基于“雙指揮長”組織體系的森林草原防滅火工作現狀、問題與建議
——以山西省晉城市為例

蘇志杰 李治安 李源森

(1 晉城市林業(yè)技術發(fā)展事務中心 山西晉城 048000；2 晉城市應急救援救護隊 山西晉城 048000)

森林草原火災是一種突發(fā)性強、破壞力大、處理較為困難的自然災害,不僅會燒死、燒傷林草,直接減少林草面積,而且會嚴重破壞林草結構和林草環(huán)境,導致生態(tài)系統失去平衡、生物量下降、生產力減弱,甚至造成人畜傷亡。近年來,隨著全球氣候變暖日益加劇,高溫、干旱、大風等極端天氣氣候事件不斷增加,全球森林草原火災呈現上升趨勢。據不完全統計,全世界年均發(fā)生森林草原火災約22萬起,森林草原防滅火形勢異常嚴峻[1-5]。

山西省森林面積約369.53萬hm2,森林覆蓋率達23.57%[6]。在防火期內,干旱、大風時有發(fā)生,森林防火壓力較大。2019年沁源縣沁河鎮(zhèn)南石村“3·14”森林火災導致6位森林消防人員犧牲,同年沁源縣王陶鄉(xiāng)“3·29”森林火災持續(xù)7天7夜,2020年榆社縣“3·17”森林火災、2020年忻州市五臺山“3·19”森林火災、2021年晉城陵川縣“2·20”森林火災等均造成巨大社會影響。2018年國務院機構改革以來,山西省新組建省應急管理廳和省林業(yè)和草原局,為應對森林草原火災日益嚴峻的形勢,調整原森林防火指揮部為省森林草原防滅火指揮部,并構建了一套“雙指揮長和雙辦公室主任”的組織指揮體系,即分管應急工作的副省長和分管林草工作的副省長為總指揮長,應急和林草部門負責人為辦公室主任,森林草原防滅火指揮部辦公室 (簡稱森防辦)設在應急部門,林草部門劃轉森林火災撲救職能和部分人員編制至應急部門。機構改革后,森林防滅火工作“防撲分離”,林草部門繼續(xù)承擔火災預防和行業(yè)管理職責,應急部門負責統籌撲救。文中以山西省晉城市為例,闡述森林草原防滅火工作現狀,分析森林草原防滅火工作存在的問題,并從如何更好發(fā)揮“雙指揮長”組織體系作用角度提出建議,以期為實現防滅火一體化提供思路。

1 晉城市森林草原防滅火工作現狀

1.1 晉城市概況

晉城市位于山西省東南部、太行山南麓,北部與長治市相鄰,東南部與河南省新鄉(xiāng)市、焦作市、濟源市接壤,西部與臨汾市、運城市相連。東西長約160 km,南北長約100 km,全市國土總面積9 425 km2。屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候,四季分明,冬長夏短。年均氣溫9.2～12.7℃,無霜期約185天。年均降水量626～750 mm,主要集中在夏季,超過全年降水量的一半。從10月至翌年5月,天氣干燥降水量少,是晉城市森林防火期。晉城市2007年被評為全國綠化模范城市,2013年被授予國家森林城市稱號,2021年獲批全國林業(yè)綜合改革發(fā)展試點市[7],是黃土高原、太行山區(qū)域重要的生態(tài)城市。林地面積5 386 km2,占全市總面積的57.15%。喬木林地面積約39萬hm2,草原面積近17萬hm2,森林覆蓋率達35.51%,居全省首位。森林資源主要分布在澤州縣南部、陵川縣東部南部、陽城縣南部、沁水縣全境,沁水縣歷山舜王坪一帶保留著山西省僅存的一塊面積約730 hm2的原始森林[8-9]。有2個國家級森林公園、5個縣屬林場、6個省級森林公園,還有省直屬中條山國有林管理局下屬9個林場。林區(qū)內以針葉林和針闊混交林為主,針葉林主要為油松 (Pinus tabulaeformis),闊葉林主要為櫟類 (Quercus),均為易燃樹種。除城區(qū)外,5個縣 (市)均為全國全省森林防火重點縣(市),林區(qū)內油松林集中連片,山高林密,林下腐殖質層厚,可燃物載量大,一旦發(fā)生火災,救援處置異常困難。

1.2 森林草原防滅火工作現狀

1.2.1 森林火災發(fā)生情況及主要原因

晉城市為山西省森林火災受害重災區(qū)[10],因而也是森林草原防火壓力最大的地市之一[11-13]。2009—2021年,發(fā)生森林火情410起、森林火災31起。森林火災發(fā)生時間集中在清明節(jié)前后,發(fā)生地點主要分布在沁水縣、陽城縣、陵川縣,點多、面廣、線長,撲救難度大。森林火災發(fā)生原因95%以上為人為因素,林區(qū)內散布著很多村莊,人為活動較頻繁；尤其清明前后,正是森林防火特險期,也是春耕、祭祖的繁忙期,往往因在農林交錯區(qū)、林緣、林區(qū)內用火引發(fā)森林火災。非人為因素中,雷擊火主要發(fā)生在沁水縣東部一帶。近年來,林區(qū)內輸配電設施引起的森林火災多發(fā),因其隱蔽性較強,也往往造成重大損失。

1.2.2 森林草原防滅火組織架構和人員

晉城市森林草原防滅火指揮部設指揮長2名,分別為分管應急工作的副市長和分管林草工作的副市長；設辦公室主任2名,分別為市應急管理局局長、市規(guī)劃和自然資源局 (林業(yè)局)局長。指揮部辦公室設在應急管理局,縣鄉(xiāng)兩級對照設置。在職責分工上,林草部門(市級為市規(guī)劃和自然資源局、縣級為林業(yè)局)負責森林草原火災預防和早期處置,應急部門負責森林草原火災撲救、綜合協調、火災調查[14]。在機構改革轉隸過程中,根據“編制隨著職能走,人員隨著編制走”的原則,在市級層面,市林草部門3人轉入市應急部門 (目前2人從事森林草原防滅火相關工作)；在縣級層面,2個縣林草部門分別有1人轉入縣應急部門,還有4個縣因各種原因沒有人員劃轉。

1.2.3 森林草原防火基礎設施

2018年,晉城市建成市級森林防火遠程預警監(jiān)測平臺,含50個監(jiān)控點位,覆蓋54個林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),可視面積約20.93萬hm2,有效預警面積約16萬hm2；建成人工瞭望臺86座；防火通道和防火隔離帶建設還在初級階段,尚未達到國家森林防火規(guī)劃要求。

1.2.4 森林草原火災應急力量

晉城市現有應急救援力量包括4部分:一是林草消防專業(yè)隊,全市6支專業(yè)隊共512人,有5個森林防火重點縣均組建了100人的森林消防專業(yè)隊伍,車輛、機具、滅火彈、水桶等裝備物資儲備也較充足,是森林火災應急處置的主力軍；二是半專業(yè)隊,在全市重點林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有72支半專業(yè)隊共1 476人,處于防火戰(zhàn)線一線,是“打早打小”的關鍵；三是武警、消防、應急救援隊伍,駐市武警支隊、市消防支隊、市應急救援救護隊是森林火災應急處置的重要補充力量；四是煤礦等企業(yè)職工和部分群眾,是看守火場、清理余火的主要力量。

2 晉城市森林草原防滅火工作存在的問題

2.1 組織體系分工重疊，行政效率較低

2018年國務院機構改革前,晉城市森防辦設在林業(yè)部門,森林防火工作接受省林業(yè)廳指導,市林業(yè)部門主導,由一位分管局領導組織,行政管理全流程相對暢通。機構改革后,森防辦日常工作運行出現雙上級部門 (省應急和林草部門)—雙指揮長—雙辦公室主任—雙辦公室副主任—相關工作人員的架構,行政溝通成本增加數倍。雖然林草部門和應急部門在森林草原防火工作上有“防”和“救”的職能劃分,但因為“防”和“救”本身就是一體化工作,初期處置和火災撲救也沒有明顯的界限劃分,林草部門承擔的森林防火工作和應急部門承擔的森防辦日常工作基本重疊；而在具體工作中,同時要面對多重指揮,各部門要求的形式又不統一,工作量比機構改革前增加數倍,造成疲于應付、效率較低的局面。隨著安全發(fā)展理念深入人心,追責問責制度更加嚴肅,多頭管理的弊病日漸顯現,不利于森林草原火災的防控工作。

2.2 基層人員少、待遇低，防范應急力量薄弱

森林草原防火任務最重的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村 (組)一級。晉城市林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)囿于山區(qū)地理劣勢,財政收入少,青壯勞力少、老弱病殘多,護林員平均年齡在50歲以上,老齡化嚴重,人均看護面積大,即便發(fā)生小的火情,也難在第一時間組織撲救,極易形成火災。

2.3 防火經費投入偏少，防控措施建設停滯

2013年,晉城市財政收入94.50億元,防火經費支出約620萬元,主要投入林緣“五清”(清墳頭、清地堰、清林緣、清路邊、清隔離帶)、隊伍建設、基礎設施、撲火裝備等方面。2021年,晉城市財政收入201.30億元,市級防火經費支出約800萬元,財政資金投入與經濟發(fā)展不匹配。財政資金驅動不足,防火科技化智能化水平停滯,森林消防專業(yè)隊人員流失,機具裝備等物資老化,森林防火工作水平沒有提高,火情難防、火災難救的局面不可避免。

2.4 林草執(zhí)法面臨真空，火源管控缺少抓手

2018年國務院機構改革前,晉城市森林防火和林業(yè)行政執(zhí)法中80%的工作由市、縣兩級森林公安承擔。隨著林草防火體制改革,山西省森林公安轉隸工作的深入推進,原歸屬市、縣兩級林草部門管理的36名森林公安民警的編制和人員將轉隸公安部門。林草部門防火相關工作人員進一步減少,林草行政執(zhí)法面臨真空。盡管地方公安將協助處置野外違規(guī)用火行為,但無疑林草部門對野外火源管理、打擊違規(guī)用火缺少了抓手,依法治火能力被無形削弱。

3 對策建議

森林草原防滅火工作要堅決按照“預防為主、積極消滅、生命至上、安全第一”的方針,進一步理順林草、應急、公安、森防辦各單位間的工作運行機制,確保森林草原防滅火體制機制改革真落地、見實效。

3.1 厘清森防辦分工，暢通機制履職盡責

森林防火實行行政首長負責制,高效有力的組織架構是進一步做好森林草原防滅火工作的組織保證。應在不改變森林草原防滅火指揮部架構的前提下,重構林草部門和應急部門的職責。明確市、縣、鄉(xiāng)三級由林草部門負責森林草原火災預防、設施建設、火情處置、火災撲救、災后調查全流程,應急部門負責統籌社會各種資源提供火災撲救的后勤保障,由此厘清分工、明確職責,以構建運轉高效、保障有力的森防辦體系。

3.2 加大財政支持，驅動工作提質增效

森林草原防火是國家防災減災工作的重要組成部分,是國家公共應急體系建設的重要組成內容,是社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)的重要保障[15-16]。林草部門應當聯合森防辦、應急部門積極爭取各級財政支持,建立合理長效資金投入制度,科學制定防滅火規(guī)劃,大力加強基礎設施建設,加大護林員補助收入,提升森林草原火險治理能力。防滅火工作經費應以屬地為主,適當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜,市級財政應給予合理補助。

3.3 強化監(jiān)測手段，構建“天空地一體化”預警系統

林草部門要聯合森防辦積極爭取國家森林草原火災高風險區(qū)綜合治理項目的支持,在現有防火監(jiān)控、瞭望塔、護林員的基礎上,增加監(jiān)控、瞭望塔點位,結合省級下發(fā)的衛(wèi)星監(jiān)測熱點,以智能化預警監(jiān)測平臺整合資源,構建市級“天空地一體化”監(jiān)測預警體系,加強預防能力。

3.4 高標準建設人才隊伍，提升應急處置能力

林草部門要積極履責,按照上級有關要求,結合晉城市實際情況,市級組建50～100人建制,沁水縣、陵川縣組建150人建制,其他防火重點縣組建100人建制的林草消防專業(yè)隊。加強隊伍標準化建設,提升應急處置能力,展現森林火災處置的林草部門擔當。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照防火任務,建設10～15人的半專業(yè)隊,配備高壓水泵皮卡車1輛,強化防滅火工作一線前沿處置能力,實現“打早、打小、打了”。

3.5 共建森林公安，依法治火換檔進位

森林公安與林業(yè)基層職工長期的協同工作和默默奉獻,確保了火源管理的合法性和人員保障以及執(zhí)法力度的長期穩(wěn)定,是森林防火工作保持平穩(wěn)的重要保障[17]。在山西省森林公安轉隸之際,林草部門應當抓住機遇,充分吸取全國各地森林公安機制改革先進經驗,與公安部門加強合作,攜手共建森林公安隊伍。一是繼續(xù)委托森林公安隊伍承接林草執(zhí)法工作,確保打擊野外違規(guī)用火力度不減弱；探索建立“林長+警長”工作機制,強化以法治林、依法管火能力。二是協調爭取森防辦、林草防火科室與森林公安合署辦公,并依托森林公安輔警隊伍組建市級林草消防專業(yè)隊,隊伍人員經費由公安部門負責,林草消防業(yè)務培訓和機具裝備由林草部門負責保障,接受森防辦指揮調動,主要承擔全市森林火災支援處置、野外違規(guī)用火管控、涉林草違法案件查處,實現一支隊伍、共建共用,為山西省森林草原防滅火工作理順體制機制先行先試,創(chuàng)經驗、出典型。

4 結語

山西省“雙指揮長”模式是加強森林草原防滅火工作的積極探索,統籌資源能力、應急處置能力有了很大提升；但在森防辦日常工作中,存在由于多頭管理導致的職責不明、責任不清等弊端。厘清職責,才能發(fā)揮“雙指揮長”模式的最大作用。建議以厘清防控和保障職責為突破口,林草部門要更加主動積極履責,探索森防辦、林草部門、森林公安合署辦公,充分發(fā)揮“雙指揮長”的行政資源優(yōu)勢,加大財政資金投入,加強預警監(jiān)測等基礎設施建設,提升專業(yè)隊伍標準化程度,強化依法治火能力,推動森林草原防滅火一體化,可為全國基層防滅火工作實踐提供思路。