高校預(yù)算管理存在的問題及優(yōu)化對策探析

周 松

(湖北開放大學(xué)，湖北 武漢 430073)

一、引言

目前我國高等教育事業(yè)發(fā)展已進(jìn)入提質(zhì)增效的關(guān)鍵階段，發(fā)展的重點由原來的規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呓逃|(zhì)量。如何利用好現(xiàn)有的教育資源，最大限度地提高資金使用效益，是每所高校必須面對的現(xiàn)實問題[1]。預(yù)算管理可以通過預(yù)測、計劃、預(yù)算、執(zhí)行、分析等手段全方面覆蓋高校事業(yè)發(fā)展的所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在高效整合現(xiàn)有教育資源方面起到不可替代的作用。筆者以湖北開放大學(xué)為例，逐一分析目前高校預(yù)算管理中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決方案，以期能最大限度地提高各類教育經(jīng)費的使用效益。

二、高校預(yù)算管理目前存在的問題

目前已頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，以及各省級財政針對部門預(yù)算而制定的相關(guān)規(guī)定、管理辦法等，基本上涵蓋了預(yù)算管理工作中大部分內(nèi)容，但高等教育的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)及相關(guān)教育資源整合模式等方面存在其固有特點，目前仍然缺乏針對高校預(yù)算管理特點的法規(guī)、制度，導(dǎo)致高校在預(yù)算管理實務(wù)中依然存在部分亟待解決的問題，進(jìn)而影響整體預(yù)算管理水平的提高。

(一)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化定額

按照支出性質(zhì)劃分，高校預(yù)算支出可分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費。就其標(biāo)準(zhǔn)化程度而言，多數(shù)行政事業(yè)單位的各類支出均有既定的、相對成熟的支出標(biāo)準(zhǔn)，在其預(yù)算編制及執(zhí)行中均能較容易地做到“支有據(jù)”。如，人員經(jīng)費部分，主要依據(jù)的是當(dāng)?shù)厝松绮块T頒布的各項工資標(biāo)準(zhǔn)；項目經(jīng)費部分，則主要是保障特定工作目標(biāo)而產(chǎn)生的各類支出。但是由于高等學(xué)校在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、服務(wù)社會等方面的固有職能特征，以及辦學(xué)層次多元化的特點等，導(dǎo)致目前我國高校辦學(xué)經(jīng)費核算繁雜、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)尤其是公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)長期無法統(tǒng)一，進(jìn)而無法正確區(qū)分公用經(jīng)費和項目經(jīng)費，無法正確分配二者之間的預(yù)算額度，無法正確設(shè)定高校整體績效目標(biāo)，同時還會對后續(xù)的績效執(zhí)行、評價等工作帶來影響，導(dǎo)致整體績效評價無法發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

(二)缺乏適合高等教育特點的預(yù)算項目績效目標(biāo)

高校的核心工作目標(biāo)是“辦人民滿意的教育”，落實到各項預(yù)算支出而言，所有預(yù)算項目績效目標(biāo)的設(shè)定必須體現(xiàn)出其具體的教育內(nèi)涵意義。以筆者工作中時常遇到各種基礎(chǔ)建設(shè)、實訓(xùn)室建設(shè)、教學(xué)設(shè)備購置類等預(yù)算項目為例，在與部門經(jīng)辦人員溝通中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)工作人員對于這些項目沒有形成一個契合項目建設(shè)特定目標(biāo)的績效考核體系，具體實踐中，往往只能設(shè)定諸如“項目驗收通過率”“資金執(zhí)行率”“完成時間”等通用型的績效目標(biāo)，運用這些績效指標(biāo)對已實施的項目進(jìn)行考核，只能停留在表面，即只是簡單地考核是否“及時、足額地”使用完項目資金，而非項目實施本身所帶來的教育質(zhì)量方面的提升等。

(三)項目庫建設(shè)與高校中長期工作規(guī)劃脫節(jié)

從“二上、二下”的預(yù)算編制流程看，項目申報在“一上”階段，其工作要求是結(jié)合當(dāng)年預(yù)算資金整體情況，從項目庫中遴選出符合學(xué)校重點工作計劃的項目納入預(yù)算，這就意味著項目庫的管理工作必須在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始之前。項目庫建設(shè)的好壞，從某種程度上決定了預(yù)算管理的整體質(zhì)量，一套好的項目庫應(yīng)該能夠清晰地反映出學(xué)校中長期的重點工作規(guī)劃思路。[2]

目前，多數(shù)高校普遍存在著項目庫建設(shè)與學(xué)校工作規(guī)劃脫節(jié)的現(xiàn)象。綜合分析，原因有二：其一，項目庫建設(shè)工作缺乏統(tǒng)一管理，有的學(xué)校項目庫管理甚至分為實訓(xùn)室建設(shè)類、資產(chǎn)購置類、基本建設(shè)類等，分別由不同的職能部門進(jìn)行管理，這樣不可避免地出現(xiàn)不同類別的項目評審?fù)徽驹谧陨斫嵌瓤紤]，缺乏全局性的統(tǒng)一視野，導(dǎo)致最終入庫項目與學(xué)校的中長期工作規(guī)劃嚴(yán)重不符，無法為預(yù)算編制提供良好的項目庫支撐；其二，項目評審專家?guī)斐蓡T往往只包含校內(nèi)外各行業(yè)內(nèi)的專家，缺乏知悉學(xué)校工作規(guī)劃方面的專家，這樣評審入庫的項目也容易和學(xué)校中長期工作規(guī)劃脫節(jié)。

(四)預(yù)算編制與學(xué)校年度工作計劃脫節(jié)

關(guān)于預(yù)算編制，財政近年來的工作要求是同時提交年度部門預(yù)算和三年支出規(guī)劃，但是從目前預(yù)算申報環(huán)節(jié)看，重點仍在于年度部門預(yù)算的編報工作，未對三年支出規(guī)劃工作提出嚴(yán)格的工作要求。同時，在預(yù)算執(zhí)行過程中時常出現(xiàn)預(yù)算文本中體現(xiàn)的工作事項與學(xué)校年度工作計劃不相符、甚至有沖突的情況。

綜合分析，原因有二：其一，過于片面執(zhí)行零基預(yù)算編制方法，導(dǎo)致各年度預(yù)算項目支出安排思路缺乏中長期連貫性；其二，年度工作規(guī)劃制定時間往往嚴(yán)重滯后于年度部門預(yù)算編報時間，導(dǎo)致二者各說各話，沒能有機(jī)地結(jié)合在一起，容易出現(xiàn)年度部門預(yù)算資金安排所體現(xiàn)的工作思路與學(xué)校工作規(guī)劃不一致的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)高校預(yù)算科學(xué)化管理的優(yōu)化對策

(一)建立符合高校辦學(xué)特點的預(yù)算管理制度體系

自2014年8月通過的新預(yù)算法，到2020年10月開始實施的預(yù)算法實施條例等，這些均屬于財政預(yù)算改革的頂層設(shè)計，并沒有針對具體的某一行業(yè)(如高等院校)制定出細(xì)化的行業(yè)預(yù)算管理辦法。因此高校有必要針對高等教育行業(yè)特點，結(jié)合實際工作實際情況，建立一套科學(xué)的預(yù)算管理制度體系，包括預(yù)算管理、績效評價、預(yù)算執(zhí)行與績效動態(tài)監(jiān)控、項目預(yù)算立項評審、專項資金管理、二級學(xué)院預(yù)算管理等方面，從而推動學(xué)校整體教育事業(yè)健康發(fā)展。[3]

(二)科學(xué)制定出符合高校教學(xué)規(guī)律的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)

對于高校而言，人員經(jīng)費需根據(jù)人社部門制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，按照教職工的職務(wù)職稱級別做預(yù)算并發(fā)放工資薪金，無需另外制定定額標(biāo)準(zhǔn)；項目經(jīng)費從支出性質(zhì)上可以大致看成是為完成特定工作目標(biāo)的若干公用經(jīng)費的組合，因此制定出合適的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高高校預(yù)算整體的科學(xué)化管理水平。

一般說來，對公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化管理的基礎(chǔ)是“定員”，對大多數(shù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位而言“定員”指的是職工人數(shù)。而高等院校因其自身業(yè)務(wù)特點，與學(xué)生相關(guān)的工作在其日常工作中占有較大比例，對于高校而言，有必要逐步摸索一套以學(xué)生人數(shù)為“定員”基礎(chǔ)的日常公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。

筆者所在學(xué)校近年來嘗試結(jié)合高等職業(yè)教育考核體系中的相關(guān)財務(wù)指標(biāo)，如，辦公費、差旅費等傳統(tǒng)的單項人均定額標(biāo)準(zhǔn)，以及體現(xiàn)職業(yè)教育質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，實習(xí)實訓(xùn)費、教學(xué)儀器維修費、體育維持費、聘請兼職教師講課費、生均圖書、生均教學(xué)儀器值等，按照這個思路，通過決算數(shù)據(jù)分析，測算出公用經(jīng)費生均定額約0.5萬元左右，同時比照校內(nèi)部門預(yù)算申報數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，公用經(jīng)費生均定額亦在0.5萬元左右，目前看來，這個公用經(jīng)費生均定額標(biāo)準(zhǔn)的計算思路，基本符合現(xiàn)代職業(yè)教育的教學(xué)規(guī)律。

(三)科學(xué)制定項目績效目標(biāo)并開展系統(tǒng)績效考核

1.科學(xué)制定項目績效目標(biāo)

結(jié)合近年來對于高校預(yù)算項目績效的工作體會，筆者總結(jié)了“WWH”工作方法，這個方法的思路類似于“黃金圈法則”，具體說來，就是:為什么做這個項目(why);這個項目要做些什么事(what);怎么做(how)。只有這樣思考才能精準(zhǔn)把握項目建設(shè)的關(guān)鍵實質(zhì)內(nèi)容，科學(xué)制定出相應(yīng)的績效目標(biāo)，圓滿達(dá)成項目建設(shè)的預(yù)期目的。以筆者所在學(xué)校2018年度部門預(yù)算中已完成的“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項”為例進(jìn)行說明，該項目共設(shè)置5個年度績效目標(biāo)，對其三級指標(biāo)分述如下：

(1)創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制

該項以4個產(chǎn)出類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“調(diào)研、走訪專業(yè)數(shù)”36個、“人才培養(yǎng)方案修訂數(shù)”36個、“當(dāng)年11月完成”“投入經(jīng)費”99萬元；同時以2個效益類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“專業(yè)教師參與率”100%、“參與教師滿意度”97%。

(2)全面推進(jìn)課程建設(shè)與改革

該年度績效目標(biāo)的實現(xiàn)，通過7個產(chǎn)出類的三級績效目標(biāo)來完成，即：“教學(xué)資源庫的購買數(shù)”7個、“信息化教學(xué)平臺的購買數(shù)”1個、“教學(xué)資源庫的自建數(shù)”12門、“項目化教學(xué)改革課程門數(shù)”20門、“教學(xué)改革試點專業(yè)數(shù)”5個、“當(dāng)年11月完成”“投入經(jīng)費”60萬元；同時以2個效益類三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“專業(yè)教師參與率”80%、“參與師生滿意度”95%。

(3)改善實踐教學(xué)條件

該項以3個產(chǎn)出類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“新(改)建實訓(xùn)室數(shù)”28個、“校內(nèi)實踐教學(xué)工位數(shù)”4000個、“投入經(jīng)費”1457.2萬元；同時以2個效益類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“項目教師參與率”100%、“參與師生滿意度”95%。

(4)加強(qiáng)雙師型隊伍建設(shè)

該項以5個產(chǎn)出類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“教師培訓(xùn)人次”180次、“建立技能名師工作室”2個、“雙師型教師比例”70%、“當(dāng)年11月完成”“投入經(jīng)費”120萬元；同時以2個效益類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“項目教師參與率”100%、“參與教師滿意度”95%。

(5)提高學(xué)生對本專業(yè)的認(rèn)同度，提高職業(yè)技能

該項以5個產(chǎn)出類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“基礎(chǔ)課及格率”97%、“專業(yè)課及格率”96%、“對本專業(yè)的認(rèn)知度”100%、“校外實訓(xùn)基地數(shù)量”16個、“教師參與企業(yè)頂崗實踐占專任教師比率”30%；同時以2個效益類的三級指標(biāo)來設(shè)置相應(yīng)的年度績效目標(biāo)：“共建專業(yè)學(xué)生就業(yè)率”95%、“用人單位對學(xué)生的認(rèn)可度”95%。

這個項目的績效設(shè)定過程基本體現(xiàn)了“WWH”方法，即，明確項目建設(shè)目的是為了提高學(xué)?，F(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量(解決why的問題);實現(xiàn)這個目的要做好“創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制、全面推進(jìn)課程建設(shè)與改革、改善實踐教學(xué)條件、加強(qiáng)雙師型隊伍建設(shè)、提高學(xué)生對本專業(yè)的認(rèn)同度，提高職業(yè)技能”五件事(即5個年度績效目標(biāo)，解決what的問題)；通過每個年度目標(biāo)下設(shè)的若干三級績效指標(biāo)來具體實施(解決how的問題)，即針對每個年度目標(biāo)制定詳細(xì)的實施方案，同時將其細(xì)化分解成若干具體的、有詳細(xì)考核值的三級指標(biāo)。從上述說明可以看出，整個項目指標(biāo)體系的設(shè)計是用數(shù)量指標(biāo)的絕對數(shù)值來表達(dá)該項目實施的工作總量，同時通過和以前年度數(shù)據(jù)對比反映項目實施的延續(xù)性、融合性問題；用質(zhì)量指標(biāo)、效益指標(biāo)的相對數(shù)值來考核該項目實施的意義等。這樣設(shè)定的績效目標(biāo)能直觀地反映出實施項目目標(biāo)的具體措施，為項目執(zhí)行提供了詳盡的數(shù)值參數(shù)，為后續(xù)的績效評價提供了可考量的重要依據(jù)，這才是較為科學(xué)的符合高校辦學(xué)特點的年度績效目標(biāo)。

2.開展系統(tǒng)績效考核

對于許多項目而言，其帶來的效益往往在項目實施后還會逐漸體現(xiàn)出來，對應(yīng)的項目長期績效目標(biāo)應(yīng)該增設(shè)一些項目實施后對學(xué)校教學(xué)工作帶來改善和影響的指標(biāo)[4]，例如，購置相關(guān)教學(xué)設(shè)備后增加的“教學(xué)實踐工位數(shù)”；某些關(guān)鍵教學(xué)設(shè)備增加后影響的“課程考核優(yōu)秀率”；建設(shè)類、設(shè)備購置類項目，還要依據(jù)項目實施的特點，設(shè)置質(zhì)保期以內(nèi)的“工程質(zhì)量、設(shè)備故障率”等指標(biāo)，這些對后續(xù)項目績效深層次考核與分析帶來重要影響。但是，目前高校各級績效評價工作只在項目結(jié)束后第一年的上半年開展，這存在一定的局限性，無法考核諸如建設(shè)類、設(shè)備購置類項目完工第二年以后出現(xiàn)的工程、設(shè)備質(zhì)量等方面的問題。

鑒于此，從預(yù)算績效監(jiān)督的角度而言，有必要突破目前常規(guī)績效考核模式，開展系統(tǒng)績效考核模式，即常規(guī)年度績效考核與年度后的績效跟蹤考核相結(jié)合的績效考核模式。對于上文提及的項目而言，自項目結(jié)束后第二年開展績效跟蹤考核，重點考核：實訓(xùn)室裝修后的使用效果(地板、吊頂、電源等)、實訓(xùn)室設(shè)備的故障率等指標(biāo)。

(四)強(qiáng)化項目庫管理

從預(yù)算支出的性質(zhì)劃分角度看，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費基本上都有其剛性和常態(tài)化的特點，唯有項目支出才能真正反映某個單位的重點工作規(guī)劃與思路，而按照規(guī)定項目支出又須在項目庫中進(jìn)行遴選，由此可見，項目庫管理工作可以說是整個預(yù)算管理體系中提綱挈領(lǐng)的重要環(huán)節(jié)。項目庫依據(jù)各項目條件、性質(zhì)及進(jìn)展，可分為三大類：備選庫、預(yù)算庫、完工庫，以此分別對應(yīng)預(yù)算管理的3個階段：預(yù)算前期籌劃階段、預(yù)算編制階段、預(yù)算的執(zhí)行與評價階段。但是筆者在實踐工作中發(fā)現(xiàn)多數(shù)高校不太重視項目庫的管理工作，導(dǎo)致項目庫相關(guān)管理制度形同虛設(shè)，對此筆者認(rèn)為可以從以下3個方面強(qiáng)化項目庫管理與預(yù)算管理的內(nèi)在聯(lián)系，提高預(yù)算管理的整體水平。

其一，在預(yù)算前期籌劃階段，要將單位年度計劃及中長期工作規(guī)劃作為備選項目庫的入庫與排序的首要條件，通過加強(qiáng)項目評審專家?guī)旖ㄔO(shè)，吸納熟悉學(xué)校工作規(guī)劃方面的專家，確保備選項目庫的遴選能契合單位的工作規(guī)劃；其二，在預(yù)算編制階段，對于已經(jīng)具有詳細(xì)的實施計劃和方案、明確的績效目標(biāo)以及落實了項目資金的項目應(yīng)該及時納入年度部門預(yù)算；其三，在預(yù)算執(zhí)行與評價階段，及時開展事中、事后績效評價工作，并將其評價結(jié)果作為后期類似項目入庫的重要參考依據(jù)。

(五)實施科學(xué)的部門預(yù)算編制方法

從2000年部門預(yù)算改革開始，財政部門開始全面實施零基預(yù)算編制方法，站在中央級、省級財政的角度，零基預(yù)算編制方法便于迅速核定某地區(qū)、某行業(yè)的財政供給額度，為后續(xù)的預(yù)算編制提供有力的數(shù)據(jù)支撐；但是站在基層預(yù)算編制單位角度，在采用零基預(yù)算法的時候，往往只重視預(yù)算所體現(xiàn)的年度工作計劃，而忽視中長期工作規(guī)劃。因此，對于高等院校這類基層預(yù)算單位，在預(yù)算編制過程中不能全部采用零基預(yù)算的編制方法，應(yīng)采用零基預(yù)算法和增量預(yù)算法相結(jié)合的方法。具體而言，對于人員經(jīng)費這類“保民生”的預(yù)算支出，采用增量預(yù)算法來編制較為合適；對于公用經(jīng)費，一般是高校內(nèi)部各職能單位需完成的常年性、日常性工作，其費用波動不太大，基本上都有成熟、固定的模式，在分析對比歷年數(shù)據(jù)的情況下，結(jié)合當(dāng)年工作變化，一般亦可采用增量預(yù)算法來編制；對于項目經(jīng)費除開延續(xù)性和常年性項目，其他一次性項目就有必要采用零基預(yù)算法編制預(yù)算，這部分內(nèi)容同時也是體現(xiàn)學(xué)校重點工作規(guī)劃的地方。這樣才能夠保持年度預(yù)算在某個中長期規(guī)劃的時段內(nèi)保持其連貫性，同時還能突出年度工作計劃的重點。

四、結(jié)語

綜上所述，高校預(yù)算管理是一項理論性和實踐性較強(qiáng)的工作，隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展，必然會出現(xiàn)各類現(xiàn)行制度未涉及的問題，需要我們加以研究和解決，較為突出的如文中所述標(biāo)準(zhǔn)化定額難以確定、績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)、項目庫及預(yù)算編制和學(xué)校工作規(guī)劃結(jié)合不緊密等。本文立足于工作實際，嘗試著重點從預(yù)算編制和執(zhí)行角度出發(fā)，對上述問題的優(yōu)化對策進(jìn)行分析，提出了諸如結(jié)合教學(xué)規(guī)律制定高校公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)、開展系統(tǒng)績效考核、實施零基預(yù)算法和彈性預(yù)算法相結(jié)合的預(yù)算編制方法等對策，以期對高校預(yù)算管理的理論、實務(wù)研究以及提高教育經(jīng)費的使用效益方面有所幫助。