我國食品安全領域行刑銜接機制研究

董艷慧

（赤峰市食品藥品安全監(jiān)測中心，內(nèi)蒙古赤峰 024005）

行刑銜接，又叫兩法銜接，主要是指行政執(zhí)法與刑事司法的有機銜接，在具體銜接中，檢察機關會加強與行政執(zhí)法機關、公安機關以及行政監(jiān)察機關的合作，實現(xiàn)工作對接，避免出現(xiàn)以罰代刑問題和有罪不究問題以及降格處理問題，確保行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件能夠被及時移送到司法機關予以處理，使整個工作機制更加完善。食品安全關系著民生問題，食品行政執(zhí)法能否和刑事司法進行有效銜接，是依法打擊食品犯罪、確保人們飲食安全健康的關鍵因素。為了更好地打擊食品安全犯罪問題，《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》和《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等已作出了修改，對具體的操作規(guī)程等作出規(guī)定，從而為行刑銜接提供了科學的法律參考依據(jù)。但在實踐中卻因種種主觀、客觀原因?qū)е率称钒踩I域行刑銜接工作還不夠完善。現(xiàn)就我國食品安全領域行刑銜接工作背景和歷程、立法現(xiàn)狀、操作模式和行刑銜接中存在的問題與建議進行分析。

1 行刑銜接工作背景和歷程

2001 年，國務院首次于《國務院關于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》對行刑銜接進行了解釋。同一年，國務院頒布了《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，繼而將行刑銜接首次納入法制日程。2010 年12 月，中共中央辦公廳聯(lián)合國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中紀委等部門提出的《關于加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》，明確了完善行刑銜接機制，加強查處瀆職侵權犯罪力度等措施。2011 年的2 月，中辦、國辦再次聯(lián)合國務院法制辦等有關部門轉(zhuǎn)發(fā)了《關于加強行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見》（簡稱《意見》）。2015 年12 月，原來的國家食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合其他部門頒布了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，這一辦法繼十八屆四中全會后行刑銜接的第一項機制建設成果，對行刑銜接的相關工作流程與措施予以進一步明確，同時，為解決食品藥品領域行刑銜接案件辦理工作的低效問題以及深層探索在全國推廣操作等工作提供了更細致的可操作性指導規(guī)范。2020 年8 月，國務院修改《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。

2 行刑銜接立法現(xiàn)狀

目前，我國《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》等分別對兩法銜接的操作規(guī)程作出規(guī)定，為兩法銜接提供了法律依據(jù)。例如，《刑法》中所規(guī)定的關于食品安全的犯罪主要包括生產(chǎn)銷售不符合食品安全標準的食品罪、生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪和非法經(jīng)營罪等。當前最新修訂的《食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營中所出現(xiàn)的違法犯罪行為的查處進行較大范圍的改革,要求執(zhí)法部門首先要判斷違法行為是不是構(gòu)成刑事犯罪,若已構(gòu)成了犯罪行為,就直接交由公安部門開展偵查工作,追究刑事責任；若還沒有構(gòu)成刑事犯罪,就由行政執(zhí)法部門自己依法實施相應的行政處罰?，F(xiàn)行《行政處罰法》只對行刑銜接作了原則性規(guī)定，可操作性不強。2021 年修訂的《行政處罰法》對行刑銜接制度進行了細化，明確了對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。

3 全國各地行刑銜接的操作模式

我國大多數(shù)地方針對食品安全行刑銜接案件所采用的運行模式是：①食品安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)案件并決定是否將其移送；②公安機關對食品安全監(jiān)管部門所移送的案件進行審査；③實施立案偵查；④移送起訴，檢察機關對案件進行審査，并提起公訴；⑤審判機關（法院）對所指控的犯罪事實進行開庭和審判。各機關之間互相配合，采用“流水式作業(yè)”模式開展單向作業(yè)，這樣的協(xié)作存在一大缺陷，配合有余，監(jiān)督制約力度不足[1]。國家頒布《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法辦法》之后，各地區(qū)開始結(jié)合本地以及相關部門執(zhí)法實際效果和具體情況，積極探索和構(gòu)建獨具地方特色的管理操作模式。

（1）吉林省經(jīng)過一番認真探索，構(gòu)建了“專家委員會”論證模式。由食品安全監(jiān)管部門與公檢法等部門加強合作，建立了專家委員會，對于棘手的案件性質(zhì)與證據(jù)規(guī)則等予以最充分的論證，以此確保證據(jù)認定的有效銜接[2]。

（2）海南省建立立體化打擊食品違法犯罪的新機制，創(chuàng)建“食藥＋公安”的協(xié)作管理模式，成立“聯(lián)合督辦室”實現(xiàn)全方位“線上+線下”的工作結(jié)構(gòu)[2]。

（3）云南省設立了“聯(lián)席會議辦公室”，為各個辦案機關提供互相交流經(jīng)驗、共同探討疑難問題、實現(xiàn)信息分析與共享的平臺，這樣，各部門與合作機關能針對食品藥品領域行刑銜接工作中所存在的問題進行共同探討，經(jīng)過協(xié)商制定最佳解決措施，并形成良好的監(jiān)管合力[2]。

（4）湖南省在行刑銜接工作中主要采取了兩項基本措施：①搭建信息平臺，對大部分案件進行電子化錄入，從而完整保存案件信息；②構(gòu)建“智慧食藥監(jiān)”系統(tǒng)，以此加強監(jiān)管信息化建設。通過構(gòu)建和啟用“智慧食藥監(jiān)”系統(tǒng)可以及時地發(fā)現(xiàn)和移送食品藥品違法犯罪行為，確保銜接工作的順暢性，使依法打擊食品藥品違法犯罪行為更快捷[3]。

（5）湖南長沙探索形成食品安全行刑銜接“長沙模式”。即設立行刑銜接食品檢驗實驗室，專用于涉刑食品檢測，創(chuàng)新采取聯(lián)合共建共享模式，發(fā)揮市場監(jiān)管、公安以及檢測機構(gòu)的協(xié)同作用，實現(xiàn)最快時間鎖定證據(jù)，有利于精準打擊犯罪[4]。

4 行刑銜接中存在的問題

4.1 行刑銜接程序機制不完善

雖然在國家層面上就行刑銜接制定了相應法律法規(guī)及規(guī)范性文件，兩高也出臺了很多司法解釋，但原則性規(guī)定多、實務性規(guī)定少，缺乏細化標準、量化指標或操作實務，不便于執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中掌握和操作。近年來，國內(nèi)有多個地區(qū)紛紛針對食品安全案件行刑銜接程序、機制設立了試點，上文列舉的試點方案在制作與實行過程中雖有一定的差異，卻均取得了突破性成績，值得各地學習與借鑒。2015 年，國家所頒布的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》也在設計銜接程序、機制的基礎上，做了很多有益的嘗試，這是不可否認的。但值得注意的是，食品安全行刑銜接程序、機制屬于一項跨權力領域且涉及了多個國家機關的綜合性權力運行體系，若只是以制定規(guī)范性文件“工作辦法”的形式來予以規(guī)定，就不易實現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法、掌握司法尺度的目標。

4.2 案件移送標準不統(tǒng)一、行政執(zhí)法人員法律知識欠缺，移送案件線索的成案率不高

由于各種涉嫌犯罪案件并未明確移送標準、實施立案標準與證據(jù)標準，部分食品監(jiān)管人員的法律知識水平不高，不能從刑事法律層面對案件進行準確研判，對違法犯罪行為的深層次剖析不夠，忽略一些重要證據(jù)的保全，或是所收集的證據(jù)材料并未達到刑事證據(jù)的標準要求，嚴重影響違法事實認定和案件移交[5]。另外，只依靠執(zhí)法人員初步到現(xiàn)場進行調(diào)查取證工作，很難判斷其是否已達到中國刑法所規(guī)定的犯罪行為，若也沒有設置明確、清晰的案件移送標準，案件的操作就存在較大的主觀性，很難把握“罪”與“非罪”、是“罰”還是“送”，這樣容易導致在具體實踐過程中，部分行政執(zhí)法機關因為要考慮部門利益或者在地方保護主義的影響下對于已經(jīng)涉嫌犯罪的行為沒有進行移送，只是進行警告和罰款，或者采取責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

5 行刑銜接的建議

5.1 健全“行刑銜接”程序機制，制定明確的案件移送標準

針對我國立法存在原則性規(guī)定多、實務性規(guī)定少，缺乏細化標準、量化指標或操作實務的問題，建議：①加速立法工作，促進相關法律法規(guī)更加具有可操作性；②對移送標準、立案標準、證據(jù)標準予以細化、量化，制定操作細則，健全規(guī)范高效的聯(lián)合打假工作機制，與人民檢察院、公安部門定期或不定期召開聯(lián)席會議，交流行政執(zhí)法和刑事司法銜接中遇到的新情況，研討行政執(zhí)法與刑事司法銜接中遇到的新問題，提高行刑銜接工作效率。

5.2 提高執(zhí)法水平，增強研判能力

定期開展針對食品安全管理的法律理論知識培訓和業(yè)務技能培訓，準確掌握食品安全犯罪的刑事立案追訴標準與構(gòu)成犯罪行為的要件；加強專業(yè)證據(jù)的收集能力，提高對于主觀故意的認定意識；不斷增強行政執(zhí)法人員的行刑銜接工作的能力與水平，增強查處食品違法犯罪行為的能力，做到對此類案件的深刻剖析和準確研判，確保行刑銜接工作有效運行。與此同時，要建立健全大案和要案公安機關提前介入管理制度，當行政機關接到食品安全舉報或者得到相關線索，發(fā)現(xiàn)存在違法行為以及涉嫌犯罪時，應直接啟用該項制度，加強與公安機關的合作，一起到現(xiàn)場實施調(diào)查取證，這樣有助于有效完成犯罪案件的取證與偵破工作。