程序從寬的保留限度上探索貼合刑事訴訟程序的制度銜接路徑。既要避免落入調(diào)查中心主義的窠臼，又要同審查起訴階段的精準(zhǔn)量刑建議保持必要的空間，防止以從寬處罰建議替代精準(zhǔn)量刑建議乃至審判的情形出現(xiàn)。

[注釋]

①海峽導(dǎo)報(bào)，2021-02-19，“廈門_村委會(huì)主任涉嫌敲詐勒索受賄百萬”。網(wǎng)址：http://epaper.taihainet.com/html/20190611/hxdb677054.html。

②最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部，《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》，網(wǎng)址：https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191024_435829.shtml.

③中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察網(wǎng)，2021-02-19，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為何對(duì)他們提出從寬處罰建議。網(wǎng)址：http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200302_212625.html。

④中共第十九屆中央紀(jì)委四次會(huì)議工作報(bào)告，2021-02-19。網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/ politics/2020-01/15/c_1125465012.htm