農(nóng)藥廢舊物回收處置難點(diǎn)及治理對(duì)策

周 軍，李文芳，吳 嵐，趙琴植

（臨滄市植保植檢站，云南臨翔677099）

農(nóng)藥是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入品之一，正確使用農(nóng)藥能有效預(yù)防和控制生物危害，調(diào)節(jié)植物及昆蟲(chóng)生長(zhǎng)，是農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全的重要保障。然而農(nóng)藥也是一種有毒物質(zhì)，需要妥善處理在生產(chǎn)流通和使用過(guò)程中產(chǎn)生的廢舊藥品和包裝物，否則容易引發(fā)安全事故[1]。隨著環(huán)保治理力度和人居環(huán)境整治不斷加強(qiáng)，農(nóng)藥廢舊物的回收處置逐漸引起人們重視，勢(shì)必將成為今后農(nóng)藥監(jiān)管的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。

1 農(nóng)藥廢舊物回收處置基本情況

1.1 農(nóng)藥廢舊物來(lái)源及危害

農(nóng)藥廢舊物是指農(nóng)藥廢棄包裝和廢舊農(nóng)藥。廢棄包裝物在農(nóng)藥的使用過(guò)程中產(chǎn)生，少量作為生活垃圾處理或就地焚燒掩埋，絕大部分隨意丟棄在田間地頭和溝河渠道，廢棄包裝及附著的殘留農(nóng)藥經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累成為土壤、水體、空氣的農(nóng)業(yè)污染源之一；廢舊農(nóng)藥來(lái)源于執(zhí)法機(jī)關(guān)收繳積存的違規(guī)農(nóng)藥（包括假劣農(nóng)藥、禁用農(nóng)藥、無(wú)農(nóng)藥登記證的農(nóng)藥、未附具標(biāo)簽的農(nóng)藥、過(guò)期農(nóng)藥等，下同），以及因各種歷史原因留存于經(jīng)營(yíng)和使用單位（者）的過(guò)期農(nóng)藥，逐年增加的廢舊農(nóng)藥擠占倉(cāng)儲(chǔ)空間、增加管護(hù)成本，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人畜健康形成安全隱患。

1.2 農(nóng)藥廢舊物回收處置的原則

主要遵循《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第三十七條：“國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)藥使用者妥善收集農(nóng)藥包裝物等廢舊物；農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)回收農(nóng)藥廢棄物，防止農(nóng)藥污染環(huán)境和農(nóng)藥中毒事故發(fā)生。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)等部門(mén)制定?！钡谒氖鶙l：“假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥和回收的農(nóng)藥廢棄物等應(yīng)當(dāng)交由具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的單位集中處置，處置費(fèi)用由相應(yīng)的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)；農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者不明確的，處置費(fèi)用由所在地縣級(jí)人民政府財(cái)政列支”的規(guī)定。

1.3 農(nóng)藥廢舊物回收處置的主要工作措施

臨滄是云南省地級(jí)市，轄區(qū)內(nèi)無(wú)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，無(wú)農(nóng)藥廢舊物專(zhuān)業(yè)處置單位，現(xiàn)有農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位近900 家，所用農(nóng)藥全部外調(diào)，年藥品用量約2800 t，農(nóng)藥廢舊物回收處置體系不完善。近年來(lái)開(kāi)展回收處置采取的工作措施有幾個(gè)方面，一是利用農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可審批建立回收網(wǎng)點(diǎn)，要求轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者回收農(nóng)藥廢棄包裝物；二是通過(guò)宣傳，動(dòng)員使用者將農(nóng)藥廢棄包裝物交至回收點(diǎn)；三是與企業(yè)合作，在特定區(qū)域（如甘蔗種植區(qū)）開(kāi)展農(nóng)藥廢棄包裝物回收；四是銷(xiāo)毀由農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收繳的大宗假劣農(nóng)藥。

2 存在的問(wèn)題和困難

2.1 農(nóng)藥廢棄包裝物回收保障體系不健全

農(nóng)藥廢棄包裝物重量輕、分布廣，回收達(dá)到一定數(shù)量有時(shí)間跨度的限制，是一個(gè)積少成多的過(guò)程。使用者將包裝物交至回收點(diǎn)只是第一步，此外還需要有倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所，配備回收人員、回收設(shè)備、運(yùn)輸工具從各回收點(diǎn)進(jìn)行中轉(zhuǎn)匯集后才能進(jìn)行處置，期間需要有相應(yīng)的費(fèi)用投入以保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方財(cái)政困難制約著回收保障體系的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2 農(nóng)藥廢棄包裝物回收者的參與度不高

2.2.1 使用者缺乏回收主動(dòng)性和積極性

通過(guò)宣傳培訓(xùn)讓使用者認(rèn)識(shí)農(nóng)藥廢棄包裝物的危害，讓其主動(dòng)回收，這種依靠使用者的認(rèn)知程度而沒(méi)有相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施的回收方式效果并不理想。用藥后隨意丟棄包裝物是許多使用者長(zhǎng)久以來(lái)形成的習(xí)慣，短期內(nèi)還難以徹底改變；另外現(xiàn)有的回收點(diǎn)是各農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)店，普遍與用藥地點(diǎn)有間隔距離，不能便捷回收也是制約因素之一。

2.2.2 經(jīng)營(yíng)者不愿意參與回收

經(jīng)營(yíng)者有回收農(nóng)藥廢棄包裝物的義務(wù)，但要承擔(dān)到何種程度沒(méi)有明確規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者回收廢棄包裝物會(huì)涉及回收范圍、收取后的分類(lèi)、保管和移交、回收處置產(chǎn)生的費(fèi)用等問(wèn)題，如果經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的義務(wù)過(guò)重影響到收益，或是產(chǎn)生“多回收多出錢(qián)”等不公平現(xiàn)象，就會(huì)出現(xiàn)拒收、私自處理甚至是抵制行為。雖然法規(guī)對(duì)于拒不履行回收義務(wù)的經(jīng)營(yíng)者可以給予相應(yīng)的行政處罰，但過(guò)多依靠強(qiáng)制手段并不利于基層回收網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)。

2.2.3 要求生產(chǎn)企業(yè)參與回收的可操作性不強(qiáng)

一個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)用藥品種多樣，產(chǎn)生的廢棄包裝物數(shù)量不一，涉及眾多的生產(chǎn)企業(yè)，轄區(qū)內(nèi)有生產(chǎn)企業(yè)的，尚可利用行政手段要求其履行義務(wù)，但要求外地企業(yè)參與本地的廢棄包裝物回收并沒(méi)有切合實(shí)際的操作辦法，決定權(quán)在于企業(yè)而不是地方政府。近年來(lái)也有部分企業(yè)與地方合作開(kāi)展回收，但只回收自已的產(chǎn)品包裝，而對(duì)地方而言，其余的包裝物又該怎么辦成為一個(gè)地方政府不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[2-3]。

2.3 處置費(fèi)用得不到充分明確的保障

農(nóng)藥廢舊物處置并不復(fù)雜，只要經(jīng)費(fèi)到位，專(zhuān)業(yè)處置機(jī)構(gòu)可以提供上門(mén)服務(wù)，裝卸、運(yùn)輸、銷(xiāo)毀全程包干。因此明確費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)、怎么承擔(dān)是完成處置的關(guān)鍵因素，在具體執(zhí)行過(guò)程中，存在以下2 個(gè)方面的問(wèn)題。

2.3.1 地方政府承擔(dān)處置費(fèi)用的能力有限

工作中存在無(wú)法確定費(fèi)用承擔(dān)者的情形，一是回收的廢棄包裝物，無(wú)法細(xì)分涉及的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，也不可能按照“誰(shuí)收誰(shuí)出錢(qián)”的原則來(lái)確定費(fèi)用承擔(dān)者；二是因歷史原因積存的廢舊農(nóng)藥，涉及執(zhí)法機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)和使用者，需要清查后銷(xiāo)毀，現(xiàn)階段難以追溯確定當(dāng)時(shí)的費(fèi)用承擔(dān)者。無(wú)法確定承擔(dān)主體的處置費(fèi)用只能由地方財(cái)政列支，是否處置取決于地方政府的重視程度和財(cái)政狀況，結(jié)果就是有錢(qián)就處置，沒(méi)錢(qián)暫不處置或爭(zhēng)取資金處置。

2.3.2 處置費(fèi)用的收取使用規(guī)定不明確

廢舊農(nóng)藥的一個(gè)重要來(lái)源是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收繳的違規(guī)農(nóng)藥，處置費(fèi)用可以明確由違法當(dāng)事人承擔(dān)。執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，除收繳違規(guī)農(nóng)藥外，還會(huì)依照相應(yīng)的法律條文核算出罰沒(méi)款，由違法當(dāng)事人交到指定的財(cái)政賬戶(hù)。處置費(fèi)用是否需要另行收取不明確，即便收取也沒(méi)有核算方法和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)并沒(méi)有將其單獨(dú)核算計(jì)入罰沒(méi)款中?；鶎愚r(nóng)藥監(jiān)管收繳違規(guī)農(nóng)藥通常是少量多次的，積累到一定數(shù)量后統(tǒng)一銷(xiāo)毀，等待處置的時(shí)間往往超過(guò)法定辦案時(shí)限，因此在處置時(shí)不可能再對(duì)違法當(dāng)事人追繳處置費(fèi)用，只能在當(dāng)時(shí)交納的罰沒(méi)款中列支，列支需要申請(qǐng)，是否批準(zhǔn)存在不確定性。在實(shí)際工作中，執(zhí)法機(jī)關(guān)為確保處置能順利實(shí)施，會(huì)責(zé)令違法當(dāng)事人直接將費(fèi)用支付給處置機(jī)構(gòu)，這種方式比較簡(jiǎn)便，但受辦案時(shí)限的限制，僅適用于可及時(shí)處置的大宗違規(guī)農(nóng)藥。

3 建議和對(duì)策

3.1 強(qiáng)化地方政府的屬地管理職責(zé)

3.1.1 完善規(guī)章制度

涉及農(nóng)藥廢舊物回收處置的法律法規(guī)分散不成體系，多為原則性的規(guī)定，地方政府應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下，制訂符合地方實(shí)際、具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。

3.1.2 要求多方參與

農(nóng)藥廢舊物回收處置涉及面廣，工作量大，是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，僅靠農(nóng)業(yè)部門(mén)難以推動(dòng)，地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門(mén)以及生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用方的共同參與，明確各自的職能責(zé)任。

3.1.3 明確分步處置的工作方針

在當(dāng)前基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)費(fèi)不足的情況下，首先是要阻止現(xiàn)階段農(nóng)藥廢舊物的繼續(xù)產(chǎn)生和積累，實(shí)現(xiàn)能回收能處置，其次是有計(jì)劃的處置歷年積存的農(nóng)藥廢舊物。

3.1.4 健全回收處置保障體系

配備回收所需的設(shè)施設(shè)備，確?；厥阵w系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，承擔(dān)無(wú)責(zé)任主體的處置經(jīng)費(fèi)。

3.2 減少農(nóng)藥廢舊物的來(lái)源

通過(guò)病蟲(chóng)害綜合防控技術(shù)示范推廣、實(shí)施專(zhuān)業(yè)化規(guī)?；乐?、開(kāi)展安全合理用藥培訓(xùn)等措施，增加農(nóng)業(yè)、物理和生物防治在防控體系中的所占比例，提高使用者施藥水平和農(nóng)藥利用率，進(jìn)而減少農(nóng)藥的用量；通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和行政審批，嚴(yán)格實(shí)行生產(chǎn)許可制度，對(duì)在經(jīng)營(yíng)使用環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)農(nóng)藥實(shí)行案件倒查追溯機(jī)制，在生產(chǎn)源頭杜絕違規(guī)農(nóng)藥的產(chǎn)生。

3.3 建立健全農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置體系

3.3.1 完善回收方式

一是提高農(nóng)藥廢棄包裝物的回收率。有行業(yè)主管部門(mén)的，應(yīng)要求所屬用藥單位主動(dòng)回收，農(nóng)村基層組織督促個(gè)體使用者回收，遵循哪里購(gòu)買(mǎi)交到哪里的原則；二是明確屬地經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)。經(jīng)營(yíng)者以回收自己銷(xiāo)售的產(chǎn)品包裝為主，負(fù)責(zé)保管并運(yùn)輸至指定地點(diǎn)，不承擔(dān)處置費(fèi)用；三是動(dòng)員經(jīng)營(yíng)者試行有償回收，對(duì)于個(gè)體使用者交納的零散廢棄包裝物給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，政府對(duì)表現(xiàn)突出的回收經(jīng)營(yíng)者給予表彰；四是與轄區(qū)外的生產(chǎn)企業(yè)合作回收。直接參與地方病蟲(chóng)害防治項(xiàng)目以及市場(chǎng)份額占比大的生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)回收并處置產(chǎn)生的廢棄包裝物，可采取等量回收的辦法，產(chǎn)生多少回收多少，不一定局限于自己的產(chǎn)品包裝物，也可由地方來(lái)具體操作，生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的回收處置費(fèi)用。

3.3.2 探索處置方式

有條件的地方可建立危廢物處置點(diǎn)，實(shí)行就近處置，可降低部分成本；將回收處置費(fèi)用納入農(nóng)藥生產(chǎn)成本，由國(guó)家在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取，然后根據(jù)地方處置數(shù)量給予補(bǔ)貼；研究是否具有將農(nóng)藥廢棄包裝物作為生活垃圾處理的可能性，目前的生活垃圾處理體系比較完善，如果有可行辦法，可以拓寬回收渠道，降低回收成本，節(jié)約處置費(fèi)用。

3.4 明確違規(guī)農(nóng)藥的回收處置辦法

執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的違規(guī)農(nóng)藥可由執(zhí)法機(jī)關(guān)自行沒(méi)收保管，也可以就地封存。處置費(fèi)用應(yīng)單獨(dú)核算，要有明確的核算方法和收取標(biāo)準(zhǔn)，其范圍應(yīng)包括從沒(méi)收封存到銷(xiāo)毀過(guò)程中產(chǎn)生裝卸、運(yùn)輸、檢測(cè)等費(fèi)用，處置費(fèi)用由違法當(dāng)事人承擔(dān)，在履行處罰決定時(shí)交納到指定賬戶(hù)。執(zhí)法機(jī)關(guān)在處置違規(guī)農(nóng)藥時(shí)提出申請(qǐng)，由財(cái)政部門(mén)將費(fèi)用支付給處置機(jī)構(gòu)，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，采取多余結(jié)轉(zhuǎn)、不足補(bǔ)貼的管理方式[4]。