非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的路徑分析

路 輝

（天津市工業(yè)大學(xué) 天津300380）

1 農(nóng)村公共危機(jī)和非營(yíng)利組織的界定

1.1 農(nóng)村公共危機(jī)的類(lèi)別

根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生的誘因，把農(nóng)村公共危機(jī)主要?jiǎng)澐譃槿箢?lèi)，分別是自然災(zāi)害、群體性事件、公共產(chǎn)品不足和公共服務(wù)落后所導(dǎo)致的系列危機(jī)。自然災(zāi)害中主要涵蓋四大部分，分別是氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)害。自然災(zāi)害不僅對(duì)人民群眾的生產(chǎn)生活造成影響，情節(jié)嚴(yán)重造成人畜傷亡，給社會(huì)帶來(lái)一系列不穩(wěn)定因素。農(nóng)村群體性事件[1-3]是指在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，由此引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定的社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)等層面的影響，給社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)負(fù)面性的影響的事件。公共資源匱乏導(dǎo)致的系列危機(jī)。相比城市而言，農(nóng)村所具備的公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)與公共產(chǎn)品相對(duì)匱乏，由此引發(fā)農(nóng)村公共危機(jī)。

1.2 非盈利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的優(yōu)勢(shì)

非盈利組織在我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)治理的優(yōu)勢(shì)上主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)。第一，在公共危機(jī)預(yù)警方面，我國(guó)農(nóng)村地域遼闊，且具有分散性，政府的公共危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中的公共危機(jī)，而非營(yíng)利組織可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)的信息靈敏性，并協(xié)助政府快速處理。第二，在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)處理方面，非營(yíng)利組織自身所具有的特點(diǎn)，與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娐?lián)系緊密，發(fā)生突發(fā)性群體事件時(shí)，協(xié)調(diào)多方利益處理解決問(wèn)題。第三，在公共危機(jī)善后處理方面，非營(yíng)利組織所具有的號(hào)召力，幫助受災(zāi)受害群體吸納更多人力物力的支持[4]。

2 非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的困境

2.1 組織自身建設(shè)能力弱，危機(jī)管理效率低

非盈利組織自身建設(shè)能力弱，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是我國(guó)非營(yíng)利組織在成立之初是從政府部門(mén)延伸發(fā)展而來(lái)的，與政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，這與非營(yíng)利組織本身所應(yīng)該具備的獨(dú)立性相悖，從而難以避免在日常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)中不受政府相關(guān)政策和指示的干擾。長(zhǎng)期以來(lái)，非營(yíng)利組織接受政府在資金、管理等方面的支持與領(lǐng)導(dǎo)，缺乏自治意識(shí)與能力，難以為非營(yíng)利組織的建設(shè)發(fā)展提供一個(gè)自由的環(huán)境。另一方面，我國(guó)非營(yíng)利組織存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)、自我管理能力弱的問(wèn)題，從內(nèi)部設(shè)計(jì)來(lái)看，非營(yíng)利組織大都采用領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，在缺乏約束監(jiān)管的法律法規(guī)條件下，內(nèi)部容易出現(xiàn)權(quán)利的“脫軌”，非營(yíng)利性質(zhì)的組織易淪落成為個(gè)人謀取私利的工具，有違非營(yíng)利組織本身的性質(zhì)；從自我管理能力方面來(lái)看，組織內(nèi)部管理制度不健全，組織內(nèi)部人浮于事，工作效率低下。

2.2 資源不足

非營(yíng)利組織的資源不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即資金與專(zhuān)業(yè)人才的不足[5]。現(xiàn)階段，我國(guó)非營(yíng)利組織普遍存在經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，開(kāi)展公益性活動(dòng)或者進(jìn)行公共危機(jī)處理與善后時(shí)組織本身的經(jīng)費(fèi)支持之前存在大缺口，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一，組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性難以保障，長(zhǎng)此以往，非營(yíng)利組織經(jīng)費(fèi)短缺，易喪失其非盈利性質(zhì)?？v觀非營(yíng)利組織內(nèi)部，普遍存在人員老化、專(zhuān)業(yè)型人才不足的問(wèn)題。由于非盈利組織本身所具有的自愿性、公益性的特點(diǎn)，吸納公益人士、志愿者加入非營(yíng)利組織，但這些志愿者多數(shù)只是以業(yè)余、兼職的身份存在，而并非是專(zhuān)職人員，內(nèi)部工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性難以保證。此外，農(nóng)村非營(yíng)利組織的大部分是基于血緣關(guān)系建立而來(lái)，就存在農(nóng)村本土的非營(yíng)利組織失控的隱患，當(dāng)處理到農(nóng)民的利益與政府之間的關(guān)系時(shí)，很可能會(huì)因?yàn)闋可娴阶陨淼睦?，而走向政府的?duì)立面。

2.3 相關(guān)管理法律法規(guī)不健全

我國(guó)非盈利組織相較于西方國(guó)家來(lái)說(shuō)起步較晚，同時(shí)組織的合法合理運(yùn)行也缺乏相配套的法律法規(guī)。目前，我國(guó)對(duì)于非盈利組織發(fā)布的政策法規(guī)主要有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等，大致在宏觀層面上對(duì)非營(yíng)利組織的成立與管理進(jìn)行規(guī)定，非盈利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)的治理缺乏法律上的依據(jù)與保障。法律層面上的不健全，一方面導(dǎo)致群眾對(duì)非營(yíng)利組織參與治理的合法性存在質(zhì)疑，從而也容易忽視在農(nóng)村公共危機(jī)發(fā)生后非營(yíng)利組織的作用。另一方面，在法律層面上對(duì)非營(yíng)利組織監(jiān)督與管理的缺失，導(dǎo)致組織在面對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)，存在治理主體責(zé)權(quán)不明、內(nèi)部秩序混亂的現(xiàn)象，在缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆杀O(jiān)督機(jī)制下，少數(shù)人易“鉆空子”謀取個(gè)人私利。

2.4 缺乏溝通機(jī)制，協(xié)作能力不足

非盈利組織在公共危機(jī)治理中所表現(xiàn)的反應(yīng)迅速、貼合公眾意愿以及專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，能夠協(xié)助政府處理農(nóng)村公共危機(jī)事件，更好地解決矛盾沖突。但現(xiàn)實(shí)是，非營(yíng)利組織在公共危機(jī)治理中缺乏有效的溝通機(jī)制，從而表現(xiàn)為與政府、其他治理主體之間的協(xié)作治理能力弱。從政府的層面來(lái)看，政府普遍存在對(duì)非營(yíng)利組織治理公共危機(jī)的作用不夠重視，與非營(yíng)利組織主動(dòng)建立溝通協(xié)作的意識(shí)薄弱，難以有效發(fā)揮組織在治理中的作用。在與其他非盈利組織、新聞媒體、農(nóng)村基層自治組織等治理主體之間缺乏信息共享機(jī)制，導(dǎo)致與其溝通合作的道路被阻塞，主體間治理合力難以有效發(fā)揮。

3 非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的路徑分析

3.1 完善非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的法律法規(guī)

完善非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)治理的法律法規(guī)，是為其營(yíng)造一個(gè)有序參與治理的法律環(huán)境，是順利進(jìn)行非營(yíng)利組織活動(dòng)開(kāi)展的一個(gè)前提條件。一方面是要盡快出臺(tái)關(guān)于非盈利組織的法律規(guī)范，包括非營(yíng)利組織建構(gòu)的申請(qǐng)條件、職能、責(zé)任歸屬以及組織內(nèi)部的人事、稅收、財(cái)務(wù)等內(nèi)部管理制度等，以法律的形式明確規(guī)定，以便于政府依法對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行管理與監(jiān)督活動(dòng)。另一方面是要盡快制定非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)治理的法律規(guī)范，以法律的形式明確非營(yíng)利組織在公共危機(jī)治理中的合法地位，給予其法律依據(jù)。

3.2 加大對(duì)農(nóng)村本土非營(yíng)利組織的培育

對(duì)本土非營(yíng)利組織的建設(shè)主要體現(xiàn)在制度建設(shè)、能力培育、人才引進(jìn)三個(gè)部分上。在制度建設(shè)層面上，首先是要進(jìn)行“政非分管”，即將政府與非盈利組織分離開(kāi)來(lái)，給與非營(yíng)利組織獨(dú)立自主進(jìn)行非盈利活動(dòng)的權(quán)利，政府的主要責(zé)任是為其社會(huì)性活動(dòng)營(yíng)造良好的法律環(huán)境。在能力培育方面，要提高非盈利組織農(nóng)村公共危機(jī)治理的實(shí)戰(zhàn)能力。對(duì)此，政府一方面要“放手”對(duì)非營(yíng)利組織的管制，另一方面也要加大對(duì)非盈利組織的財(cái)政支持，但并不意味著只是簡(jiǎn)單的財(cái)政撥款，可以運(yùn)用多樣化的經(jīng)濟(jì)政策，誘導(dǎo)非營(yíng)利組織提高資金的籌集能力。非營(yíng)利組織自身也要制定一整套農(nóng)村公共危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急處理、善后制度，面對(duì)日漸多樣化的危機(jī)形勢(shì)有針對(duì)性地制定一系列的方針政策，在一次次的危機(jī)應(yīng)對(duì)處理中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力。在人才引進(jìn)方面，要破解農(nóng)村非盈利組織內(nèi)部人員的“裙帶關(guān)系”，積極引進(jìn)吸納專(zhuān)業(yè)的人才，保證工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性[6]。

3.3 強(qiáng)化非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的監(jiān)管

非盈利組織的正常運(yùn)行與平穩(wěn)發(fā)展離不開(kāi)有效地監(jiān)管，在處理應(yīng)對(duì)具有突發(fā)性、緊急性的公共危機(jī)事件時(shí)，更是需要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)非盈利組織的監(jiān)管主要從政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督兩個(gè)方面出發(fā)。從政府的角度來(lái)講，一方面要在法律上明確規(guī)定非盈利組織的職責(zé)權(quán)限，另一方面是要針對(duì)性地設(shè)置專(zhuān)門(mén)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，既要對(duì)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)支出、人事安排等方面進(jìn)行日常監(jiān)管和定期審核，同時(shí)也要對(duì)治理農(nóng)村公共危機(jī)事件時(shí)物資的分配、資金的支出進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。從社會(huì)角度來(lái)看，非營(yíng)利組織要強(qiáng)化自覺(jué)性，主動(dòng)對(duì)內(nèi)部物資、財(cái)務(wù)等可信息公開(kāi)，接受來(lái)自社會(huì)的群眾監(jiān)督，贏得公眾對(duì)非營(yíng)利組織的信任。

3.4 構(gòu)建非營(yíng)利組織信息共享數(shù)據(jù)平臺(tái)

在大數(shù)據(jù)信息化的時(shí)代下，非盈利組織應(yīng)緊跟時(shí)代科技的進(jìn)步，積極開(kāi)拓利用有利的科技成果，建立信息共享平臺(tái)，與當(dāng)?shù)卣g建立緊密的聯(lián)系，協(xié)助政府在農(nóng)村公共危機(jī)事件中的治理，減少因農(nóng)村地域分散、幅員遼闊帶來(lái)的治理弊端，強(qiáng)化與政府之間的溝通交流。此外信息平臺(tái)也應(yīng)該囊括農(nóng)村公共危機(jī)治理的其他主體，包括農(nóng)村基層自治組織、大眾媒體、村民，通過(guò)信息的共享，以強(qiáng)化各主體間的溝通協(xié)作，為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件獲取更全面的事件信息，為有效治理公共危機(jī)事件贏得寶貴的時(shí)間，從而減少應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)事件的盲目性，最大限度地減少危機(jī)所帶來(lái)的損失。