植物新品種權(quán)行政保護(hù)中的問題與改進(jìn)建議

王 歡 蕭 禾

（中農(nóng)集團(tuán)種業(yè)控股有限公司，北京 100052）

隨著現(xiàn)代種業(yè)的不斷發(fā)展和全社會(huì)對原始創(chuàng)新的日漸重視，加強(qiáng)植物新品種權(quán)保護(hù)的重要性和意義越發(fā)凸顯。但受各種現(xiàn)實(shí)因素制約，植物新品種權(quán)行政與司法保護(hù)兩種保護(hù)發(fā)展并不平衡。其中問題比較突出的是，與司法保護(hù)相比，行政保護(hù)的作用長期沒有得到很好發(fā)揮，這與構(gòu)建農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，值得深入研究。

1 我國植物新品種權(quán)行政保護(hù)較為薄弱

依照《植物新品種權(quán)保護(hù)條例》第三十九條規(guī)定，植物新品種權(quán)人或者利害關(guān)系人在尋求植物新品種權(quán)保護(hù)時(shí)，既可以選擇向人民法院起訴，也可以請求農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政機(jī)關(guān)處理。但在實(shí)踐中，品種權(quán)人更多是選擇司法途徑。在中國裁決文書網(wǎng)上，全國關(guān)于“侵害植物新品種權(quán)”的裁判文書自2010 年以來逐年遞增，截至2020 年12 月30 日，共有1166件文書[1]。與之相對，公開報(bào)道的品種權(quán)行政執(zhí)法案件較少。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，全國大部分省份還沒有受理或處理過新品種侵權(quán)案件。一些地方在實(shí)際處理品種權(quán)相關(guān)案件時(shí)，往往存在以“假種子”認(rèn)定代替品種權(quán)處罰等現(xiàn)象。對標(biāo)司法保護(hù)，新品種權(quán)的行政保護(hù)比較薄弱的主要原因有以下幾個(gè)方面。

1.1 行政保護(hù)的責(zé)任主體不夠明確《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》第三條要求，省級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)處理本行政轄區(qū)內(nèi)品種權(quán)侵權(quán)案件。只有省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部才有品種權(quán)侵權(quán)案件處理權(quán)限。2015 年修訂的《種子法》第七十三條將品種權(quán)侵權(quán)案件的處理權(quán)限下放至縣級以上農(nóng)業(yè)部門。據(jù)了解，因《植物新品種保護(hù)條例》正在修訂，《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》暫未啟動(dòng)修訂工作。在各級農(nóng)業(yè)行政部門不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整的大背景下，一些地方存在以相關(guān)規(guī)定責(zé)任主體不明確為理由推卸管理責(zé)任的情況。

1.2 行政處罰程序不夠明晰植物新品種權(quán)行政處理案件有兩類，一類是新品種權(quán)侵權(quán)案件，一類是假冒新品種權(quán)案件。處理新品種權(quán)侵權(quán)案件所依據(jù)的《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》實(shí)施已超過17 年，從未修訂過，由于原則性較強(qiáng)，相關(guān)部門也未出臺(tái)細(xì)則，已不能與當(dāng)前行政法理念、行政處罰法以及行政復(fù)議法等相適應(yīng)。假冒新品種權(quán)案件也沒有全國一致的行政處罰程序，影響執(zhí)法效果。據(jù)了解，與新品種權(quán)侵權(quán)案件類似，全國范圍內(nèi)假冒新品種權(quán)行政處罰案件也非常少。原國家林業(yè)局于2015 年12 月30 日頒布《林業(yè)植物新品種保護(hù)行政執(zhí)法辦法》，對涉案金額、立案程序、查封扣押等程序均進(jìn)行了明確規(guī)定，值得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門借鑒。

1.3 跨部門、跨地區(qū)行政協(xié)作機(jī)制缺失經(jīng)過多年努力，我國已形成統(tǒng)一的種子大市場，一家企業(yè)的種子生產(chǎn)、加工、包裝和經(jīng)營都在全國布局。種子生產(chǎn)經(jīng)營已經(jīng)不再局限于一縣一地一省，一些種子甚至在跨國生產(chǎn)經(jīng)營。與此相關(guān)的品種權(quán)侵權(quán)、假冒等案件多數(shù)都比較復(fù)雜，基本都是跨地區(qū)案件。這種情況下，具有屬地特征的行政保護(hù)在具體實(shí)施中就存在一定難度。品種權(quán)人在一個(gè)地方能夠掌握的線索和證據(jù)有限，往往還達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，基層農(nóng)業(yè)行政部門很多沒有專門的辦案經(jīng)費(fèi)，很難負(fù)擔(dān)起跨地區(qū)、跨部門行政協(xié)作的運(yùn)行成本。

1.4 品種真實(shí)性快速鑒定機(jī)制不健全除雜交玉米和雜交水稻等少數(shù)作物外，多數(shù)作物品種真實(shí)性DNA 快速鑒定標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，已經(jīng)出臺(tái)品種真實(shí)性DNA 快速鑒定標(biāo)準(zhǔn)的，作物DNA 指紋庫也未能實(shí)現(xiàn)共享。這導(dǎo)致部分作物品種權(quán)侵權(quán)鑒定難，侵權(quán)和假冒品種權(quán)行為認(rèn)定難度大。另外，《種子法》第四十七條第二款規(guī)定“農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門可以采用國家規(guī)定的快速檢測方法對生產(chǎn)經(jīng)營的種子品種進(jìn)行檢測，檢測結(jié)果可以作為行政處罰依據(jù)。被檢查人對檢測結(jié)果有異議的，可以申請復(fù)檢，復(fù)檢不得采用同一檢測方法?！币恍┑胤綑C(jī)械地理解和執(zhí)行該規(guī)定，只要相對人對分子鑒定方法提出異議，就重新安排進(jìn)行兩年的DUS 測試，導(dǎo)致案件處理過程大大延長。

1.5 部分執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)不到位一些農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員認(rèn)為，植物新品種權(quán)是一種私權(quán)，應(yīng)該由品種權(quán)人自己去主動(dòng)維護(hù)權(quán)利，行政執(zhí)法是對于公共利益的保護(hù)手段，管好假劣種子就行了。在法理上，品種權(quán)作為一種知識(shí)產(chǎn)權(quán)，一種法律上擬制的非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)權(quán)，的確屬于私權(quán)范疇，但其在促進(jìn)育種創(chuàng)新、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等實(shí)現(xiàn)公共利益方面的重要意義已經(jīng)在社會(huì)上達(dá)成共識(shí)，這與行政保護(hù)首要關(guān)注公共利益的出發(fā)點(diǎn)也是完全吻合的。因此，《專利法》《種子法》《植物新品種保護(hù)條例》都做出了對知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。

2 品種權(quán)保護(hù)行政執(zhí)法必須堅(jiān)持

雖然目前品種權(quán)的行政保護(hù)還比較薄弱，但不能放棄，必須堅(jiān)持并加強(qiáng)，主要是基于以下3 個(gè)方面原因。

2.1 實(shí)施品種權(quán)行政保護(hù)符合國際慣例一方面，這是履行國際條約的要求[2]。植物新品種權(quán)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。《TRIPS 協(xié)議》指出，各締約國應(yīng)當(dāng)采用行政與司法雙重手段給予救濟(jì)。我國是締約國，應(yīng)當(dāng)建立品種權(quán)行政保護(hù)制度。另一方面，這是與國際接軌的需要。在UPOV 成員國，種業(yè)越發(fā)展，對品種權(quán)行政執(zhí)法越加強(qiáng)。美國在2008 年通過《優(yōu)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)資源與組織法》，明確在國家層面設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人由美國總統(tǒng)委任；2016 年美國國會(huì)又通過《貿(mào)易促進(jìn)與貿(mào)易執(zhí)法法》，要求設(shè)立全國知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)中心，對品種權(quán)在內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛進(jìn)行行政調(diào)處。日本《知識(shí)產(chǎn)權(quán)基本法》規(guī)定國家設(shè)立特許廳執(zhí)法局，《海關(guān)法》規(guī)定企業(yè)遇到品種權(quán)侵權(quán)，可以向海關(guān)提出禁止進(jìn)口的訴求，《種苗法》也對新品種侵權(quán)行政執(zhí)法作出了具體規(guī)定。

2.2 加強(qiáng)品種權(quán)行政保護(hù)有利于緩解司法資源不足的壓力經(jīng)過多年的發(fā)展，我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)取得長足發(fā)展，特別是近來知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立更是大大推進(jìn)了相關(guān)工作，但與民事、行政、刑事等領(lǐng)域的司法保護(hù)相比，相關(guān)資源匹配、基礎(chǔ)研究、技術(shù)支撐等都相對比較薄弱。目前，我國法院系統(tǒng)還沒有全面引入歐美和日韓等國的技術(shù)調(diào)查官制度，而植物新品種權(quán)司法訴訟案件專業(yè)性較強(qiáng)[3]，很多司法人員并不具備植物新品種保護(hù)基礎(chǔ)知識(shí)和研發(fā)經(jīng)驗(yàn)，這在實(shí)踐中加大了司法資源的消耗。從理論上講，植物新品種權(quán)是由行政確認(rèn)賦權(quán)，對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)具備專業(yè)知識(shí)和人才，由其處理相應(yīng)的糾紛更為適宜，對行政機(jī)關(guān)的處理決定不服時(shí)才向法院起訴，可以有效節(jié)約司法審判資源。

2.3 品種權(quán)行政保護(hù)具有明顯的比較優(yōu)勢第一，行政執(zhí)法具有主動(dòng)性[4]。司法保護(hù)應(yīng)權(quán)力人向法院提起訴訟而啟動(dòng)，在程序上堅(jiān)持“不告不理”原則，具有被動(dòng)性。但一些品種權(quán)侵權(quán)行為在權(quán)利人不知情的情況下發(fā)生，權(quán)利人因無法收集證據(jù)而無法向司法機(jī)關(guān)起訴。行政機(jī)關(guān)卻可以依其職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行保護(hù)。第二，行政保護(hù)具有全面性。司法保護(hù)以事后保護(hù)為核心，在權(quán)利人權(quán)利已經(jīng)遭受侵犯的情況下，司法機(jī)關(guān)才可以根據(jù)權(quán)利申請追究侵權(quán)者的法律責(zé)任。而行政保護(hù)可以實(shí)現(xiàn)對品種權(quán)的事前、事中、事后的全方位保護(hù)，這對于當(dāng)前知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)普遍不高的社會(huì)現(xiàn)實(shí)更顯得尤為必要。第三，行政執(zhí)法具有便捷性。司法手段程序更為嚴(yán)格，訴訟期間長，成本高；而行政執(zhí)法程序相對簡便，可以節(jié)省時(shí)間和費(fèi)用，品種權(quán)人的權(quán)利能夠獲得及時(shí)有效的保護(hù)。

3 改進(jìn)品種權(quán)行政保護(hù)工作的建議

3.1 加強(qiáng)與司法保護(hù)的銜接[5]品種權(quán)侵權(quán)案件基本都會(huì)涉及較大的經(jīng)濟(jì)利益，涉案各方都會(huì)慎重對待。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長的一段時(shí)期，司法保護(hù)作為全社會(huì)定分止?fàn)幍慕K極方式，仍將是保護(hù)的主流途徑，行政保護(hù)要主動(dòng)作為，加強(qiáng)與司法保護(hù)的銜接。一是促進(jìn)法院已生效判決和裁決的有效執(zhí)行。目前，法院對品種權(quán)侵權(quán)案件的判決或裁決，一般要求責(zé)令停止侵權(quán)行為并賠償，賠償?shù)膱?zhí)行應(yīng)由法院系統(tǒng)落實(shí)，而停止侵權(quán)行為的監(jiān)督，以及對侵權(quán)品種本身的可能處理，需要行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為。二是建立行政與司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就案件的移送、案情通報(bào)、檢驗(yàn)檢測等方面加強(qiáng)溝通協(xié)作，特別是實(shí)現(xiàn)行政與司法品種真實(shí)性或田間檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)，有效打擊品種權(quán)侵權(quán)行為。

3.2 強(qiáng)化新品種權(quán)行政保護(hù)的基礎(chǔ)支撐[6]一是建立全國統(tǒng)一的品種真實(shí)性DNA 數(shù)據(jù)庫及比對平臺(tái)，不斷完善相關(guān)鑒定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)品種標(biāo)準(zhǔn)樣品管理。二是制定統(tǒng)一的執(zhí)法流程，建立一套符合我國當(dāng)前實(shí)際的執(zhí)法操作流程。三是加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，完善專業(yè)化的執(zhí)法裝備，加快檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)官方認(rèn)證，提高執(zhí)法人員的專業(yè)化水平。

3.3 創(chuàng)新植物新品種權(quán)保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)制一是建立農(nóng)林品種權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制。新一輪國家機(jī)構(gòu)改革以后，農(nóng)業(yè)植物新品種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門，林業(yè)植物新品種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是自然資源行政主管部門，兩個(gè)體系執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序可能不一。建議雙方建立協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，保持執(zhí)法尺度的一致。二是建立全國統(tǒng)一的品種權(quán)案件查處平臺(tái)。一地受理侵權(quán)案件，可在平臺(tái)上發(fā)布協(xié)查請求，相關(guān)地區(qū)配合。一地審結(jié)的案件，將處理結(jié)果和基本案情在平臺(tái)上發(fā)布，侵權(quán)主體如在其他地區(qū)侵權(quán)，可以簡化審理過程。相關(guān)地區(qū)對已審結(jié)生效的處理決定，協(xié)助執(zhí)行。三是建立品種權(quán)主動(dòng)保護(hù)機(jī)制。打破“不告不理”的成規(guī)，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在種子市場監(jiān)督抽查、假劣種子案件處理過程中以及行政管理過程中，如果發(fā)現(xiàn)侵權(quán)線索，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將相關(guān)情況和證據(jù)通報(bào)相應(yīng)品種權(quán)人，基于品種權(quán)人的真實(shí)意愿選擇使用對應(yīng)強(qiáng)度的保護(hù)處置措施。

3.4 加強(qiáng)植物新品種保護(hù)法制建設(shè)近年來，我國種業(yè)快速發(fā)展，企業(yè)日益成為育種創(chuàng)新的主體。品種研發(fā)需要大量的資金投入，品種權(quán)保護(hù)是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新投入積極性的不二選擇。目前，相關(guān)部門正在修訂《植物新品種保護(hù)條例》，吸收了UPOV1991年文本的主要內(nèi)容，將植物新品種權(quán)的保護(hù)環(huán)節(jié)擴(kuò)大到繁殖、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、處理、運(yùn)輸、銷售等全過程，這僅靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門很難實(shí)現(xiàn)，需要糧食收購、市場監(jiān)督和海關(guān)等部門的協(xié)作配合。將條例上升為法律，有利于促進(jìn)部門協(xié)作。同時(shí)，國際上已有日韓等不少國家制定了植物新品種保護(hù)單行法。作為種業(yè)大國的中國，植物新品種單獨(dú)立法，符合我國種業(yè)發(fā)展趨勢，與我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位相符。如果單獨(dú)立法不能實(shí)現(xiàn)，應(yīng)盡快修訂《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》等配套部門規(guī)章，強(qiáng)化品種權(quán)行政執(zhí)法制度基礎(chǔ)。