系統(tǒng)法學(xué)視野下監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制的法律銜接

■張斌峰 喬 聰

法律銜接是指法律系統(tǒng)各要素之間相互連接，其強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)要素間的整體性、配套性、協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性和連貫性。監(jiān)委會(huì)作為一個(gè)新生事物，應(yīng)當(dāng)是各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系、相互配合，形成一個(gè)銜接順暢的有機(jī)系統(tǒng)。整個(gè)監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開各要素之間的密切銜接，但作為新機(jī)構(gòu)、新機(jī)制，在其運(yùn)行的初期，其構(gòu)成要素運(yùn)轉(zhuǎn)中的承接、對(duì)接，難免出現(xiàn)銜接不暢、協(xié)調(diào)不夠的狀況。實(shí)踐中，紀(jì)法銜接、法法銜接是監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接必須把系統(tǒng)論貫穿于監(jiān)察體制改革始終，把建立一套系統(tǒng)銜接、運(yùn)作有序、順暢高效的紀(jì)檢監(jiān)察工作制度體系作為改革的重要目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接、法法銜接需將監(jiān)委會(huì)視作如生命體一樣的自創(chuàng)生系統(tǒng)，厘清紀(jì)法關(guān)系，完善監(jiān)委會(huì)內(nèi)外部銜接機(jī)制，不斷將監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，最終服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治大系統(tǒng)的構(gòu)建。

法律系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開不同的法律要素之間、不同的法律系統(tǒng)之間和不同的子系統(tǒng)之間的有效銜接，通過(guò)法律銜接使各獨(dú)立要素相互聯(lián)系和相互作用，形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的有機(jī)整體，從而表現(xiàn)出法律整體的性質(zhì)和功能，但不等于各個(gè)法律要素的性質(zhì)和功能的簡(jiǎn)單相加。在法律系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，法律銜接是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法律系統(tǒng)必須實(shí)現(xiàn)法律銜接的科學(xué)性和有效性，只有把法律看作是有機(jī)的、有生命力的、自創(chuàng)性的有機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)時(shí)，法律銜接才有意義，法律銜接就是法律系統(tǒng)之整體性、協(xié)調(diào)性、和諧性、生機(jī)性的自然變現(xiàn)。法律銜接是法治的要求，是法治治理邏輯的要求，是作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系及其運(yùn)行系統(tǒng)的訴求。

監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)委會(huì)或監(jiān)委）是新機(jī)構(gòu)、新結(jié)構(gòu)、新事物，是改革的需要，是國(guó)家治理機(jī)構(gòu)與方式的創(chuàng)新，但新生事物的成長(zhǎng)如何根深苗壯？新生機(jī)構(gòu)如何合理設(shè)置、協(xié)調(diào)運(yùn)行？如何彼此銜接、和諧運(yùn)行？因此我們必須預(yù)設(shè)新生事物是一有生機(jī)、和諧、協(xié)調(diào)、自主自適自創(chuàng)生的，有機(jī)的生命系統(tǒng)。從具體的法律銜接領(lǐng)域切入，我們能夠在法律實(shí)踐語(yǔ)境中發(fā)現(xiàn)我國(guó)法律銜接存在的問(wèn)題。立足于法律實(shí)踐尋求解決之道，促進(jìn)我國(guó)各法律部門之間的有效銜接，可以保障我國(guó)法律大系統(tǒng)的科學(xué)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)監(jiān)察體制改革所欲達(dá)致的目標(biāo)即為實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職能的系統(tǒng)化整合，從而優(yōu)化監(jiān)督權(quán)的配置模式。改革后的監(jiān)委會(huì)與中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱紀(jì)委）合署辦公，此外，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能及其機(jī)構(gòu)也轉(zhuǎn)隸監(jiān)委會(huì)，我國(guó)的監(jiān)委會(huì)就集合了行政監(jiān)察、黨紀(jì)檢查和犯罪調(diào)查三種監(jiān)察職能于一身，這有助于將分散的監(jiān)察職能整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。這種出自頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)化改革對(duì)于國(guó)家反腐敗法治化建設(shè)，有著重大而深遠(yuǎn)的意義。［1］國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)遵循憲法第135條規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”機(jī)制，這是“分工”“配合”和“制約”三者有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)性機(jī)制。在以往的法治實(shí)踐中，紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了各自應(yīng)有的積極作用，在我國(guó)的反腐敗法治建設(shè)中都發(fā)揮了重要作用。但是，從系統(tǒng)論的角度來(lái)講，這三種監(jiān)察職能沒(méi)能形成一個(gè)有機(jī)的、互動(dòng)的、配合密切的監(jiān)察大系統(tǒng)，存在著一定的系統(tǒng)性局限，主要表現(xiàn)在職能交叉重疊、監(jiān)察范圍過(guò)窄、紀(jì)法銜接不暢、法法銜接不暢和監(jiān)察力量分散等幾個(gè)方面。因此，新時(shí)代法治建設(shè)語(yǔ)境下的監(jiān)察體制改革就需要把分散的法律因素銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察力量的有效銜接并形成一個(gè)有機(jī)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)察大系統(tǒng)。紀(jì)委與監(jiān)委會(huì)合署辦公是國(guó)家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系具有系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性的影響，涉及紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部不同政治主體（和法律主體）之間以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)關(guān)系。本文以系統(tǒng)法學(xué)作為分析視角，結(jié)合監(jiān)委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制來(lái)揭示我國(guó)法治系統(tǒng)中的法律銜接機(jī)制，進(jìn)而探索法律銜接的適用價(jià)值和實(shí)踐路徑，只有引入系統(tǒng)法學(xué)理論并以之為分析范式，才能卓有成效地保障我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中法律銜接的有效性。

一、法律銜接的概念證成

法律系統(tǒng)是由若干法律要素組成的具有一定整合機(jī)能的有機(jī)整體,各個(gè)作為系統(tǒng)子單元的要素一旦組成系統(tǒng)整體,就具有獨(dú)立要素所不具有的性質(zhì)和功能，這其中的關(guān)鍵因素就是各獨(dú)立要素之間的有效銜接，法律各要素之間的有效銜接才能生成有機(jī)統(tǒng)一的法律自創(chuàng)生系統(tǒng)。法律系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要各法律子系統(tǒng)或子要素之間的密切銜接，法律銜接是法律各系統(tǒng)、各子系統(tǒng)之間的協(xié)同性、協(xié)調(diào)性、有序性、生機(jī)性的要求。以監(jiān)委會(huì)來(lái)講，紀(jì)法銜接和法法銜接已成為當(dāng)下監(jiān)委會(huì)改革的必然趨勢(shì)，但是在監(jiān)委會(huì)的運(yùn)行過(guò)程中仍然存在紀(jì)法、法法銜接不暢的問(wèn)題，這嚴(yán)重影響了監(jiān)委會(huì)職能的發(fā)揮。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家反腐敗的法治化，必須將監(jiān)委會(huì)法律銜接制度化，而對(duì)法律銜接的理論研究、理論證成就成為本文研究的重點(diǎn)。

（一）法律銜接的界定

現(xiàn)代社會(huì)和生活的整體領(lǐng)域里都需要按新的方式抽出新的概念、觀念和范疇，而他們都是以“系統(tǒng)”概念為核心的。［2］(P40)所謂系統(tǒng)，就是指通過(guò)相互作用聯(lián)系在一起的若干要素組成的功能性整體。法律是一種由規(guī)則組成的體系，也是一個(gè)系統(tǒng)，經(jīng)由法定社會(huì)組織來(lái)實(shí)施法律所具有的強(qiáng)制性力量，進(jìn)而對(duì)個(gè)人的行為進(jìn)行規(guī)范性調(diào)整；法律作為一個(gè)系統(tǒng)，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于各法律要素的順暢銜接。所謂銜接，既指事物的首尾連接，又指用某個(gè)物體將兩個(gè)分開的物體相連接；法律銜接則是指法律各要素之間相互連接，強(qiáng)調(diào)要素間的整體性、配套性、協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性和連貫性。換句話說(shuō)，就是法律運(yùn)行中的法律諸要素或諸系統(tǒng)直接的連接、協(xié)調(diào)和融貫。從監(jiān)委會(huì)運(yùn)行機(jī)制來(lái)講，法律銜接是指檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、政府主管部門和有關(guān)行政執(zhí)法之間形成合力，相互配合的工作機(jī)制，也就是法律運(yùn)行或運(yùn)行中的法律諸要素或諸系統(tǒng)直接的連接、協(xié)調(diào)、融貫。

紀(jì)委與監(jiān)委會(huì)合署辦公存在如何處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)委會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)、如何構(gòu)建紀(jì)法銜接的有效機(jī)制、如何用留置取代“兩規(guī)”、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)與司法機(jī)關(guān)的銜接等問(wèn)題。而這些問(wèn)題歸根到底就是法律銜接的問(wèn)題，法律銜接是法律系統(tǒng)化運(yùn)行的整體性與和諧化的雙重要求，而改革后的監(jiān)委會(huì)各要素或子系統(tǒng)的整體性、配套性、協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性都不會(huì)一蹴而就，因而也難以充分發(fā)揮其整體而又高效的反腐敗職能。因此，從理論上對(duì)法律銜接的正當(dāng)性與合理性進(jìn)行證成，不僅彌補(bǔ)了系統(tǒng)法學(xué)理論與方法的空白，而且也更有助于促進(jìn)法治監(jiān)督及其銜接機(jī)制的達(dá)成與完善。具體說(shuō)來(lái)，以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，探索實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)外的法律銜接機(jī)制，以期把分散的反腐敗力量整合起來(lái)，把分立的法律監(jiān)督、法治監(jiān)督中的黨紀(jì)國(guó)法、紀(jì)法、法法等相關(guān)要素銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通、有效銜接司法，從而推進(jìn)反腐敗的法治化建設(shè)。

（二）法律銜接的特征

1.整體性。法律作為一個(gè)系統(tǒng)，是相互聯(lián)系、相互作用著的諸元素的統(tǒng)一體。系統(tǒng)首先是個(gè)整體，其概念就是要強(qiáng)調(diào)整體性，強(qiáng)調(diào)整體是由相互關(guān)聯(lián)、相互制約的各個(gè)部分組成的。法律銜接的整體性強(qiáng)調(diào)：（1）法律是一個(gè)整體，是各組成部分的要素在相互關(guān)聯(lián)、相互作用下形成的一個(gè)體系；（2）法律就是一個(gè)關(guān)系集，其行為是由所有元素和所有關(guān)系共同決定的；（3）法律系統(tǒng)內(nèi)不存在不起作用的孤立部分。

整體性是法律銜接最根本的特征。從研究對(duì)象上來(lái)講，系統(tǒng)科學(xué)的最大特點(diǎn)就是其研究對(duì)象的整體性特征。系統(tǒng)科學(xué)是一種生成性整體觀，即在“整體大于部分之和”的理念下強(qiáng)調(diào)新質(zhì)的涌現(xiàn)性和新質(zhì)的突出性?？傊?，整體性是法律銜接最突出、最基本的特征。法律銜接指的“整體”是“有組織的統(tǒng)一體”，所謂“有組織性”，就是指一種有機(jī)性、非線性及內(nèi)在的耦合性。［3］(P57)這種有機(jī)整體不是各部分的簡(jiǎn)單相加。是否具有整體性，即“有組織的統(tǒng)一性”是區(qū)分系統(tǒng)與非系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)委會(huì)的法律銜接一方面強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)銜接，另一方面也強(qiáng)調(diào)監(jiān)委會(huì)與外部系統(tǒng)的銜接。但是，這兩個(gè)法律銜接及其內(nèi)部構(gòu)成元素的銜接，并不是單向度的和局部性的，而是互動(dòng)性的和整體性的。監(jiān)委會(huì)法律銜接既要實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接，又要實(shí)現(xiàn)法法銜接，這是一種整體性的法律銜接，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整體性而非局部性。

2.互動(dòng)性、開放性、和諧性。法律銜接從宏觀上來(lái)講是處于一定的相互關(guān)系中，并與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各組成部分的總體（或集）；法律銜接也是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，它是由相互作用和相互依賴的若干法律元素合成的具有特定功能的有機(jī)整體，而且這個(gè)系統(tǒng)本身又是它所從屬的一個(gè)更大系統(tǒng)的組成部分。這就表明：（1）法律銜接具有互動(dòng)性。法律銜接不僅具有整體性的結(jié)構(gòu)，而且是在與環(huán)境的相互關(guān)系和作用下具有整體性的行為和功能。（2）法律系統(tǒng)具有開放性。凡有機(jī)體都是開放系統(tǒng)，只有與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換才有生存的可能。（3）法律系統(tǒng)具有和諧性。這種和諧性主要表現(xiàn)在系統(tǒng)內(nèi)元素與元素之間、部分與部分之間、部分與整體之間及整體與外部環(huán)境之間的各種相互作用，從而達(dá)至系統(tǒng)的協(xié)同與一致。

法律銜接的互動(dòng)性、開放性、和諧性等幾個(gè)特點(diǎn)是相互關(guān)聯(lián)，不可分割的。而且這些特點(diǎn)本身也表明了法律銜接整體性的另一層含義，即功能的整體不可分性和關(guān)系的整體不可分性。這是比結(jié)構(gòu)的整體不可分性更深一層的整體性。從監(jiān)委會(huì)的法律銜接來(lái)看，其系統(tǒng)性不僅表現(xiàn)于各邏輯構(gòu)成在形式上的呈現(xiàn)，更表現(xiàn)在各法律元素、各部分之間的相互關(guān)系和相互作用。具體而言，監(jiān)委會(huì)法律銜接的功能性與關(guān)系性主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：（1）黨內(nèi)規(guī)章與法律的紀(jì)法銜接。這二者有其各自獨(dú)特的規(guī)范體系和話語(yǔ)體系，它們?cè)谡{(diào)整對(duì)象、適用范圍和規(guī)范效力等多個(gè)方面存在著顯著的區(qū)別，在實(shí)踐中也存在著一些不協(xié)調(diào)之處，雙方體系的獨(dú)立性也帶來(lái)了一些時(shí)間上的空檔與規(guī)范上的不銜接，為了建立一個(gè)有機(jī)的、互動(dòng)性的、密切配合的治理系統(tǒng)，使我國(guó)的法治建設(shè)不斷走向成熟，必須實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的轉(zhuǎn)換與銜接，厘清二者之間的關(guān)系，消除二者之間的矛盾，使其互相配合，互相促進(jìn)。（2）《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間的法法銜接。2018年3月20日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）與《刑事訴訟法》如何有效銜接？監(jiān)委會(huì)成立后，以往與刑事訴訟法對(duì)接的主體變了，機(jī)構(gòu)也變了，作為新主體、新機(jī)構(gòu)的監(jiān)委會(huì)如何與檢察機(jī)關(guān)對(duì)接？2018年10月26日修改的《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》在法律層面為二者的銜接提供了制度保障，法法銜接要求監(jiān)委會(huì)與檢察機(jī)關(guān)互相配合并建立起高效順暢的法律銜接機(jī)制，但是，這種銜接是具體的而不是抽象的，這就要求在工作程序、證據(jù)搜查、法律適用、持續(xù)教育等方面實(shí)現(xiàn)具體的法法銜接。

3.對(duì)接性和復(fù)雜性。在理論界，學(xué)者們將系統(tǒng)定義為極其復(fù)雜的研究對(duì)象，并將復(fù)雜系統(tǒng)作為系統(tǒng)科學(xué)研究的重點(diǎn)對(duì)象，尤其是那些具有開放性的復(fù)雜巨系統(tǒng)。長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，系統(tǒng)科學(xué)在那些越是復(fù)雜的系統(tǒng)中的應(yīng)用就越為有效。因此，對(duì)復(fù)雜性探索的理論起點(diǎn)就是系統(tǒng)論。這一定義強(qiáng)調(diào)：（1）系統(tǒng)的多層級(jí)對(duì)接性。系統(tǒng)的每一個(gè)組成部分都是一個(gè)小系統(tǒng)，而大系統(tǒng)又從屬對(duì)接于上一級(jí)更大的系統(tǒng)，不同層次的系統(tǒng)又如網(wǎng)狀耦合對(duì)接在一起。（2）系統(tǒng)的復(fù)雜性。以上描述的系統(tǒng)的諸多特征，如功能耦合性、網(wǎng)狀關(guān)系性、多層級(jí)性等，共同成就了系統(tǒng)的復(fù)雜性?；诖耍灿腥藢⑾到y(tǒng)科學(xué)稱為復(fù)雜性科學(xué)。埃德加·莫蘭在定義系統(tǒng)時(shí)，主張從整體與部分的關(guān)系入手。在他看來(lái)，我們所了解到的系統(tǒng)大都是由復(fù)雜的成分或部分之間的相互作用構(gòu)成，而非由簡(jiǎn)單的成分或部分構(gòu)成。根據(jù)該定義，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)和理解系統(tǒng)時(shí)必須要明晰以下三個(gè)重要的概念：第一，系統(tǒng)。它表達(dá)整體的現(xiàn)象特點(diǎn)和復(fù)雜的統(tǒng)一性，以及各成分或部分與整體之間的關(guān)系的復(fù)合體。第二，相互作用。它表達(dá)的是系統(tǒng)中各種關(guān)系、作用和反饋?zhàn)饔玫目傮w。第三，組織。它表達(dá)的是系統(tǒng)中相互作用的建構(gòu)的特點(diǎn)，以及它的生成、維持、保護(hù)、支配和再生的作用。莫蘭認(rèn)為定義系統(tǒng)概念要將此三項(xiàng)緊密結(jié)合，缺一不可。［4］(P213)無(wú)疑，監(jiān)委會(huì)作為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)也具有多層級(jí)性和復(fù)雜性，多層級(jí)性表現(xiàn)在其自身作為一個(gè)大系統(tǒng)，一方面從屬于上一級(jí)監(jiān)委會(huì)，是上一級(jí)更大系統(tǒng)的一個(gè)組成部分；另一方面，其又包含多個(gè)子系統(tǒng)諸如同級(jí)黨委、派駐機(jī)構(gòu)、下級(jí)監(jiān)委等，這些不同層級(jí)的監(jiān)委會(huì)子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互作用耦合在一起，成為一個(gè)有機(jī)的、動(dòng)態(tài)性的、互動(dòng)的復(fù)雜系統(tǒng)。而監(jiān)委會(huì)的復(fù)雜性表現(xiàn)在其并不是由各子系統(tǒng)的簡(jiǎn)單相加所構(gòu)成的，而是由各子系統(tǒng)之間的相互作用構(gòu)成，這種復(fù)雜性強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)委會(huì)作為一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng)，其強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的有效銜接和監(jiān)委會(huì)與外部系統(tǒng)的有效銜接，監(jiān)委會(huì)法律銜接指的就是紀(jì)法銜接和法法銜接，有效的法律銜接才是監(jiān)委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，這也是該系統(tǒng)復(fù)雜性的主要表征。

總之，這一新興的話語(yǔ)體系、科學(xué)體系，不論被稱為復(fù)雜科學(xué)還是系統(tǒng)科學(xué)，它的出現(xiàn)以及理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)它的重視都表明這是一個(gè)新的學(xué)術(shù)方向，這一新話語(yǔ)、新科學(xué)開辟了科學(xué)探索的新方向，即從新的視野來(lái)研究系統(tǒng)的整體性，生成、演化及其復(fù)雜性。因此，從某種程度上講，系統(tǒng)科學(xué)終結(jié)了以往科學(xué)的簡(jiǎn)單性理想。系統(tǒng)是一種新的科學(xué)范式，它潛力巨大，并非一個(gè)簡(jiǎn)單的、抽象的、平淡而空洞的概念。系統(tǒng)科學(xué)與古典科學(xué)的機(jī)械性、分析性和單因果關(guān)系模式有著顯著的區(qū)別，它重新定義了世界觀和方法論，有著難以估量的研究前景。［5］(P309)從系統(tǒng)科學(xué)的角度來(lái)分析法律系統(tǒng)，來(lái)切入法律銜接問(wèn)題，同樣表明法律銜接作為法律領(lǐng)域的一個(gè)新興概念，也開辟了系統(tǒng)法學(xué)新的研究方向。

二、法律銜接在監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)中的主要表現(xiàn)

系統(tǒng)科學(xué)研究的重點(diǎn)是復(fù)雜系統(tǒng)，而復(fù)雜系統(tǒng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是其銜接機(jī)制，實(shí)踐中，監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)中法律銜接的類型主要包括兩種，即紀(jì)法銜接和法法銜接。我國(guó)監(jiān)察體制改革過(guò)程中最為關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)就是紀(jì)法銜接與法法銜接，這是改革的重要內(nèi)容，我們應(yīng)將執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的兩種優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察、依規(guī)治黨和依法治國(guó)的順暢、高效銜接，從而構(gòu)建一個(gè)完善的、互動(dòng)性的、密切配合的、銜接順暢的國(guó)家監(jiān)察大系統(tǒng)。

（一）紀(jì)法銜接：監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部黨規(guī)與國(guó)法的銜接

紀(jì)法銜接指黨的紀(jì)律和國(guó)家法律的銜接。具體來(lái)講，就是要將紀(jì)檢監(jiān)察工作進(jìn)行有效整合與規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)委會(huì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約；健全監(jiān)委會(huì)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的工作銜接機(jī)制，完善系統(tǒng)內(nèi)部的一體化運(yùn)行和統(tǒng)一決策；建立健全完善的監(jiān)察法律體系，例如修訂黨紀(jì)處分條例，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的有效銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法律體系內(nèi)部的順暢、有效銜接。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的制度依據(jù)，這兩大制度體系共同統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義法治體系之中。推進(jìn)二者的協(xié)調(diào)和銜接，是當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)中的重要課題。對(duì)于監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)中的紀(jì)法銜接，要做好以下三點(diǎn)：第一，要將職責(zé)定位清楚。紀(jì)委和監(jiān)委會(huì)整合為一體并合署辦公，二者的機(jī)構(gòu)合二為一，監(jiān)委會(huì)是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的專職機(jī)關(guān)，既要履行好黨內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的職責(zé)，又要履行好國(guó)家法律監(jiān)督調(diào)查處置的重要職責(zé)。第二，要明確履行職責(zé)的依據(jù)。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法有著不同的履職依據(jù)，黨內(nèi)監(jiān)督是以黨章黨規(guī)黨紀(jì)為依據(jù)，而國(guó)家監(jiān)察是以憲法法律法規(guī)為依據(jù)，二者屬于不同的規(guī)范體系，但都統(tǒng)一于我國(guó)的法治體系當(dāng)中，要實(shí)現(xiàn)二者系統(tǒng)性的融貫，做到順暢有效銜接。第三，要明晰工作內(nèi)容。從工作內(nèi)容來(lái)講，監(jiān)委會(huì)將違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的查處整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了三者職能的統(tǒng)一，這樣就使監(jiān)委會(huì)能夠依托于紀(jì)檢，深度拓展其監(jiān)察職能，然后有效銜接司法機(jī)關(guān)，最后統(tǒng)一于我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的法治實(shí)踐。

監(jiān)委會(huì)作為一個(gè)監(jiān)察大系統(tǒng)，要想充分發(fā)揮其系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)，必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法、黨規(guī)與國(guó)法的融貫。監(jiān)委會(huì)具有天然的制度優(yōu)勢(shì)，即紀(jì)委監(jiān)委會(huì)合署辦公、監(jiān)督資源有效整合的優(yōu)勢(shì)。但是，在紀(jì)委監(jiān)委會(huì)合署辦公的過(guò)程中一定要將二者的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確的區(qū)分，除了那些必須要由紀(jì)委或監(jiān)委會(huì)單獨(dú)處理的案件外，其他案件都要二者一并處理并以監(jiān)委會(huì)名義作出。如此，既保障了司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)委會(huì)調(diào)查取證過(guò)程與結(jié)果合法性、有效性的認(rèn)定，又從系統(tǒng)論的角度實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察大系統(tǒng)中各要素的密切配合及順暢、有效銜接。監(jiān)委會(huì)大系統(tǒng)內(nèi)部黨規(guī)與國(guó)法的銜接既要發(fā)揮黨內(nèi)反腐敗的體制優(yōu)勢(shì)，又要以國(guó)法為最終依據(jù)實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的有效銜接，將黨內(nèi)反腐案件順暢、有效對(duì)接我國(guó)司法，在案件移送司法機(jī)關(guān)前解決相關(guān)的證據(jù)問(wèn)題及法律爭(zhēng)議，這樣就能高效發(fā)揮黨內(nèi)體制優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的高效對(duì)接。

為了建立起更為融貫、更加銜接的監(jiān)察系統(tǒng)，使我國(guó)的法治建設(shè)不斷走向成熟，必須明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的界限，厘清執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、黨規(guī)與國(guó)法之間的銜接機(jī)制，解決我國(guó)黨規(guī)與國(guó)法之間的矛盾和沖突，使二者相互配合，相互促進(jìn)，從而構(gòu)建高效銜接的國(guó)家監(jiān)察系統(tǒng)和法治大系統(tǒng)。在消解黨規(guī)與國(guó)法的矛盾與沖突過(guò)程中，我們必須明確和堅(jiān)持法律銜接的兩項(xiàng)基本原則：第一，國(guó)家法律至上；第二，黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法。在此基礎(chǔ)上，我們加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性、注入合法性審查，注重二者的動(dòng)態(tài)配合。國(guó)家法律至上是現(xiàn)代法治的基本要求，更是社會(huì)主義法治的必然結(jié)論，將其作為考量因素就是要在協(xié)調(diào)黨規(guī)與國(guó)法二者關(guān)系的過(guò)程中，始終堅(jiān)持國(guó)法高于黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)不能與國(guó)法相抵觸，更不能凌駕于國(guó)法之上。這一考量因素?zé)o論是在我國(guó)憲法還是黨章中都有充分的依據(jù)。黨的一切活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)以憲法、法律為限，不得突破，這也是我們黨進(jìn)行活動(dòng)時(shí)的基本遵循。黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)施，當(dāng)然也是黨的一項(xiàng)重要工作，故其不能違反國(guó)家法律的規(guī)定。

（二）法法銜接：監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)與外部法律系統(tǒng)的銜接

法法銜接，指的是我國(guó)監(jiān)察法與刑事訴訟法及相關(guān)行政法等法律法規(guī)之間的銜接。監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)與外部法律系統(tǒng)的銜接不僅指法律層面的銜接，也包括在辦理案件過(guò)程中程序和工作機(jī)制的銜接，即既要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法和刑法的對(duì)接和銜接，也要實(shí)現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件處理機(jī)制上的銜接。監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)要加強(qiáng)與司法系統(tǒng)之間的配合與銜接，建立系統(tǒng)之間的融貫機(jī)制，確保我國(guó)反腐工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。作為新的國(guó)家權(quán)力和法律程序，監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)、監(jiān)察程序與檢察程序需要實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一和有序銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法所確立的“互相配合、互相制約”的基本要求。［6］

廣義上的法法銜接指的是監(jiān)察法與外部法律之間的銜接，在本文的語(yǔ)境里，這里的法法銜接主要是指適用于監(jiān)委會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的銜接。具體來(lái)講，就是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的職能與檢察機(jī)關(guān)公訴職能的銜接。從法治實(shí)踐來(lái)看，證據(jù)的對(duì)接是監(jiān)委會(huì)與檢察機(jī)關(guān)銜接的重要環(huán)節(jié)。［7］從監(jiān)察法的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)委會(huì)收集的證據(jù)是可以直接對(duì)接檢察機(jī)關(guān)的。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集到的物證、書證、電子證據(jù)、視聽資料等證據(jù)材料，可以直接作為證據(jù)在刑事訴訟中使用。為了在實(shí)踐中更好地適用該條法律，并與檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)有效銜接，監(jiān)委會(huì)在對(duì)證據(jù)進(jìn)行收集、認(rèn)定和運(yùn)用時(shí)應(yīng)當(dāng)參照刑事審判過(guò)程對(duì)證據(jù)的要求，使自己部門收集到的證據(jù)與司法機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的要求相一致。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中要做到以下幾點(diǎn)：第一，在收集案件證據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)參照我國(guó)刑法對(duì)于職務(wù)犯罪構(gòu)成要件（主體身份、主觀要件、客觀行為等）的要求和標(biāo)準(zhǔn)；第二，在收集案件相關(guān)證據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)；第三，監(jiān)委會(huì)在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照監(jiān)察法的規(guī)定，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)履行監(jiān)察職責(zé)，保障被監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)人員的合法權(quán)益，嚴(yán)防刑訊逼供等非法證據(jù)的產(chǎn)生，遵守非法證據(jù)排除原則；第四，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)整個(gè)案件進(jìn)行終結(jié)前，必須對(duì)該案件從整體上進(jìn)行證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的綜合判斷，要分析判斷現(xiàn)有證據(jù)是否符合公訴和刑事審判的要求，然后對(duì)現(xiàn)有證據(jù)進(jìn)行審查、甄別、認(rèn)定和運(yùn)用，確?，F(xiàn)有證據(jù)能夠形成一個(gè)完整的證據(jù)鏈，從而排除證據(jù)間的合理懷疑，并且能夠經(jīng)得起后續(xù)司法審判的檢驗(yàn)，最后將這些能夠確保案件事實(shí)所需的證據(jù)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的順暢、有效銜接。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接是我國(guó)監(jiān)察制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查總結(jié)后再由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)接檢察機(jī)關(guān)，將案件移交并由檢察機(jī)關(guān)審查起訴。從系統(tǒng)法學(xué)的視野來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的順暢、有效銜接，需進(jìn)一步完善二者的銜接機(jī)制，優(yōu)化問(wèn)題線索移送機(jī)制、技術(shù)調(diào)查配合機(jī)制等等。這需要從制度層面為監(jiān)委會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的銜接奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，需要監(jiān)察法和刑事訴訟法為二者的銜接建立高效的銜接機(jī)制。監(jiān)察法頒布后，與之相關(guān)的法律法規(guī)也相繼出臺(tái)或得到修改，目的就是為了保障法法銜接的高效開展，這樣才能使監(jiān)察系統(tǒng)與司法系統(tǒng)有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)法治大系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

法律銜接是系統(tǒng)性的。系統(tǒng)要素之間的銜接需要良好的制度作為支撐，監(jiān)察法和刑事訴訟法的修訂只是法法銜接形式上的銜接，只是法法銜接的邏輯前提，將其貫徹到法法銜接整個(gè)系統(tǒng)的行動(dòng)過(guò)程之中，才能使整個(gè)系統(tǒng)都能實(shí)現(xiàn)順暢、有效銜接。法法銜接需要的是形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面的銜接，不僅需要好的銜接制度，更需要好的貫徹執(zhí)行，知行合一才是法法銜接的現(xiàn)實(shí)需要，優(yōu)良的法律銜接制度只有得到全面貫徹落實(shí)才能發(fā)揮制度的優(yōu)勢(shì)。只有在系統(tǒng)論的視角上審視法法銜接，才能始終把監(jiān)委會(huì)作為一個(gè)監(jiān)察大系統(tǒng)，從而做到整體與部分、宏觀和微觀的有效結(jié)合、順暢銜接。做好法法銜接，要熟練掌握領(lǐng)域內(nèi)的法律系統(tǒng)，從技術(shù)性的角度講，必須對(duì)監(jiān)察法和刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定熟練掌握且運(yùn)用自如，例如其中的留置、證據(jù)制度、移送等規(guī)定。在法法銜接實(shí)踐中，仍有許多體制機(jī)制問(wèn)題需要得到優(yōu)化與完善。建立一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、順暢高效銜接的監(jiān)察系統(tǒng)是我國(guó)監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，我們必須以系統(tǒng)論為指引，從系統(tǒng)的視角來(lái)審視監(jiān)察體制改革以及制度機(jī)制的建立和完善，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適時(shí)調(diào)整與完善各法律要素及其之間的銜接機(jī)制，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)問(wèn)題、反思問(wèn)題，最終解決問(wèn)題，從而建立一個(gè)完善的監(jiān)察系統(tǒng)，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)法治大系統(tǒng)的構(gòu)建。

三、監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)法律銜接機(jī)制及其問(wèn)題分析

從監(jiān)委會(huì)的實(shí)際工作來(lái)看，監(jiān)察系統(tǒng)諸構(gòu)成要素之間如何合理配置？諸子系統(tǒng)如何運(yùn)轉(zhuǎn)？各部門的工作流程是什么？如何銜接？等等，這些看起來(lái)抽象的、形式化的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，在實(shí)踐中卻非常重要，因?yàn)檫@些直接決定了監(jiān)委會(huì)能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)。紀(jì)法銜接和法法銜接，不僅是理論界亟需關(guān)注和解決的重要議題，也是各級(jí)監(jiān)委會(huì)所面臨的而且亟須解決的重要課題。不可否認(rèn)的是，該系統(tǒng)在理論與實(shí)踐運(yùn)行層面仍然顯現(xiàn)出銜接不暢之處，因此，我們需要對(duì)此進(jìn)行省思，以追求對(duì)紀(jì)法銜接機(jī)制的完善，圍繞系統(tǒng)理論要求，以紀(jì)法銜接機(jī)制的理念與實(shí)踐運(yùn)行為線索，深入分析監(jiān)委會(huì)運(yùn)行中的銜接不暢問(wèn)題，繼續(xù)對(duì)紀(jì)法銜接整體機(jī)制進(jìn)行省思，以期對(duì)紀(jì)法銜接原則進(jìn)行深度闡釋，為紀(jì)法銜接機(jī)制的完善提供支撐。

（一）監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的法律銜接之分析

以監(jiān)委會(huì)的邏輯構(gòu)成來(lái)分析法律銜接這一新概念、新話語(yǔ)，能夠從實(shí)證角度來(lái)證成“法治中國(guó)”建設(shè)過(guò)程中法律銜接的重要性與必要性，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論意義。在我國(guó)政治體制改革的過(guò)程中，監(jiān)察體制改革是其重要的一個(gè)組成部分，監(jiān)察系統(tǒng)的構(gòu)建與完善，有助于推進(jìn)我國(guó)反腐敗體制機(jī)制的優(yōu)化，有助于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。［8］改革后的監(jiān)委會(huì)成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，其多元性的權(quán)力來(lái)源以及對(duì)黨紀(jì)處分、行政監(jiān)察和刑事調(diào)查的有效整合，使得系統(tǒng)論視野下的法律銜接成為理論界極為關(guān)注且亟需解決的重大議題。［9］在實(shí)踐中，監(jiān)委會(huì)到底是如何運(yùn)行的，這直接決定了監(jiān)察體制改革的成敗。筆者以A市監(jiān)委會(huì)為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)對(duì)A市相關(guān)工作人員的訪問(wèn)和交談來(lái)了解當(dāng)前整個(gè)A市監(jiān)察工作的情況，了解A市監(jiān)委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行基礎(chǔ)和運(yùn)行現(xiàn)狀，以及目前仍在探索或者需要改進(jìn)的方面。

A市監(jiān)委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括辦公室、組織部、宣傳部、機(jī)關(guān)黨委、調(diào)研法規(guī)室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、案件審理室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、第一至第六監(jiān)督檢查室、第七至第十三審查調(diào)查室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、網(wǎng)絡(luò)信息室。這十三個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系、相互配合，形成一個(gè)銜接順暢的系統(tǒng)，整個(gè)監(jiān)委會(huì)大系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開各要素之間的密切銜接，這也是法律銜接之于監(jiān)委會(huì)的重要意義。該市監(jiān)委會(huì)的主要工作就是負(fù)責(zé)全市的監(jiān)察工作，貫徹落實(shí)省委、省紀(jì)委監(jiān)委及市委關(guān)于監(jiān)察工作的決議，在維護(hù)我國(guó)憲法和法律法規(guī)的前提下，依法開展該市的廉政建設(shè)和反腐敗工作，具體工作就是監(jiān)察由市委管理的行使公權(quán)力的公職人員，對(duì)其中的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。

從監(jiān)委會(huì)工作實(shí)踐來(lái)看，紀(jì)委的主要工作是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，監(jiān)委的主要工作是監(jiān)督調(diào)查處置，顯然，無(wú)論是紀(jì)委還是監(jiān)委，它們的首要職責(zé)都是監(jiān)督，這也是監(jiān)委會(huì)所有工作的重中之重，是開展其他工作的重要基礎(chǔ)。紀(jì)委的監(jiān)督對(duì)象是黨組織和黨員干部，監(jiān)督的依據(jù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章黨規(guī)黨紀(jì)。監(jiān)委的監(jiān)督對(duì)象是所有公職人員，監(jiān)督的依據(jù)是我國(guó)的憲法、法律法規(guī)。二者在監(jiān)督工作的依據(jù)、監(jiān)督對(duì)象、工作內(nèi)涵上有顯著的區(qū)別，但是在監(jiān)督的基本原則和目的上是高度契合的，都是為了打擊公職人員的違法犯罪行為。監(jiān)督是監(jiān)委會(huì)其他工作開展的基礎(chǔ)，是其首要職責(zé)，這既是我國(guó)憲法、法律法規(guī)的要求，也是黨章黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨內(nèi)公職人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督的要求。監(jiān)委會(huì)的成立，整合了分散的監(jiān)督力量，把“用紀(jì)律管黨”和“用法律管全體”連接起來(lái)，使我國(guó)的監(jiān)察系統(tǒng)銜接更加順暢，運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效。

通過(guò)對(duì)A市的調(diào)研我們可以看出，監(jiān)委會(huì)的建立及運(yùn)行，無(wú)論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、意識(shí)形態(tài)，還是實(shí)踐與探索，均有足夠的理論支撐和較為完善的制度設(shè)計(jì)。但是，在現(xiàn)有的理論支撐和制度設(shè)計(jì)下，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)大系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)法、法法之間的有效銜接，是當(dāng)下監(jiān)委會(huì)面臨的主要問(wèn)題，監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)的法律銜接問(wèn)題是接下來(lái)理論工作者與部門實(shí)踐者尤其要關(guān)注和解決的問(wèn)題，這不僅涉及監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)的法律銜接問(wèn)題，而且對(duì)我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中的法律銜接問(wèn)題也有著極其重要的探索意義。

（二）監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制法律銜接之省思

監(jiān)委會(huì)的職責(zé)及系統(tǒng)銜接未盡明晰。紀(jì)委監(jiān)委會(huì)合署辦公后，二者的監(jiān)察職能如何實(shí)現(xiàn)有效銜接，在這一點(diǎn)上部分人員沒(méi)有做到深刻的理解和清晰的認(rèn)知，沒(méi)能明確紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督調(diào)查處置之間的銜接關(guān)系。例如，有些工作人員沒(méi)能認(rèn)識(shí)到監(jiān)督是監(jiān)委會(huì)的首要職責(zé)，并將工作重心放在審查調(diào)查而不是監(jiān)督上，他們認(rèn)為，監(jiān)督不如審查調(diào)查的工作積極性高，監(jiān)督屬于枯燥無(wú)聊的“放水”行為。此外，還有工作人員沒(méi)能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)監(jiān)察的概念內(nèi)涵，把“全覆蓋”式的監(jiān)察當(dāng)作“啥都管”，對(duì)概念內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤直接導(dǎo)致在工作中沒(méi)法明晰監(jiān)察對(duì)象的范圍和邊界，如此一來(lái)，監(jiān)委會(huì)的工作就會(huì)出現(xiàn)偏離原始目的的情況，監(jiān)委會(huì)的權(quán)威就會(huì)被大大削減。

監(jiān)委會(huì)內(nèi)外法律銜接不夠順暢與高效。監(jiān)委會(huì)成立后，我國(guó)各級(jí)監(jiān)委會(huì)大都建立了初步的工作機(jī)構(gòu)及運(yùn)行體制，但是真正要在系統(tǒng)論視野下實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部外部的順暢、有效銜接，還需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索、不斷優(yōu)化。例如，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部的法律銜接問(wèn)題，各部門諸如信訪部門、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門、審查調(diào)查部門和案件管理部門之間的銜接問(wèn)題，如何將問(wèn)題線索有序順暢且高效銜接，各部門如何在處理案件時(shí)密切配合、順暢對(duì)接，這些都是在實(shí)踐中需要我們進(jìn)一步探索和優(yōu)化的問(wèn)題。此外，監(jiān)委會(huì)在同檢察機(jī)關(guān)的對(duì)接方面也存在諸多問(wèn)題，如何進(jìn)行線索移交和對(duì)接，案件如何移送，還有制定管轄、補(bǔ)充調(diào)查、提前介入等問(wèn)題都需要在實(shí)踐中得到進(jìn)一步完善，這直接涉及我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)改革的成敗，只有系統(tǒng)內(nèi)部外部順暢、有效銜接，才能保障我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

監(jiān)委會(huì)隊(duì)伍仍需優(yōu)化。監(jiān)委會(huì)承擔(dān)著我國(guó)監(jiān)察體制改革的重任，新成立的監(jiān)委會(huì)也是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，紀(jì)委監(jiān)委會(huì)合署辦公使得監(jiān)委會(huì)人員總數(shù)有所增加，但是，隨著監(jiān)察體制的改革，尤其是系統(tǒng)論視野下監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)人員的專業(yè)化素質(zhì)亟須得到提升，以適應(yīng)監(jiān)察系統(tǒng)的法律銜接工作。例如，通過(guò)筆者的調(diào)研，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)其工作人員進(jìn)行了專業(yè)化的培訓(xùn)，但是還存在一些轉(zhuǎn)隸人員對(duì)新機(jī)構(gòu)的認(rèn)知不夠，監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)欠缺；還有一些原紀(jì)檢機(jī)構(gòu)人員的法治素養(yǎng)、專業(yè)化素養(yǎng)不高，在處理與檢察機(jī)關(guān)的銜接工作時(shí)仍難達(dá)到系統(tǒng)化銜接的要求，這都是實(shí)踐中迫切需要得到解決的問(wèn)題。

四、監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)法律銜接機(jī)制之完善

監(jiān)委會(huì)作為一個(gè)大的法律系統(tǒng)已經(jīng)有了相應(yīng)的制度支持，但是監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的法律銜接困境卻是當(dāng)下中國(guó)法治監(jiān)督迫切需要解決的問(wèn)題。法律銜接、規(guī)法銜接——已成為當(dāng)下中國(guó)法治發(fā)展的必然趨勢(shì)，但是在法律運(yùn)行、法律適用、法律程序、法律監(jiān)督等方面仍存在很多問(wèn)題，而且這些問(wèn)題也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)法律銜接的障礙。強(qiáng)化法律各要素之間的銜接就應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)過(guò)去紀(jì)委辦案模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)辦案實(shí)踐中存在的法律銜接難點(diǎn)，明晰“法、紀(jì)”調(diào)查程序，強(qiáng)化對(duì)程序銜接的控制和監(jiān)督，以推進(jìn)監(jiān)察、司法程序的有效銜接。［10］筆者從系統(tǒng)法學(xué)的視野考察中發(fā)現(xiàn)其法律銜接中存在的問(wèn)題，這些發(fā)現(xiàn)給解決問(wèn)題提供了新的思路，接下來(lái)筆者提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期促進(jìn)法律銜接的實(shí)現(xiàn)。

（一）將監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)作為一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)來(lái)看待

法律系統(tǒng)中的各個(gè)構(gòu)成要素有著自己的話語(yǔ)和交流方式，并以此形成自己的特別信息模式，各要素之間、各子系統(tǒng)之間的相互交流與相互作用并不依靠外部環(huán)境，這也表明法律系統(tǒng)是一種自創(chuàng)生系統(tǒng)，作為系統(tǒng)的法律，要生存和發(fā)展，就需要具有“自我創(chuàng)造”作為生命體的能力。［11］(P12)但是，自創(chuàng)生并不表明法律系統(tǒng)是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，相反，法律系統(tǒng)保持著對(duì)外部環(huán)境的認(rèn)知開放，法律系統(tǒng)的發(fā)展必須適應(yīng)環(huán)境的復(fù)雜性發(fā)展變化，法律通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的相互作用以及對(duì)外的認(rèn)知來(lái)保證法律系統(tǒng)的維持和發(fā)展。

將監(jiān)委會(huì)視作如生命體一樣的自創(chuàng)生系統(tǒng)，其必然經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展、完善與成熟的過(guò)程，與其說(shuō)監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)的生成是人為的一種頂層設(shè)計(jì)，不如說(shuō)是我國(guó)法治監(jiān)督系統(tǒng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境自我變革的一種自創(chuàng)。從某種程度上講，監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)的生成就是一種自我生成、自我調(diào)整、自我完善的自創(chuàng)生系統(tǒng)。監(jiān)委會(huì)相對(duì)于法律大系統(tǒng)而言，有自己存在的空間，外在的法律因素經(jīng)常在其范圍內(nèi)形成；而結(jié)構(gòu)耦合則提供了動(dòng)力使外部法治系統(tǒng)與監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)相互影響。系統(tǒng)論范式下的法律銜接研究要求把研究對(duì)象作為一個(gè)完整的自創(chuàng)生系統(tǒng)加以考察。在監(jiān)察體制改革及其實(shí)踐中，需要將系統(tǒng)論貫穿始終，我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)改革的目標(biāo)就是要建立一個(gè)銜接順暢、高效運(yùn)作且能夠自我演化的有機(jī)自創(chuàng)生系統(tǒng)，這就需要在當(dāng)下的監(jiān)委會(huì)實(shí)踐中深入推進(jìn)紀(jì)法銜接與法法銜接，將系統(tǒng)論視野下高效順暢的銜接機(jī)制轉(zhuǎn)化為我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)的治理效能。改革后監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作實(shí)踐既有法治上的依據(jù)，又具有程序上的保證，基于監(jiān)委會(huì)運(yùn)行機(jī)制的紀(jì)法銜接，在監(jiān)察過(guò)程中獲取的證據(jù)可以應(yīng)用于黨內(nèi)的紀(jì)律審查，這也極大程度上保證了紀(jì)律審查的高效執(zhí)行；而基于監(jiān)委會(huì)運(yùn)行機(jī)制的司法銜接，監(jiān)委會(huì)應(yīng)與司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙的法律銜接。［12］如此，我國(guó)的監(jiān)察系統(tǒng)才能銜接順暢且高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）建設(shè)自創(chuàng)生的監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行法律銜接機(jī)制

實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接、法法銜接需厘清紀(jì)法關(guān)系。黨十八屆四中全會(huì)明確指出中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨，既要依據(jù)我國(guó)憲法法律治國(guó)理政，又要依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨。對(duì)于國(guó)家治理來(lái)講，國(guó)法與黨紀(jì)都是我國(guó)國(guó)家治理體系的邏輯構(gòu)成，都是治國(guó)理政、從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)。國(guó)法與黨紀(jì)在最終目標(biāo)上是一致的，兩者都是“法治中國(guó)”建設(shè)過(guò)程中法治體系的重要組成部分。黨紀(jì)在本質(zhì)上也遵循了良法之治的普遍規(guī)律，也與法的基本屬性相一致，從這一點(diǎn)上看，黨紀(jì)與國(guó)法在價(jià)值追求上具有同向性。這一點(diǎn)我們從《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中就能看出，該方案指出監(jiān)委會(huì)一方面要維護(hù)我國(guó)的憲法法律，對(duì)所有公職人員的履職和違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)，也要維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章黨規(guī)黨紀(jì)，對(duì)黨員干部的權(quán)力行使行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，并檢查黨的路線方針政策和決議在實(shí)踐中的執(zhí)行情況。顯然，監(jiān)委會(huì)的職責(zé)就是為了監(jiān)督公職人員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為，國(guó)法和黨紀(jì)的價(jià)值目標(biāo)是高度一致的。價(jià)值目標(biāo)的契合，說(shuō)明黨紀(jì)與國(guó)法在內(nèi)容上也是相互貫通的，因?yàn)椋删褪侵袊?guó)共產(chǎn)黨的主張轉(zhuǎn)化而成的國(guó)家意識(shí)。盡管如此，黨紀(jì)與國(guó)法在適用對(duì)象適用范圍上還是有顯著區(qū)別的，二者不能混淆。

1.在法規(guī)制度銜接上的對(duì)策。首先，將政務(wù)處分法的制定提上議程。定制政務(wù)處分法，將黨內(nèi)法規(guī)中的紀(jì)律轉(zhuǎn)化為對(duì)公職人員的法律要求；將黨紀(jì)與政務(wù)處分的輕重程度進(jìn)行法律上的一致性匹配，將執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的工作程序進(jìn)行法律上的銜接，但要堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的原則，將黨紀(jì)作為監(jiān)督的優(yōu)先依據(jù)，這樣既能突出黨紀(jì)處分的優(yōu)勢(shì)，又能體現(xiàn)政務(wù)處分的典型特點(diǎn)。其次，研究起草監(jiān)委會(huì)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定。依照監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的高效銜接，在領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制上實(shí)現(xiàn)最大程度的銜接；在案件的事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)、程序環(huán)節(jié)和法律適用方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以我國(guó)法律法規(guī)為最終依據(jù)，主動(dòng)對(duì)接我國(guó)的刑事訴訟制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接。最后，制定監(jiān)察官法。監(jiān)察體制改革后，我國(guó)的監(jiān)察官隊(duì)伍亟需跟上改革的步伐，建設(shè)一支符合系統(tǒng)化法律銜接要求的高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍，這是建設(shè)我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)、法治系統(tǒng)的內(nèi)在要求。監(jiān)察官法的制定，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)察官的任免、等級(jí)設(shè)置以及嚴(yán)格的履職條件等內(nèi)容，從法律層面為專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍的建設(shè)提供制度依據(jù)。

2.完善監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部銜接機(jī)制。一方面積極探索監(jiān)委會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，明確監(jiān)委會(huì)各部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)，在實(shí)踐中積極探索制度創(chuàng)新，將監(jiān)督、審查、案管、審理進(jìn)行分離，明確各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，但都統(tǒng)一于監(jiān)察內(nèi)部大系統(tǒng)，是互相聯(lián)系、互相銜接的。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)監(jiān)委會(huì)日常的監(jiān)督工作，執(zhí)紀(jì)審查和執(zhí)法調(diào)查部門不固定所聯(lián)系的地區(qū)和單位，對(duì)發(fā)生的監(jiān)察案件實(shí)行一案一指定和一事一授權(quán)的工作模式，而案件的統(tǒng)一審核和把關(guān)是由案件審理部門完成的。對(duì)于那些復(fù)雜、重大案件的處置，采用的是集體決策制，即召開系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專題會(huì)和審查調(diào)查專題會(huì)等內(nèi)部會(huì)議來(lái)進(jìn)行決策，目的就是為了防止權(quán)力濫用，將權(quán)力的運(yùn)行擺到桌面上來(lái)。另一方面，在實(shí)踐中積極探索系統(tǒng)化語(yǔ)境下的工作制度。系統(tǒng)論語(yǔ)境下的監(jiān)察工作改革，要始終圍繞著監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部工作來(lái)展開，即圍繞監(jiān)察職責(zé)劃分、監(jiān)督措施、審查調(diào)查措施和證據(jù)規(guī)則等工作及其銜接來(lái)進(jìn)行，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法方法進(jìn)行優(yōu)化完善，以使監(jiān)委會(huì)內(nèi)部系統(tǒng)順暢、有效銜接。

3.優(yōu)化監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)外部銜接機(jī)制。系統(tǒng)論視野下監(jiān)委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，不只是監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)化與完善，監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的銜接機(jī)制也需要進(jìn)一步探索和優(yōu)化。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，應(yīng)當(dāng)在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極構(gòu)建監(jiān)委會(huì)與公安、檢察、審判等機(jī)關(guān)的對(duì)接、銜接機(jī)制。首先是監(jiān)委會(huì)與公安機(jī)關(guān)的對(duì)接與銜接，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合監(jiān)委會(huì)的工作，構(gòu)建順暢銜接的對(duì)口管理、互涉案件管轄銜接、涉嫌職務(wù)犯罪線索移送對(duì)接和公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)委調(diào)查等系統(tǒng)間的銜接機(jī)制。其次是監(jiān)委會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的對(duì)接與銜接，構(gòu)建完善的提前介入、變更強(qiáng)制措施銜接、案件移送對(duì)接、審查起訴銜接等機(jī)制。再次是監(jiān)委會(huì)與審判機(jī)關(guān)的對(duì)接與銜接，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建或優(yōu)化事實(shí)審查認(rèn)定機(jī)制、審判信息通報(bào)機(jī)制和缺席審判機(jī)制等。最后是監(jiān)委會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)的對(duì)接與銜接，積極探索完善監(jiān)察案件司法鑒定機(jī)制、職務(wù)犯罪線索移送對(duì)接機(jī)制和律師參與職務(wù)犯罪案件辦理機(jī)制等。如此，監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)與外部司法系統(tǒng)就有了良好的互動(dòng)與銜接，有利于構(gòu)建起我國(guó)順暢、有效的監(jiān)察大系統(tǒng)，進(jìn)而有利于構(gòu)建中國(guó)特色的社會(huì)主義法治大系統(tǒng)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制法律銜接的實(shí)證分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)的法治系統(tǒng)是由立法、執(zhí)法和司法等多種法律元素及其相互關(guān)系構(gòu)成的，而法治系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開法治子系統(tǒng)的順暢銜接，法律銜接是法治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制性保障。研究法治系統(tǒng)的法律銜接機(jī)制就是系統(tǒng)法學(xué)的主要目的，系統(tǒng)論視野下的“法治中國(guó)”建設(shè)必須解決立法、執(zhí)法、司法和法治監(jiān)督等子系統(tǒng)的內(nèi)外銜接問(wèn)題。筆者通過(guò)對(duì)監(jiān)委會(huì)系統(tǒng)的銜接機(jī)制研究，從側(cè)面反映了法治大系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的開放系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)該系統(tǒng)是一個(gè)在系統(tǒng)邊界與其他外部系統(tǒng)有信息、物質(zhì)和能量交互作用的法治大系統(tǒng)。法治系統(tǒng)通過(guò)各要素之間的銜接機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身的調(diào)解，以達(dá)到穩(wěn)定的狀態(tài)。唯有系統(tǒng)論，運(yùn)用系統(tǒng)思維研究法律，把法律看作是一種由各個(gè)要素構(gòu)成的，相互聯(lián)系、有機(jī)協(xié)調(diào)、自主封閉而又開放的“生命”系統(tǒng)時(shí)，法律銜接才可成功。無(wú)論是法治系統(tǒng)出現(xiàn)異常，抑或是法治系統(tǒng)的改進(jìn)完善，都是通過(guò)法律銜接的優(yōu)化來(lái)完成的?？梢?jiàn)，法律銜接在系統(tǒng)法學(xué)中具有極其重要的地位，它是系統(tǒng)法學(xué)必須首先要研究和證成的關(guān)鍵理論環(huán)節(jié)，只有實(shí)現(xiàn)了法治系統(tǒng)各要素之間的有效銜接，才能實(shí)現(xiàn)法治大系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。