從共同農(nóng)業(yè)政策看歐共體的運行機制*

姜 南

(中國社會科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 100101)

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲一體化運動在西歐興起，創(chuàng)立了諸如“歐洲煤鋼共同體”“歐洲原子能共同體”和“歐洲經(jīng)濟共同體”(1)今天的歐洲聯(lián)盟，其前身是歐洲共同體。1952年7月，法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡六國在巴黎簽署的《建立歐洲煤鋼共同體條約》正式生效，歐洲煤鋼共同體成立。1957年3月，六國在羅馬簽署《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》和《建立歐洲原子能共同體條約》，統(tǒng)稱《羅馬條約》。1958年1月，歐洲經(jīng)濟共同體和歐洲原子能共同體同時宣告成立。1967年7月，六國合并前述三個共同體的執(zhí)行機構(gòu)，將三個共同體統(tǒng)稱為歐洲共同體。1993年11月，《歐洲聯(lián)盟條約》(亦稱《馬斯特里赫特條約》，簡稱《馬約》)獲得歐洲共同體所有成員國批準(zhǔn)并生效，歐洲聯(lián)盟正式成立?！恶R約》確定了歐洲聯(lián)盟的柱形結(jié)構(gòu)，并把歐洲經(jīng)濟共同體更名為歐洲共同體，成為歐洲聯(lián)盟的主要組成部分。本文涉及的內(nèi)容多發(fā)生在歐洲聯(lián)盟成立之前,因此使用歐洲共同體(簡稱歐共體)這一名稱。等“超國家機構(gòu)”。雖然經(jīng)歷了諸多波折，但歐洲一體化仍以其在世界上一體化程度最高、成就最顯著而著稱于世。今天，歐盟已經(jīng)有27個成員國，人口4.4億，成員國已擴展到南歐、北歐和中東歐。歐共體是怎樣運行的？它怎樣解決成員國之間及成員國與歐共體之間的矛盾？本文試圖以共同農(nóng)業(yè)政策為例對此進行分析探討，以期深化對歐盟運行機制的認識。

在歐洲一體化的早期階段，共同農(nóng)業(yè)政策與關(guān)稅同盟被列為歐共體經(jīng)濟一體化的兩大支柱。共同農(nóng)業(yè)政策問題是歐盟內(nèi)部利益沖突與協(xié)調(diào)的典型表現(xiàn)，也是歐共體運行機制的典型反映。迄今，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在討論共同農(nóng)業(yè)政策時，多以法德兩國為主要研究對象，較少關(guān)注英國與共同農(nóng)業(yè)政策的關(guān)系。本文擬比較全面地探討包括英國在內(nèi)的諸多國家與該政策的關(guān)系，從而比較完整地回溯這一案例，進而展示歐共體的運行機制。

一、共同農(nóng)業(yè)政策的孕育與誕生

1951年4月18日，法國、西德、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡六國接受法國外長舒曼的建議，正式簽訂《歐洲煤鋼共同體條約》，建立了六國煤鋼共同市場。1957年，組建亞歐聯(lián)合進一步向前推進，同年3月25日，六國在羅馬簽訂了《歐洲原子能共同體條約》和《歐洲經(jīng)濟共同體條約》，統(tǒng)稱為《羅馬條約》?！读_馬條約》規(guī)定六國建立工業(yè)品關(guān)稅同盟和制訂共同農(nóng)業(yè)政策。

《羅馬條約》明確規(guī)定實施一項共同農(nóng)業(yè)政策，即“共同市場應(yīng)擴展至農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易”[1]。該條約闡明了共同農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)：通過促進技術(shù)進步和保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理發(fā)展及對生產(chǎn)要素特別是勞動力的最佳利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，穩(wěn)定市場，保障供應(yīng)，保證消費者以合理的價格得到供應(yīng)[1]。

與關(guān)稅同盟不同的是，《羅馬條約》并沒有規(guī)定共同農(nóng)業(yè)政策的實施步驟和具體方案，這些工作留待條約生效兩年后再草擬。這是因為與工業(yè)相比，歐共體各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位很不相同，所以導(dǎo)致各國對制訂共同農(nóng)業(yè)政策的態(tài)度大相徑庭。

比利時和盧森堡工業(yè)發(fā)達，農(nóng)產(chǎn)品需要大量進口，兩國的態(tài)度是勉強同意。西德是六國中最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，實施共同農(nóng)業(yè)政策意味著西德將花高價購買歐共體國家的農(nóng)產(chǎn)品，這會導(dǎo)致工業(yè)品價格隨之提高，因此西德對共同農(nóng)業(yè)政策態(tài)度十分冷淡[2]193，后來干脆采取拖延態(tài)度。

荷蘭的畜牧業(yè)一向發(fā)達，是畜產(chǎn)品的傳統(tǒng)出口國，對共同農(nóng)業(yè)政策表示支持。意大利農(nóng)業(yè)人口較多，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重為六國最高，需要為農(nóng)產(chǎn)品尋求國外市場，因此意大利的態(tài)度也比較積極。

六國中對共同農(nóng)業(yè)政策最為熱情的莫過于法國。法國自然條件優(yōu)越，農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中占有重要的地位，土地、就業(yè)人口和產(chǎn)值的比重都較高。戰(zhàn)后法國農(nóng)業(yè)恢復(fù)很快，歐共體成立時，法國的谷物和肉類生產(chǎn)已經(jīng)自給有余，尋求農(nóng)產(chǎn)品外銷市場成為當(dāng)務(wù)之急。法國對共同農(nóng)業(yè)政策的積極態(tài)度在其制訂過程中體現(xiàn)得非常明顯。

1960年，西歐各國經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，歐共體委員會急于利用這一有利的經(jīng)濟氣候加速建成共同市場，同時不愿意在降低關(guān)稅方面落在歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟之后。美國也對西歐施加壓力，要求降低關(guān)稅。種種因素促使理事會在1960年5月12日提出了加速關(guān)稅同盟進程的正式?jīng)Q議，提議從1960年7月1日到1961年12月31日期間將關(guān)稅降低20%。這一建議遭到荷蘭和法國的強烈反對，他們認為把農(nóng)業(yè)貿(mào)易排除在共同市場之外違背了《羅馬條約》關(guān)于歐共體任務(wù)的規(guī)定，即“保持經(jīng)濟行為的和諧發(fā)展”，堅決要求共同農(nóng)業(yè)政策與關(guān)稅同盟要“絕對”同步進行[2]207，并以使用否決權(quán)相威脅。

西德是一個傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品進口大國，歷來以進口配額和高關(guān)稅來保護本國農(nóng)業(yè)。按照法、荷支持的由前荷蘭農(nóng)業(yè)部長曼斯霍爾特提出的計劃，歐共體內(nèi)部將實行農(nóng)產(chǎn)品自由流通，各國間關(guān)稅將被取消，各種貿(mào)易限制包括西德政府實行的進口配額也將不復(fù)存在。計劃還建議實行農(nóng)產(chǎn)品共同價格，協(xié)調(diào)各國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)措施。雖然西德表示反對，但在法、荷態(tài)度強硬，意、比保持中立的情況下，西德不得不做出讓步，表示同意曼斯霍爾特計劃所提出的原則，使共同農(nóng)業(yè)政策的制訂得以繼續(xù)進行。

1960年12月，理事會正式確定了共同農(nóng)業(yè)政策的三項基本原則，即共同價格、共同財政和歐共體優(yōu)惠。1961年5月起，歐共體委員會提出了一系列具體方案，包括門檻和目標(biāo)價格、進口稅額、出口補貼、干預(yù)收購等。委員會還提議建立相應(yīng)的管理機構(gòu)和歐洲農(nóng)業(yè)保證基金，以確保以上任務(wù)的順利完成，但西德人對此不感興趣，他們希望在12年過渡時期結(jié)束時即1970年才確定農(nóng)產(chǎn)品的共同價格。共同農(nóng)業(yè)政策的制訂因此陷于停頓。

1961年7月，法國對西德的拖延態(tài)度已忍無可忍，于是重施故伎，威脅說，如果到年底仍不能在歐共體組織機構(gòu)和財政保證問題上達成一致，法國就不過渡到關(guān)稅同盟第二階段。因此，各國農(nóng)業(yè)部長不得不在布魯塞爾召開部長理事會進行緊急磋商。這次會期長達一個月的會議是歐共體歷史上第一次馬拉松會議，主要討論了兩個問題。

第一，安全保護條款。法國熱情歡迎曼斯霍爾特計劃，希望在歐共體內(nèi)實行農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易，取消關(guān)稅和進口配額；鼓勵從歐共體內(nèi)部進口農(nóng)產(chǎn)品，以征收進口稅來限制從第三國進口農(nóng)產(chǎn)品，實行保護內(nèi)部貿(mào)易的稅率制。西德的態(tài)度恰恰相反。經(jīng)過五天的激烈討論，法德兩國才達成妥協(xié)，決定在過渡時期實行配額制和稅率制雙重保護措施，但配額制最終要被取消[2]217。這項協(xié)議法國占了上風(fēng)。

第二，關(guān)于共同農(nóng)業(yè)政策的財政保證問題。共同政策當(dāng)然需要共同出錢，因此委員會建議，在歐共體擁有自己的財源之前由各國捐款，到準(zhǔn)備階段結(jié)束時，把征收的進口差額稅納入共同財政基金，支付共同農(nóng)業(yè)政策的各項開支。因為農(nóng)業(yè)基金的建立對西德財政不利，所以西德照例表示反對。至于準(zhǔn)備階段，委員會建議定為6年，西德則希望是7年半。

法德兩國就此問題進行了私下協(xié)商，并形成了最后決議。決議規(guī)定，在1962年到1965年的三年中，頭一年的農(nóng)業(yè)開支由成員國負擔(dān)100%，第二年負擔(dān)80%，第三年60%，各國分攤的數(shù)額與其凈進口量相稱。為了回報做出重大讓步的西德，其他各國同意將進口稅納入共同基金而非農(nóng)業(yè)基金，西德的總捐款不超過農(nóng)業(yè)總預(yù)算的31%，準(zhǔn)備階段后幾年的捐款數(shù)在1965年進行重新審定，并將準(zhǔn)備階段定為7年半[2]219-220。

1962年1月14日，歐共體歷史上第一次馬拉松會議宣告結(jié)束，法國以不過渡到關(guān)稅同盟第二階段為要挾，爭取到共同農(nóng)業(yè)政策的重大進展并從中受益。1962年7月到1965年7月，法國從農(nóng)業(yè)基金中得到的份額分別為88%、84%和67%，而其分攤的基金份額僅為28%、25%和22%[3]144。

1964年2月，關(guān)貿(mào)總協(xié)定肯尼迪回合的談判開始。歐共體國家要想以一個獨立實體的身份與美國等糧食出口國談判，就必須確定農(nóng)產(chǎn)品的共同價格水平，至少應(yīng)確定谷物的共同價格。但是，西德政府為了保護本國農(nóng)民的既得利益，對共同價格的制訂毫不熱心。西德政府拖延態(tài)度激怒了法國，1964年10月，法國發(fā)出最后通牒，聲稱如到12月中旬還未能在共同谷物價格和共同農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行上達成一致，法國就退出歐共體。

委員會面臨著一個比三年前還要嚴重的危機，為此召開了歐共體歷史上又一次馬拉松會議。法、德兩國政府在政治上都受益于重要農(nóng)業(yè)區(qū)的選民，都不愿損害本國農(nóng)民的利益，因此兩國的政策似乎很難調(diào)和，西德政府甚至暗示它提出的較高的共同價格是它讓步的極限。然而，西德政府“言勝于行”，經(jīng)濟部長施穆赫爾在會議的第一天就做出了讓步。委員會也投桃報李，同意了對西德農(nóng)民的補貼數(shù)額：在1967-1968、1968-1969、1969-1970年度分別為5.6億、3.74億和1.87億西德馬克，對每噸黑麥給予10西德馬克的額外補貼[2]229-230。這次會議使共同農(nóng)業(yè)政策再一次化險為夷。

谷物的共同價格確定后，建立共同農(nóng)業(yè)政策過程中最棘手的問題得到解決。1968年7月1日，歐共體六國取消了成員國間在大部分農(nóng)產(chǎn)品上的貿(mào)易限制，制訂了統(tǒng)一價格，建立了共同的對外農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅壁壘，提前18個月實現(xiàn)了建成共同農(nóng)業(yè)市場的目標(biāo)。其具體內(nèi)容包括建立農(nóng)業(yè)共同市場組織，實行統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品價格管理；建立農(nóng)產(chǎn)品進出口控制機制，貫徹歐共體優(yōu)惠原則；協(xié)調(diào)各國的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革政策，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；建立“歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金”，為共同農(nóng)業(yè)政策的實施提供資金。

在共同農(nóng)業(yè)政策漫長而艱難的制訂過程中，法國很少見地先后以“使用否決權(quán)”“不過渡到關(guān)稅同盟第二階段”和“退出歐共體”這樣近乎戲劇化的強硬態(tài)度，逼迫態(tài)度消極的西德政府做出讓步，使陷入僵局的共同農(nóng)業(yè)政策一次次化險為夷，得以復(fù)活。共同農(nóng)業(yè)政策對法國的重要性顯而易見、毋庸置疑。1968年，共同農(nóng)業(yè)政策完成制訂工作，共同農(nóng)業(yè)市場建成。

二、英國與共同農(nóng)業(yè)政策的糾纏

制訂共同農(nóng)業(yè)政策的十余年時間內(nèi)，雖然英國游離于歐共體之外，但并不意味著與共同農(nóng)業(yè)政策毫無關(guān)系，兩者之間的關(guān)聯(lián)體現(xiàn)在：共同農(nóng)業(yè)政策影響了英國加入歐共體的進程。

眾所周知，英國加入歐共體的過程一波三折，法國兩次否決英國的加入申請，不僅對英國，而且對歐共體的發(fā)展和擴大影響很大；而這一切，都與共同農(nóng)業(yè)政策有關(guān)。

由上文可知，法國農(nóng)業(yè)自給率高、出口率高，因此對有利于農(nóng)產(chǎn)品出口國的共同農(nóng)業(yè)政策態(tài)度非常積極，在政策制訂過程中三次推動其前進。而英國加入歐共體，將會影響該政策的制訂和執(zhí)行，因此法國阻礙英國加入。

(一)與法國的矛盾

英國是個老牌帝國主義國家，19世紀80年代以來，英國利用其最大食品凈進口國的地位，從其殖民地免稅進口農(nóng)產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計，1953年英國由其殖民地和自治領(lǐng)進口的農(nóng)產(chǎn)品占其進口的比重為：小麥81%、奶油56%、肉類和肉制品54%、糖48%[3]144。而其傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策是對某些門類的生產(chǎn)者采取差額支付和直接補貼的辦法，這與共同農(nóng)業(yè)政策的價格支持政策大相徑庭。按照前面的分析，由于英國每年進口大量的農(nóng)產(chǎn)品而很少出口，因此它在歐共體預(yù)算中就會出現(xiàn)交納多而收益少的情況。實施共同農(nóng)業(yè)政策必然使食品進口國英國成為一個凈支出國，對英國非常不利。另外，還涉及農(nóng)產(chǎn)品的價格提高。

堅決支持共同農(nóng)業(yè)政策的法國對此十分清楚。1961年8月9日，英國正式申請加入歐共體，1961年10月10日起，談判先后在巴黎和布魯塞爾舉行，此時共同農(nóng)業(yè)政策正在制訂之中。

英國特別關(guān)心本國在農(nóng)業(yè)上的特殊利益以及與英聯(lián)邦和自由貿(mào)易區(qū)各國的關(guān)系能否得到保護。首先，英聯(lián)邦問題，盡管20世紀60年代英國的殖民地紛紛獨立，但英國與其殖民地的經(jīng)濟聯(lián)系仍十分緊密，并明確要求為英聯(lián)邦國家的農(nóng)產(chǎn)品進入共同市場獲得特別條件。其次，在農(nóng)業(yè)問題上，英國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策與正在制訂中的共同農(nóng)業(yè)政策迥然不同，英國希望加入歐共體后，在共同農(nóng)業(yè)政策還未成型時對其施加影響，讓六國考慮英國農(nóng)業(yè)的特點，并要求英國有一個較長的過渡期。最后，英國提出自由貿(mào)易聯(lián)盟國家應(yīng)該和英國同時加入共同市場。

法國對自己老鄰居的農(nóng)業(yè)政策和偏好了然于心。戴高樂指出：“英國人民取得食物的方法，實際上是從南北美洲或從舊自治領(lǐng)廉價購買糧食的方法，同時還要給予英國農(nóng)民以大量的補貼，這種方法顯然是與六國為它們自己自然而然地所建立起來的制度不相容的?！盵4]410戴高樂對英國能否放棄自己的傳統(tǒng)和英聯(lián)邦的特惠制、真正從經(jīng)濟上融入共同市場表示懷疑。法國認為，英國在此時加入歐共體，會給共同農(nóng)業(yè)政策增加一個大反對派。1962年1月，歐共體六國雖然在共同農(nóng)業(yè)政策的財政保證和安全保護等方面達成了協(xié)議，但該政策的許多實質(zhì)性問題，如谷物的統(tǒng)一價格等，還需要做進一步的艱苦工作。而英國國內(nèi)農(nóng)業(yè)部門早在1961年就明確表示，希望在共同農(nóng)業(yè)政策還在制訂的時候加入歐共體，以便對共同農(nóng)業(yè)政策施加影響。因此，在共同農(nóng)業(yè)政策問題沒有妥善解決之前，法國不愿意讓英國加入歐共體。這是戴高樂拒絕英國加入的一個重要原因。

麥克米倫為爭取戴高樂的支持，于1962年6月和12月兩度與之會晤。戴高樂直截了當(dāng)?shù)貜慕?jīng)濟方面對英國加入共同市場提出了質(zhì)疑：“從經(jīng)濟上看，你們英國人主要是依靠和美國的大規(guī)模貿(mào)易以及和英聯(lián)邦的優(yōu)惠貿(mào)易，你們真的能夠同意和歐洲大陸國家一起實行統(tǒng)一的關(guān)稅，不怕嚴重地損害你們和美國的貿(mào)易，并且排斥你們的自治領(lǐng)和從前的殖民地嗎？你們一直吃的是廉價的加拿大小麥、新西蘭綿羊、愛爾蘭的牛肉和馬鈴薯，澳大利亞的牛油、水果、蔬菜，牙買加的糖等等，現(xiàn)在你們愿意購買歐洲大陸——特別是法國的——價格必然比較高的農(nóng)產(chǎn)品嗎？”[5]

戴高樂十分清楚農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)共同市場對于法國的重要性，“顯然，農(nóng)業(yè)在我們國家的整個活動中，是一個重要因素。我們不能設(shè)想有這樣一個共同市場，法國農(nóng)業(yè)在其中找不到適應(yīng)它的生產(chǎn)的市場。而且我們認為在六國中，我們在這方面是具有最迫切需要的一個國家”[4]409。在共同農(nóng)業(yè)政策未制訂完成時讓英國加入歐共體，對法國所希望的共同農(nóng)業(yè)政策是個很大的威脅，可能會影響到共同農(nóng)業(yè)政策的形成。因此，法國并不希望英國在此時加入歐共體。

1963年1月14日，戴高樂在記者招待會上聲明，否決英國加入共同市場的申請。英國加入共同市場的第一次申請就這樣夭折了。

(二)加入歐共體的談判與重新談判

1957年簽訂的《羅馬條約》規(guī)定的共同農(nóng)業(yè)政策，對歐共體各國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、進出口等方面進行了直接干預(yù)，并協(xié)調(diào)各國的農(nóng)業(yè)政策，直至以共同政策去取代各國不同的農(nóng)業(yè)政策。其主要特征是：第一，實行建立在價格支持政策與干預(yù)機制基礎(chǔ)上的共同價格。歐共體對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品降到干預(yù)價格(又叫支持價格)以下時，歐共體的干預(yù)機構(gòu)按照干預(yù)價格進行收購，因此農(nóng)產(chǎn)品的價格不會降到干預(yù)價格以下，這是歐共體為保證農(nóng)民收入水平而采取的主要辦法。第二，歐共體實行以進口征稅和出口補貼為特征的農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策。對歐共體外的農(nóng)產(chǎn)品征收進口稅，把外來產(chǎn)品排除在市場之外，而對歐共體的出口產(chǎn)品給予補貼則把大量農(nóng)產(chǎn)品傾銷到世界市場。主要目的是以征收進口稅來限制從第三國進口農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵從歐共體內(nèi)部進口農(nóng)產(chǎn)品；同時鼓勵和支持歐共體向外出口農(nóng)產(chǎn)品。第三，共同農(nóng)業(yè)政策實施共同財政，把征收的進口差額稅納入共同財政，干預(yù)收購和出口補貼等的支出由共同財政支付。

1961年，英國保守黨政府申請加入歐共體時，英國工黨內(nèi)大部分人是持反對意見的。在1962年工黨代表大會上，工黨領(lǐng)袖蓋茨克爾宣稱，加入共同市場，就意味著“英國1000年歷史的終結(jié)”[6]。大會對英國加入歐共體提出了五項條件：一是對英聯(lián)邦朋友與伙伴的貿(mào)易和其他利益做出明確而有約束性的保護；二是能像現(xiàn)在一樣自由地執(zhí)行英國的外交政策；三是英國政府能實現(xiàn)對歐洲自由貿(mào)易區(qū)伙伴所做的承諾；四是保持英國政府的經(jīng)濟計劃權(quán)；五是保證捍衛(wèi)英國農(nóng)業(yè)立場[7]。這些條件顯然不可能被歐共體六國所接受，因此這些條件不妨看作是對英國加入歐共體的反對意見。

1964年10月15日，威爾遜領(lǐng)導(dǎo)的工黨在大選中獲勝，結(jié)束了保守黨政府長達13年的統(tǒng)治。工黨贏得1966年大選后，威爾遜政府對英國加入歐共體的態(tài)度更加積極。同年10月22日，英國政府召開內(nèi)閣會議討論外交大臣喬治·布朗主持的一個委員會提交的報告。該報告分析了加入歐共體對英國社會和經(jīng)濟的影響，還特別指出，希望英國在1969年前加入歐共體，以便能夠影響共同農(nóng)業(yè)政策的安排。同時，內(nèi)閣同意威爾遜和布朗于1967年初出訪歐共體各國的首都。威爾遜如期訪問了六國首都，其中1967年1月24-25日對法國的訪問至關(guān)重要。

戴高樂與來訪的威爾遜主要討論了英國加入歐共體的條件和英美間的特殊關(guān)系，他特別強調(diào)要保護法國農(nóng)民在共同農(nóng)業(yè)政策上的利益。戴高樂還問：“現(xiàn)在的英國有可能或者愿意實行一項與美國大相徑庭的政策嗎？”威爾遜沒有回答，但是他態(tài)度樂觀，認為自己可以說服戴高樂[8]。1967年5月8-10日，英國下院就英國加入歐共體進行表決，大多數(shù)議員贊同政府的決議[9]。5月11日，英國第二次提出加入歐共體的請求。

1970年6月，當(dāng)英國等四個申請國與歐共體恢復(fù)談判時，歐共體六國已于1968年7月1日取消了成員國在大部分農(nóng)產(chǎn)品上的貿(mào)易限制，制訂了統(tǒng)一的價格，建立了共同的對外農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅壁壘，提前18個月實現(xiàn)了建成共同農(nóng)業(yè)市場的目標(biāo)。

共同農(nóng)業(yè)政策的以上特征導(dǎo)致的后果之一是食品凈進口國向出口國轉(zhuǎn)移收入。這種轉(zhuǎn)移是經(jīng)由歐共體財政和貿(mào)易行為實現(xiàn)的。根據(jù)歐共體的預(yù)算原則和對外貿(mào)易政策，農(nóng)產(chǎn)品進口國從歐共體外進口農(nóng)產(chǎn)品，需向歐共體預(yù)算繳納進口稅；而農(nóng)產(chǎn)品出口國向世界市場出口產(chǎn)品，則可以得到歐共體預(yù)算提供的出口補貼。換句話說，歐共體實際上是把預(yù)算從進口國轉(zhuǎn)移到出口國。另一種情形是，如果歐共體進口國直接從歐共體出口國進口農(nóng)產(chǎn)品，不需付進口稅，但它支付的價格相當(dāng)于世界價格加上進口稅，而出口國得到的價格也相當(dāng)于世界價格加上出口補貼，那么收入就直接從一國的消費者轉(zhuǎn)移到另一國的生產(chǎn)者。兩種情況本質(zhì)上都是進口國轉(zhuǎn)移收入給出口國。顯然，共同農(nóng)業(yè)政策對食品出口國和農(nóng)業(yè)大國、強國有利，對農(nóng)產(chǎn)品自給率低，需要大量進口的國家不利。

此時，共同農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)成型，英國首相希思說：“英國現(xiàn)在對于歐共體的根本基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)立，已不能施加多少影響了?！薄皩τ鴣碚f，任何未來的談判都將比上一次談判更為艱苦，因為它將不得不接受更加多得多的最后已經(jīng)定下來的歐共體結(jié)構(gòu)的部分。”[10]

經(jīng)過艱苦的談判，英國接受了創(chuàng)建歐共體的三個條約，以及根據(jù)這些條約制訂的歐共體法規(guī)和歐共體協(xié)定，同時確定了五年的過渡期，即1973年1月1日到1977年12月31日，屆時英國將與歐共體實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅同盟。但是，對于過渡期英國在歐共體預(yù)算中的攤款也作了特別規(guī)定。1970年4月21日，歐共體各國通過了《理事會關(guān)于歐共體自有財源取代成員國財產(chǎn)分攤的決定》，決定逐步建立“自有財源”作為歐共體預(yù)算收入。條約規(guī)定，從1971年起，將進口農(nóng)產(chǎn)品征收的差額稅的90%納入歐共體“自有財源”，對進口商品征收的關(guān)稅在1971-1975年以逐年增加的比例繳付歐共體預(yù)算；同時，歐共體預(yù)算收入中，原由各成員國按規(guī)定比例分攤的部分將從1975年起由各國按國內(nèi)征收的增值稅的一部分來支付，最高不超過1%。由于英國在歐共體預(yù)算中交納多而收益少，為了照顧英國的利益，歐共體決定在五年過渡期內(nèi)，英國分攤預(yù)算的比例逐年增加，但要打一定的折扣。如1973年英國分攤預(yù)算的比重為19.19%，實際承擔(dān)預(yù)算攤款比重為8.64%，實際支付為原分攤比例的45.0%；到1977年，英國分攤預(yù)算的比重為20.56%，實際承擔(dān)預(yù)算攤款比重為18.93%，實際支付為原分攤比例的92.0%[3]52。

1970年，英國保守黨政府上臺，由于石油價格猛漲和經(jīng)濟危機的影響，英國經(jīng)濟陷入一蹶不振的境地。工黨趁機指責(zé)保守黨加入歐共體的條件不合理，提出重新進行談判，以此爭取選民的支持。1974年4月，工黨上臺兩個月后就在部長理事會上提出重新談判的問題。

經(jīng)過反復(fù)的討價還價，1975年3月10-11日，歐共體九國在都柏林首腦會議上，就英國重新談判加入條件達成協(xié)議。關(guān)于共同農(nóng)業(yè)政策問題，英國要求改變價格干預(yù)的辦法，對農(nóng)民進行直接補貼；改變統(tǒng)一固定的農(nóng)產(chǎn)品價格，允許價格適當(dāng)擺動；削減農(nóng)產(chǎn)品進口差額稅，以維護英國從傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品出口國低稅進口農(nóng)產(chǎn)品，并穩(wěn)定英國國內(nèi)價格。

歐共體委員會在強調(diào)維護共同價格、進口差額稅和干預(yù)制的前提下，對英國做出了一些讓步：一年兩次修改、確定農(nóng)產(chǎn)品價格，以限制生產(chǎn)過剩，減少干預(yù)制的作用，在某種情況下，各國可以直接給農(nóng)場主補貼；成員國可以向非成員國購買糧食和乳制品，適當(dāng)照顧了英聯(lián)邦國家向英國出口的傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的價格。關(guān)于同英聯(lián)邦的關(guān)系問題，英國要求發(fā)展歐共體與英聯(lián)邦國家的關(guān)系，使它們的工業(yè)品能自由進入歐共體，而農(nóng)產(chǎn)品實行優(yōu)惠或免稅。其他成員國對此也作了讓步。1975年2月，歐共體與46個國家簽訂了為期五年的經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定(即《洛美協(xié)定》)，使這些國家的工業(yè)品和一些原料可以免稅進入歐共體，農(nóng)產(chǎn)品也可以優(yōu)惠進口。

英國政府在獲得一些讓步后，建議英國人民在即將舉行的公民投票中贊成英國繼續(xù)留在歐共體內(nèi)。1975年6月5日，英國民眾以67.2%的贊成票，支持英國繼續(xù)保留歐共體的成員國資格。

三、共同農(nóng)業(yè)政策的改革

共同農(nóng)業(yè)政策將對本國農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響，英國政府對此非常清楚。關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的價格提升，曾經(jīng)有一個法國歷史學(xué)家估計，在共同農(nóng)業(yè)政策實行的頭十年，即1962年到1971年，歐共體農(nóng)產(chǎn)品的價格將比世界價格高50%～100%。而一個英國經(jīng)濟學(xué)家則估計，1968到1979年之間，歐共體許多產(chǎn)品的價格與世界價格的平均比率將是139%～229%[11]。在共同農(nóng)業(yè)政策之下，不僅英國農(nóng)產(chǎn)品價格會大大提高，而且英政府將對共同農(nóng)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)基金繳納相當(dāng)數(shù)量的進口稅；同時，作為一個農(nóng)產(chǎn)品的非出口國，英國從干預(yù)收購和出口補貼中所得甚微。在農(nóng)業(yè)問題上，英國已經(jīng)處于不利地位。

1975年的《洛美協(xié)定》只是暫時改善了英國在歐共體內(nèi)的支出狀況。從1976年起，其開支又急劇上升。據(jù)估計，1979年英國對共同農(nóng)業(yè)政策的凈支出為11.06億英鎊，而另一個大的凈支出國德國僅為0.59億英鎊；英國因為農(nóng)業(yè)支出而導(dǎo)致GNP下降0.59%，而德國僅為0.17%[12]。英國將解決預(yù)算攤款問題同1980年農(nóng)產(chǎn)品定價問題聯(lián)系起來，與其他成員國進行了半年之久的艱苦談判，1980年5月30日，部長理事會達成了一攬子協(xié)議，同意在1980和1981年英國可以拿到其凈攤款額大約66%的回扣；作為交換條件，英國同意歐共體農(nóng)產(chǎn)品提價5%。

1984年1月，法國擔(dān)任歐共體輪值主席后，希望推動一體化進程的密特朗總統(tǒng)與英國首相撒切爾夫人一樣，有意愿解決長期困擾英國的預(yù)算問題。1984年1月和3月，英國首相撒切爾夫人和法國總統(tǒng)密特朗舉行了兩次會談。同年3月19-20日，歐洲理事會會議在布魯塞爾召開。英國要求適當(dāng)?shù)念A(yù)算回扣額度和永久的解決方案，歐共體卻要求提高按增值稅繳納預(yù)算的上限，雙方未能達成一致意見。大多數(shù)成員國的領(lǐng)導(dǎo)人都把布魯塞爾會議的失敗歸咎于英國政府，英歐之間的相互指責(zé)致使矛盾愈加尖銳化。英國宣稱，在問題得到解決前將中止支付歐共體的全部預(yù)算攤款，法國則以“雙速歐洲”相威脅。

1984年6月25-26日，歐共體各國首腦在巴黎郊外的楓丹白露召開歐洲理事會，意在解決布魯塞爾峰會未能解決的問題。早在1983年6月舉行的歐洲理事會上，英國就曾提出把解決英國攤款回扣問題與歐共體財政問題(即提高增值稅提成1%的限額)聯(lián)系起來。在楓丹白露會議上，英國與法德等國討價還價，既斗爭又合作，終于達成了協(xié)議：從1985年起，按固定的比例每年從英國的凈攤款額中提取66%的款項作為回扣返還英國；同時，通過了將歐共體自有財源增值稅提成部分的限額從1%提高到1.4%的決定。楓丹白露峰會基本解決了英國的預(yù)算問題，雖然不能改變英國對于歐共體預(yù)算凈貢獻國的地位，也沒有結(jié)束英國與歐共體就預(yù)算問題的爭論，但是這個階段性成果讓英法德等國都表示滿意。

因為英國的凈支出問題是由共同農(nóng)業(yè)政策所導(dǎo)致的，所以英國一直強烈要求徹底改革共同農(nóng)業(yè)政策，成為共同農(nóng)業(yè)政策改革的堅定支持者。然而，它只是大國中唯一的支持者。西德雖然是一個大的凈支出國，但價格支持政策刺激了生產(chǎn)的發(fā)展，農(nóng)民尤其是大農(nóng)場主從價格支持政策中獲益，而且農(nóng)民組織在國家的政治生活中地位舉足輕重，甚至可以左右選舉結(jié)果，因此西德政府不愿冒險減少農(nóng)民收入，觸動農(nóng)民利益，從而喪失農(nóng)民的選票。在德、法等國都反對改革的情況下，英國顯得孤掌難鳴，不能形成足夠的壓力推動改革的進程。

1983年底，在希臘首都雅典召開的首腦會議未能在農(nóng)業(yè)預(yù)算問題上達成一致。法國西部尤其是布列塔尼地區(qū)不接受配額制，法國總統(tǒng)密特朗對配額制投了反對票。在1984年3月19-20日的布魯塞爾首腦會議上，農(nóng)業(yè)預(yù)算問題仍沒有進展，這一次是在英國要求的預(yù)算回扣和愛爾蘭要求的牛奶配額特殊待遇方面沒有達成一致。最后，與歐共體歷史上的許多談判一樣，在經(jīng)過26小時不間斷的爭論之后，各國部長們于3月31日終于達成了協(xié)議。最后的改革方案包括了牛奶配額、保證門檻、貨幣補償額、價格和農(nóng)業(yè)開支幾個方面。

從最后的協(xié)議中，似乎每個國家都獲益。西德贊成的牛奶配額得到了實行，而且被削減9.8%的正貨幣補償額的損失以削減增值稅的形式得到了補償。法國爭取到了對牛奶場實行配額而不是對單個農(nóng)民實行配額。英國和荷蘭控制農(nóng)業(yè)預(yù)算和限制價格政策的要求也得到了滿足。

英國是共同農(nóng)業(yè)政策的一貫批評者和改革的支持者，但英國政府對改革計劃中關(guān)于對大農(nóng)場的補償調(diào)節(jié)表示反對。因為委員會提倡大農(nóng)場多少將土地退出生產(chǎn)，但只給大農(nóng)場部分補償，這個計劃一旦實施，英國效率高的大農(nóng)場就要吃虧，所以英國主要的農(nóng)業(yè)集團——全國農(nóng)業(yè)聯(lián)盟強烈反對這一點。

1992年上半年，經(jīng)過異常艱苦的談判，部長理事會終于在1992年5月21日達成了一攬子協(xié)議，與委員會的改革建議相比，這個一攬子協(xié)議最主要的不同是在英國的強烈要求下，刪去了對大農(nóng)場的補償支付調(diào)節(jié)。

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合的壓力下，1992年達成的麥克薩里改革方案中，歐共體終于同意對農(nóng)產(chǎn)品進行降價，并引入補償援助或補償金制度等直接援助制度以抵消低價對農(nóng)民收入的影響。

四、結(jié) 語

綜上所述，共同農(nóng)業(yè)政策的醞釀、形成、調(diào)整過程，展示了歐共體的運行機制：各成員國地位獨立，成員國與成員國之間關(guān)系平等。歐共體為各成員國的共同利益尋找、確立某項政策，通過各成員國之間、成員國與歐共體之間的協(xié)商、談判、妥協(xié)，盡量縮小各成員國之間的利益差距，求得每個成員國利益的最大化。這種運行機制能夠保護每個成員國的利益，協(xié)調(diào)它們之間的矛盾，調(diào)動其積極性，形成歐共體的合力。當(dāng)然，如今的歐洲聯(lián)盟像茫茫大海中的一艘航船，它的運行機制如何進展，它是否會有美好的前景，我們將拭目以待。