鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村環(huán)境問題法治路徑探析

張 鑫

（江西財經(jīng)大學(xué) 江西，南昌330013）

1 當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境問題概述

在大力建設(shè)社會主義新農(nóng)村促進(jìn)農(nóng)民脫貧實現(xiàn)小康的同時，環(huán)境污染問題亦隨著而來，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題主要由“三農(nóng)問題”中農(nóng)村城郊化轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展帶來的。

農(nóng)村城郊化轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來的環(huán)境問題，在農(nóng)村城郊化、城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展過程中，城市化、工業(yè)化也給農(nóng)村帶來了大氣污染、噪音污染、水污染、土壤污染等問題。在工業(yè)化過程中，鄉(xiāng)村引進(jìn)工廠企業(yè)，生產(chǎn)加工作業(yè)增加了就業(yè)機(jī)會的同時也會排放大量“三廢”，對鄉(xiāng)村環(huán)境水資源和土地資源造成破壞，同時近年來大搞鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣修各種貫穿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)道公路，鄉(xiāng)村公路來往車輛日益劇增，汽車排放尾氣污染空氣且來往鳴笛也給路旁居住的村民帶來噪音污染。

農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來的環(huán)境問題主要是森林破壞、生活垃圾等問題。本著“靠山吃山，靠海吃?！钡纳胬砟?，雖然鄉(xiāng)村村民達(dá)到了小康生活水平，但生活觀念和生活習(xí)慣并沒有完全轉(zhuǎn)變過來，農(nóng)村地區(qū)雖然開始普遍使用天然氣作為生活燃料，但也不乏有部分村民更偏向于薪柴生活，同時，村民也會伐木賣錢，這也造成了農(nóng)村森林林木遭到破壞；鄉(xiāng)村也是農(nóng)民生存之地，生活必然會產(chǎn)生大量的生活垃圾，新農(nóng)村的建設(shè)，全國各地都普遍實行了“農(nóng)村門前三包”的環(huán)保管理制度，在一定程度上解決了生活垃圾的處理問題，但需要全體村民的積極自治配合，同時，村民生活污水排放問題仍是大問題。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展帶來的環(huán)境問題主要是農(nóng)藥化肥污染、畜牧養(yǎng)殖廢棄物污染等問題，鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)也需要農(nóng)村自身產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)作物生產(chǎn)和畜牧業(yè)養(yǎng)殖為主。在種植業(yè)的發(fā)展中，農(nóng)藥和化肥對農(nóng)作物的產(chǎn)量增益發(fā)揮著巨大的作用，但農(nóng)藥化肥的大量使用造成農(nóng)村土地和水資源大面積污染，同時也會影響甚至殺死鄉(xiāng)村的鳥類、魚類、昆蟲、樹木、花草等動植物，破壞生態(tài)平衡；畜牧養(yǎng)殖業(yè)主要是以雞、鴨、鵝、豬、牛、羊六畜養(yǎng)殖為主，在產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化養(yǎng)殖中，會產(chǎn)生大量的牲畜的排泄物和排遺物，大量的廢棄物得不到處理會污染水資源和影響空氣質(zhì)量。

2 農(nóng)村環(huán)境問題的法律成因分析

2.1 農(nóng)村環(huán)保法律漏洞之“難”

1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境方面的法律還有《土壤污染防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》和《土地管理法》等，此外，還有國務(wù)院為執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法律而制定的具體的一些實施細(xì)則或條例，地方人大和地方人民政府結(jié)合本行政管理范圍的實際情況，制定和頒布環(huán)境保護(hù)的地方性行政法規(guī)和行政規(guī)章。雖然有許多環(huán)保的法律法規(guī)和規(guī)章，但是這些法律條文更多是對城市現(xiàn)代化建設(shè)過程中城市環(huán)境保護(hù)的規(guī)范，而對于鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)范雖略有條文提及，但并不詳細(xì)明確，所以中國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的問題主要表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境法律體系、法律制度不健全，農(nóng)村環(huán)境立法存在空白、暇疵，立法不配套，法律規(guī)定的措施缺乏針對性、可操作性等方面。

2.2 村民法治意識增強(qiáng)之“難”

伴隨脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，鄉(xiāng)村村民的物質(zhì)生活水平得到了大幅度的提高，但并不意味著他們的思想觀念可以得到大轉(zhuǎn)變，且當(dāng)前農(nóng)村年輕人多以求學(xué)、工作等原因涌入城市，造成農(nóng)村村民多以中年、老年人為主，受受教育水平、生活習(xí)慣、思想觀念等方面的限制，他們對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的意識偏弱，法律制度理論認(rèn)識不足，參與環(huán)保的積極性不高。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，地方政府也通過開展講座、電影播放、手冊發(fā)放等普法方式為鄉(xiāng)村村民提供法制教育學(xué)習(xí)服務(wù)，但因村民自身觀念和學(xué)習(xí)能力的受限性，效果平平，村民仍認(rèn)為“守著自己一畝三分地”即可，對環(huán)境保護(hù)理解有誤，消費主義盛行，環(huán)保意識薄弱，片面追求個人利益忽視集體利益，仍存在亂排污、亂用藥、亂丟棄、亂施肥等污染環(huán)境行為，而濫砍伐導(dǎo)致森林遭受破壞情節(jié)嚴(yán)重的還涉及刑事犯罪，遭受牢獄之災(zāi)；此外，因法治意識不強(qiáng)，當(dāng)自身遭受環(huán)境污染問題侵權(quán)時，也不知運(yùn)用法律途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2.3 行政機(jī)關(guān)執(zhí)法之“難”

政府部門對農(nóng)村環(huán)境治理發(fā)揮著巨大的作用，但當(dāng)前行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法也存在“難”作為的情況，首先，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及到多個政府部門，例如環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、公安局、水利局、國土資源局、林業(yè)局等，多個部門都有行政執(zhí)法權(quán)，但沒有一個較為統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，易出現(xiàn)“九龍治水”或者“踢皮球”等現(xiàn)象；其次，我國最基層的環(huán)境保護(hù)管理部門是縣級行政的環(huán)保部門，有些地區(qū)可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立駐點但更多地區(qū)是沒有設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的，鄉(xiāng)村的環(huán)境問題需要直接到縣區(qū)環(huán)保部門才能得到處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，且縣區(qū)的環(huán)保部門更多是管理城市環(huán)境問題，對農(nóng)村環(huán)境管理也有所欠缺，造成了一直以來農(nóng)村環(huán)境治理行政介入被動且空白的局面；再次，執(zhí)法隊伍人員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，環(huán)境執(zhí)法人員需要對法律、環(huán)境、化工、生物等方面都有所涉獵，專業(yè)性較強(qiáng)，當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境司法人員由于專業(yè)知識及環(huán)保訴訟經(jīng)驗缺乏難以有效解決環(huán)境糾紛；最后，農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的銜接不足，村民委員會也存在為了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要而忽略環(huán)境保護(hù)，從而固步自封、知情不報的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也可能存在缺乏保持與網(wǎng)格員監(jiān)督聯(lián)動。

2.4 訴訟救濟(jì)途徑實現(xiàn)之“難”

根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督權(quán)和檢察建議權(quán)，可以提起環(huán)境民事訴訟、行政公益訴訟、環(huán)境刑事訴訟，為維護(hù)公眾利益向不作為或亂作為的政府部門和違法企業(yè)發(fā)出訴前檢察建議，以國家司法機(jī)關(guān)的名義督促問題解決，但基層檢察機(jī)關(guān)主觀上介入意識不足，客觀上介入行動較少，未能充分有效發(fā)揮檢察監(jiān)督作用。

法律明確將提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍限定在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院，將公民個人、其他團(tuán)體、企事業(yè)單位甚至政府排除在環(huán)境民事公益訴訟范圍外，農(nóng)村村民亦不是環(huán)境公益訴訟之適格主體，同時，環(huán)境公益組織作為社會公益組織，在訴訟過程中也面臨著調(diào)查取證費、鑒定費、差旅費、聘請律師費、案件受理費等費用的負(fù)擔(dān)和訴訟周期時間長的問題，此外，公益組織還存在設(shè)立資質(zhì)門檻高、資金匱乏等困境。

3 農(nóng)村環(huán)境問題的法治對策

3.1 立法：填補(bǔ)法律空白，完善法律體系

環(huán)境立法是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，當(dāng)前我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)法律如《環(huán)境保護(hù)法》、《水資源防治法》等都是對城市和農(nóng)村都普遍適用的基本法，對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)問題難有針對性的解決辦法，條文過于寬泛且操作起來較難，而國務(wù)院制定行政法規(guī)和地方政府制定的行政規(guī)章雖然依據(jù)上位法制定相對應(yīng)的實施細(xì)則，但我國將環(huán)境治理的工作中心更加偏向于城市地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的規(guī)定寥寥無幾，甚至出現(xiàn)立法空白的局面，也導(dǎo)致地方政府部門面臨“無法可依”的尷尬處境。

在農(nóng)村環(huán)境治理的立法層面上，面臨農(nóng)村地區(qū)環(huán)境立法空白的局面，首先，中央和地方可以依據(jù)上位法制定出普遍適用于農(nóng)村環(huán)境治理的行政法規(guī)和行政規(guī)章，因地制宜，對當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的新型環(huán)境問題制定具有可操作性的法律規(guī)范；其次，當(dāng)前我國有關(guān)于水資源防治、土壤防治、大氣污染防治等關(guān)于自然資源治理的法律規(guī)范，這些法律制度都是基本法，對農(nóng)村適用性不強(qiáng)，且城市發(fā)展水平和農(nóng)村發(fā)展水平不一，環(huán)境治理的方式、執(zhí)法方式、處理方式也存在不同，農(nóng)村擁有豐富的資源諸如森林、草原、礦石、水、土地等，但我國也缺少一部統(tǒng)一的對自然資源保護(hù)的法律，當(dāng)前我國法制日益健全，制定《自然資源保護(hù)法》的條件也日趨成熟，該法的制定也會更加充實農(nóng)村環(huán)境治理的法律依據(jù)。

3.2 司法：完善環(huán)境公益訴訟制度，健全農(nóng)村司法援助機(jī)制

民事訴訟法法律條文明確將公民、法人或者其他組織隔絕在公益訴訟的大門之外，農(nóng)村村民對發(fā)生在自己居住鄉(xiāng)村的環(huán)境污染問題基于不是適格原告而不享有民事訴權(quán)，只能向檢察院提出申請或者尋求環(huán)境公益組織的幫助，檢察院和公益環(huán)保組織又有其局限性。要讓村民的環(huán)境權(quán)得到有效救濟(jì)，應(yīng)該適當(dāng)拓寬環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍，可以將降低環(huán)境公益訴訟組織的資質(zhì)要求，或者可以適當(dāng)支持村民委員會或村名小組具有訴訟的原告資格，當(dāng)然也需要基于法律條文的補(bǔ)充和設(shè)定。同時，法院司法制度改革中也可以適當(dāng)減免公益組織在環(huán)境公益訴訟過程中的案件受理費且支持被告承擔(dān)組織因涉案負(fù)擔(dān)的的律師費、差旅費、鑒定費等相關(guān)費用。此外，還應(yīng)該健全農(nóng)村環(huán)保司法援助制度，因村民受教育水平、思想觀念、經(jīng)濟(jì)水平等方面的限制，村民對于鄉(xiāng)村環(huán)境違法事件和自身環(huán)境權(quán)受到侵害的案件不能或不知尋求司法救濟(jì)，由此縣、鄉(xiāng)人民政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持認(rèn)可農(nóng)村環(huán)境司法援助工作，可以鼓勵律師事務(wù)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者村民委員會設(shè)立駐點，指派律師提供法律咨詢等司法援助服務(wù)；同時可以設(shè)立專門的農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域的法律援助機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會施行輪班坐崗安排，為村民法律咨詢提供便利。

3.3 執(zhí)法：依法行政、韌性執(zhí)法，構(gòu)建作為型政府

縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，強(qiáng)化自身鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力，針對存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾、執(zhí)法難作為的現(xiàn)象，結(jié)合當(dāng)前的政治戰(zhàn)略和司法制度，全方位完善政府行政執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，讓鄉(xiāng)村執(zhí)法有力度也有溫度。

首先，全副武裝行政執(zhí)法隊伍，在人員上，完善基層人才引進(jìn)制度，積極引進(jìn)專業(yè)性、綜合性人才，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍在環(huán)境保護(hù)、法律制度、生物檢材、化工科學(xué)、鄉(xiāng)村建設(shè)等領(lǐng)域知識的培養(yǎng)，提高其業(yè)務(wù)水平，為人才的學(xué)習(xí)、研討、研究、調(diào)研、培訓(xùn)提供便利，最大限度縮小城鄉(xiāng)執(zhí)法隊伍執(zhí)法能力的差距。其次，明確政府權(quán)責(zé)，將執(zhí)法落歸實處，2021年新修訂的《行政處罰法》將處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，因此政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和村民委員會的聯(lián)系，保持聯(lián)動，針對鄉(xiāng)村發(fā)生或者可能發(fā)生的環(huán)境問題，有效做到“雷霆一擊”，執(zhí)法必快、執(zhí)法必嚴(yán)；同時，針對鄉(xiāng)村不同的環(huán)境問題，環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)該制定健全的執(zhí)法細(xì)則和處罰裁量基準(zhǔn)制度，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工明確和公開公正。最后，執(zhí)法遵循處罰與教育相結(jié)合的原則，當(dāng)今執(zhí)法分為剛性、柔性和韌性執(zhí)法，針對不用的環(huán)境問題，執(zhí)法隊伍也應(yīng)該“因地制宜”執(zhí)法。

3.4 學(xué)法、守法、懂法、用法：增強(qiáng)法治意識，提高村民參與能力

提倡依法治國，就要讓法治走進(jìn)鄉(xiāng)村，走進(jìn)村民的生活中，農(nóng)村環(huán)境問題的治理最終要以村民為本位，鄉(xiāng)村環(huán)境治理結(jié)果的好壞也最終影響著村民的美好生活，村民委員會是我國最大的基層群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用，鼓勵村民融入到農(nóng)村環(huán)境治理的浪潮中來，充分利用。在學(xué)法上，村委會和人民政府應(yīng)當(dāng)定期為村民提供學(xué)法服務(wù)，諸如普法電影、普法講座、普法課堂、普法手冊等，并鼓勵以戶為單位中青年人帶動中老年人學(xué)習(xí)法律知識；在守法和懂法上，深入貫徹農(nóng)村的“門前三包責(zé)任制”和建立村規(guī)民約制度，門前三包制度的實施在一定程度上改善了農(nóng)村生活垃圾亂丟棄的現(xiàn)象，但在田野、山林、馬路上仍有隨意亂扔的現(xiàn)象，由此應(yīng)當(dāng)提高村民守法意識，建立村規(guī)民約制度，村民內(nèi)部討論制定，相互監(jiān)督，以求達(dá)到自我管理、自我監(jiān)督和自我服務(wù)；在用法上，針對農(nóng)村環(huán)境問題，努力推動農(nóng)民參與重要投資項目的環(huán)境影響評價聽證會，關(guān)注媒體和網(wǎng)絡(luò)的環(huán)保信息，對環(huán)保機(jī)構(gòu)不作為或者不公正的行為，要積極通過法律途徑來解決。

4 小結(jié)

在新的歷史時期，農(nóng)村環(huán)境問題也會隨社會時代發(fā)展變化而變化，從法治與法制層面對“三農(nóng)問題”中的環(huán)境問題提出解決對策，真正意義上實現(xiàn)全面依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)，固然法律制度存在滯后性，但法治運(yùn)用得當(dāng)，亦能與時俱進(jìn)，達(dá)到協(xié)調(diào)治理的效果。