中性政府與國(guó)家政治精英的選拔

姚洋

拋開人文價(jià)值不論，作為一種政治治理方式，民主制度主要做兩件事情：一是選拔和激勵(lì)官員；二是加總公民的偏好。為了達(dá)到這兩個(gè)目的，西方社會(huì)已經(jīng)發(fā)展出非常精巧的政治制度，其中又以三權(quán)分立為最重要組成部分。然而，萬變不離其宗，民主制度的核心仍然是選舉，這也是為什么跨國(guó)研究中（如紅得發(fā)紫的阿西莫格魯和羅賓遜的研究）一般是以是否實(shí)行選舉作為判斷一個(gè)國(guó)家是不是民主國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)的原因。選舉是民主制度下選拔官員的唯一合法機(jī)制，在多數(shù)情況下，得票最多的候選人當(dāng)選。官員當(dāng)選之后，對(duì)他的最大激勵(lì)來自于下次的連任；換言之，選舉也是提供官員激勵(lì)的最重要機(jī)制。相比之下，民主制度下公民偏好的加總要復(fù)雜得多。選舉當(dāng)然仍然是一個(gè)重要機(jī)制，它可以推選出多數(shù)公民認(rèn)為合意的領(lǐng)導(dǎo)人，但是，它不是唯一的機(jī)制，開放的媒體、公民社會(huì)團(tuán)體的行動(dòng)和呼聲都起到了傳遞公民偏好的作用。

總體而言，選舉在西方社會(huì)發(fā)揮了正常作用，這當(dāng)然和這些社會(huì)長(zhǎng)期的積累分不開。如果從光榮革命算起，西方社會(huì)實(shí)踐民主制度已經(jīng)三百三十多年，民主政治及其相應(yīng)的輔助制度業(yè)已形成一種文化，浸淫在社會(huì)的每一個(gè)角落和每一個(gè)個(gè)體之中。這種文化的不俗之處在于，選舉和其他政治和社會(huì)目標(biāo)之間達(dá)成了一個(gè)精巧的平衡，人們尊重選舉的結(jié)果，但是，他們選擇領(lǐng)導(dǎo)人的時(shí)候，并不總是把個(gè)人得失放在首要位置，而是關(guān)心比自身利益更大的目標(biāo)。在這種情況下，選舉可以產(chǎn)生那些勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼嬲I(lǐng)袖，如羅斯福、丘吉爾和肯尼迪。然而，這種文化在最近開始出現(xiàn)了裂痕，最顯著的標(biāo)志是民粹主義和極端主義的盛行。在過去，西方民主社會(huì)的威脅來自外部：起先是納粹，后來是蘇聯(lián)陣營(yíng)；現(xiàn)在，威脅來自內(nèi)部。金融危機(jī)之后，西方社會(huì)發(fā)生大分裂，工薪階層和極少數(shù)富人對(duì)立，普通人和跨國(guó)公司對(duì)立，保守派和自由派對(duì)立。在歐洲，大分裂的后果是民粹主義泛濫。面對(duì)南歐的墜落，每個(gè)人都知道，解決問題的唯一出路是全社會(huì)一起忍受短期內(nèi)福利和收入下降的痛苦，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力；然而，在民粹主義大潮之下，沒有一個(gè)歐洲領(lǐng)導(dǎo)人敢于挑明這個(gè)問題，更不用說實(shí)施真正意義上的緊縮政策了。在美國(guó)，共和黨越來越走向極端主義，而以?shī)W巴馬為首的民主黨也采取不妥協(xié)的策略，在失業(yè)率居高不下的情況下，不去考慮如何提升經(jīng)濟(jì)活力，而是把重點(diǎn)放在醫(yī)療改革上，結(jié)果是得罪了廣大的中產(chǎn)階級(jí)，激化了社會(huì)矛盾。西方民主的敵人不再是獨(dú)裁體制的挑戰(zhàn)，而是來自其內(nèi)部的民粹主義和極端主義。在政治治理層面上，西方社會(huì)就出現(xiàn)了缺乏領(lǐng)袖的局面。

選拔體制：以黨治代替民主制度

在這種情況下，中國(guó)的選拔體制就具有了特別的意義。中國(guó)的官員不是通過全體公民一人一票產(chǎn)生的，而是主要靠上級(jí)組織部門的選拔產(chǎn)生。一個(gè)人如果想在黨政系統(tǒng)中升遷，就必須從基層官員做起，經(jīng)過多次的選拔才可能最終脫穎而出。官員之間不得不進(jìn)行一輪接一輪的競(jìng)標(biāo)賽，只有那些每次都幸運(yùn)地排在前幾位的人才可能得到晉升。這套制度替代了民主制度選拔和激勵(lì)官員的功能。

中國(guó)存在兩套憲法架構(gòu)，一套是法律文本意義上的，一套是現(xiàn)實(shí)意義上的。在文本意義上，黨的領(lǐng)導(dǎo)只體現(xiàn)在《憲法》的引言中；在現(xiàn)實(shí)意義上，黨在我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中處于樞紐地位，其作用包括兩個(gè)方面：一是制定國(guó)家的大政方針；二是選拔干部。后者是對(duì)民主制度選拔和激勵(lì)官員功能的替代。所有人類文明都面臨官員的選拔或任命問題，在二千多年前的軸心時(shí)代，四大文明就已經(jīng)把所有的選拔或任命機(jī)制都試驗(yàn)了一遍。歐洲進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，選擇民主制度作為唯一的機(jī)制，有其必然性。工業(yè)革命導(dǎo)致人口的大分化，階級(jí)矛盾空前激烈，工人運(yùn)動(dòng)此起彼伏，馬克思主義的階級(jí)斗爭(zhēng)論由此產(chǎn)生。但是，資本主義并沒有像馬克思預(yù)言的那樣走向滅亡，其中最重要的原因是卡爾·波蘭尼所謂的“雙向運(yùn)動(dòng)”，即資本主義對(duì)社會(huì)纖維的摧毀和人們對(duì)保護(hù)社會(huì)的要求同時(shí)發(fā)生，按照波蘭尼的說法，后者不僅保存了社會(huì)，而且保護(hù)了市場(chǎng)。用我們更加熟悉的語言來說，資本主義之所以能夠存在下來，是因?yàn)殡A級(jí)矛盾得到不斷地調(diào)和。西方的民主制度，是在階級(jí)斗爭(zhēng)和階級(jí)調(diào)和的過程中緩慢地發(fā)展起來的，是西方歷史發(fā)展的結(jié)果。目前，中國(guó)以黨代替民主制度的選拔機(jī)制，也是歷史發(fā)展的結(jié)果。中國(guó)共產(chǎn)黨能夠取得政權(quán)，和它嚴(yán)密的組織有很大關(guān)系；建國(guó)之后，這個(gè)傳統(tǒng)得到保持，黨的組織深入到社會(huì)的各個(gè)層面，全國(guó)的各個(gè)角落。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于黨過分地強(qiáng)調(diào)其意識(shí)形態(tài)特征，黨的全覆蓋導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)的過度政治化。改革開放之后，黨的意識(shí)形態(tài)色彩逐步褪去；一般認(rèn)為，到2002年將“三個(gè)代表”寫入黨章之后，黨完成了從革命黨向全民黨的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，“三個(gè)代表”還包含比這個(gè)轉(zhuǎn)變更為重要的轉(zhuǎn)變，這就是，黨不再是由一群具有相同政治主張的個(gè)人構(gòu)成的政治組織，而是一種制度，是我國(guó)國(guó)家治理架構(gòu)中不可分割的部分。汪暉將這一過程看作是“去政治化”的過程，并對(duì)它的不良后果進(jìn)行了分析。但是，在中國(guó)的歷史環(huán)境下，這種去政治化更多的是一種進(jìn)步；而且，從國(guó)家治理的角度來看，它讓黨的職能顯性化，為黨在憲法架構(gòu)下發(fā)揮作用打開了大門。

如果意識(shí)到黨不再是西方意義上的政黨，而是國(guó)家治理架構(gòu)的一部分，我們也就不會(huì)再去質(zhì)疑為什么黨的地位不可被其他政治勢(shì)力所挑戰(zhàn)。西方的學(xué)者往往沒有理解這一點(diǎn)，這是他們誤解中國(guó)政治架構(gòu)的主要原因。在這方面，中國(guó)學(xué)者是有責(zé)任的。多數(shù)黨建學(xué)者無法突破所謂的正統(tǒng)學(xué)說，其話語無法被國(guó)際學(xué)者所理解，更不用說去說服他們了。政治學(xué)者中的多數(shù)則專注于引進(jìn)西方話語體系，骨子里仍然是“言必稱希臘”的傲慢。中國(guó)學(xué)者的責(zé)任是用國(guó)際社會(huì)能夠聽懂的語言，把中國(guó)的事情說清楚。在政治體制方面，這首先需要我們把現(xiàn)有的體制作為可以研究的對(duì)象來對(duì)待；或者，套用科學(xué)哲學(xué)的語言，是把它作為可以被證偽的東西來研究。這就要求我們采取實(shí)證主義的態(tài)度，研究黨是如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的，并對(duì)其效果進(jìn)行客觀的評(píng)估。在這方面，選拔體制為我們提供了一個(gè)很好的案例。

中性政府與財(cái)政分權(quán)：

選拔體制的政治基礎(chǔ)

中國(guó)選拔體制建立在兩個(gè)政治基礎(chǔ)之上，一個(gè)是中性的中央政府，另一個(gè)是財(cái)政分權(quán)。發(fā)展中國(guó)家的普遍情況是，政府要么被少數(shù)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所控制，要么被民粹主義所裹挾，要么是兩者的混合。在這種情況下，政府要么為少數(shù)人服務(wù)，要么陷入不可治理的境地。發(fā)展中國(guó)家的民主往往無法工作，原因概在于此。一個(gè)中性政府是一個(gè)不屬于任何利益集團(tuán)、也不為任何利益集團(tuán)服務(wù)的政府。“中性”一詞往往被人誤解為政府沒有自己的利益，這是不對(duì)的。一個(gè)中性政府——或者更確切地，它的主要官員——當(dāng)然有自己的個(gè)人追求，它的中性只是相對(duì)于社會(huì)而言的。在英文里，“中性”一詞被翻譯成“disinterested”，它的意思可以用下面的例子來說明。一位畫家經(jīng)常到北大校園里作畫，一位教授看見了，從畫家手中買了一幅，很喜歡，因?yàn)楫嬛械木拔锸撬焯炻愤^看見的。其實(shí)，這幅畫的技法并不是一流的，教授之所以喜歡它，很大程度上是因?yàn)楫嬛械木拔锸撬熘?。在這個(gè)意義上，相對(duì)于這幅畫，教授就不是disinterested，因?yàn)樗炎约旱母星樽⑷肓水嬛小Ｈ绻堰@幅畫擺在一個(gè)非北大人面前，他會(huì)從純粹審美的角度來欣賞它，從而發(fā)現(xiàn)它的不完美。這個(gè)非北大人就是 disinterested，因?yàn)樗瓦@幅畫中的景物沒有個(gè)人聯(lián)系。一個(gè)中性政府就是這個(gè)例子里的非北大人，而那幅畫就是社會(huì)。和一個(gè)有偏的政府相比，中性政府少了很多政治羈絆，不用為政治利益的平衡而瞻前顧后，因此更可能把精力放在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上面。endprint

中國(guó)政府在過去三十多年里基本上扮演了一個(gè)中性政府的角色。這里說“基本上”，是因?yàn)樵谀硞€(gè)時(shí)期、某個(gè)局部，我們總是能發(fā)現(xiàn)政府是有偏的——改革初期偏向農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在90年代國(guó)企改革中又讓工人階級(jí)承擔(dān)了絕大多數(shù)的改革成本，等等。但長(zhǎng)期而言，政府基本上走了一條中間道路。一個(gè)中性政府不僅有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還能為選拔體制提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。試想，如果中央政府是少數(shù)人的政府，或者完全被民粹主義所裹挾，它還可能實(shí)施官員的選拔嗎？要讓選拔成為一種制度，它必須具備兩個(gè)條件：一是開放性；二是一致性。開放性意味著政府職位向所有階層開放，沒有它，選拔無從談起。一致性要求選拔的標(biāo)準(zhǔn)是放之四海而皆準(zhǔn)的，否則，官員之間就失去了可比性，選拔就不能持續(xù)。一個(gè)有偏的政府顯然不可能保證這兩個(gè)條件。一個(gè)中性政府不預(yù)先設(shè)定自己對(duì)于社會(huì)階層的偏好，因此并不介意被提拔的官員出自哪個(gè)階層；又因?yàn)椴皇苷蝿?shì)力的干擾，其政策、包括官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)也就更可能具有內(nèi)在的邏輯。

財(cái)政分權(quán)的作用是為官員之間的錦標(biāo)賽提供競(jìng)賽場(chǎng)地，并把比賽引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方向上來。如果財(cái)政上實(shí)行中央集權(quán)，地方官員就失去了發(fā)揮自主作用的余地，在沒有自下而上的民主監(jiān)督的情況下，他們就會(huì)一致腦門朝上，唯上級(jí)指令是從，官員之間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)完全變成尋租爭(zhēng)利的過程。

錢穎一和許成鋼是較早研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)的學(xué)者，他們提出的“保護(hù)市場(chǎng)的財(cái)政聯(lián)邦主義”觀點(diǎn)為許多人所接受。許成鋼注意到，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)植根于中國(guó)的歷史傳統(tǒng)之中，是威權(quán)體制解決國(guó)家治理問題的一個(gè)辦法，因此，他把中國(guó)的體制稱為“地方分權(quán)的威權(quán)體制”。辛亥革命之后，中華民國(guó)繼承了帝制下的單一制體制，這一體制在中華人民共和國(guó)建立之后得到加強(qiáng)。但是，和帝制一樣，共和國(guó)體制下的中國(guó)也面臨一個(gè)棘手的問題，即如何平衡中央和地方的關(guān)系；在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，這個(gè)問題變得更加突出。在第一個(gè)五年計(jì)劃中，為了集中財(cái)力，中央高度集權(quán)，打擊了地方的積極性。“大躍進(jìn)”過程中，為響應(yīng)毛澤東的號(hào)召，中國(guó)實(shí)行全面分權(quán)，但“大躍進(jìn)”的失敗讓中央集權(quán)再次成為主流。此后的十幾年間，分權(quán)和集權(quán)形成拉鋸，但“文革”開始之后，分權(quán)成為主流?！拔母铩苯Y(jié)束之后，分權(quán)以“分灶吃飯”的形式固定下來，整個(gè)80年代形成了中央和各省之間形形色色財(cái)政包干合同的奇觀。這是中國(guó)最分權(quán)的時(shí)期，地方積極性空前高漲，但中央財(cái)政日益空虛，至1994年實(shí)施“分稅制”改革前夕，中央占預(yù)算內(nèi)財(cái)政的份額下降到20%以下?！胺侄愔啤备母锱まD(zhuǎn)了這一趨勢(shì)，從90年代末開始，中央和地方的預(yù)算內(nèi)收入基本保持了各占一半的態(tài)勢(shì)。然而，地方預(yù)算內(nèi)支出占全部政府預(yù)算內(nèi)支出的比例一路上升，最近一些年接近了85%，地方政府支出超出收入部分，全靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。這促使許多人認(rèn)為，中央的收入比例太高，中國(guó)應(yīng)該再次分權(quán)；更有一些人認(rèn)為，地方支出比例遠(yuǎn)高于地方收入比例是地方政府大搞土地財(cái)政和大量舉債的主要原因。第二種觀點(diǎn)如果不是完全錯(cuò)誤的話，也是對(duì)地方收入和支出的誤解，它混淆了預(yù)算內(nèi)收入（支出）和預(yù)算外收入（支出）。我們說地方政府的支出占全部政府支出的85%，是指預(yù)算內(nèi)收入，地方政府支出超出收入的部分，即全部政府預(yù)算內(nèi)支出的35%，完全是由中央政府的轉(zhuǎn)移支出彌補(bǔ)的，這部分支出占中央政府收入的70%。地方政府的預(yù)算外收入接近預(yù)算內(nèi)收入，它們的使用不受中央政府約束，也沒有像樣的統(tǒng)計(jì)告訴我們它們都花到哪里去了。由此可以看到，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制仍然是非常分權(quán)的；事實(shí)上，它是世界上最分權(quán)的體制。作為對(duì)比，美國(guó)聯(lián)邦政府的收入和各州的收入總和基本相當(dāng)，但是，美國(guó)各級(jí)政府沒有預(yù)算外收入，這意味著，美國(guó)地方政府的收入能力遠(yuǎn)低于中國(guó)的地方政府。另外，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)各州的轉(zhuǎn)移支出較少，多數(shù)收入是聯(lián)邦政府自己花出去了，這樣，從支出方面來看，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)也遠(yuǎn)甚于美國(guó)。

那么，一個(gè)問題是：既然地方政府支出占全部預(yù)算內(nèi)支出的85%，我們?yōu)槭裁床荒芤蟮胤秸氖杖胍舱既款A(yù)算內(nèi)收入的85%呢？中央政府把錢先收上來，然后再發(fā)下去，豈不是徒增麻煩嗎？這其中的原因，和中央的控制力有關(guān)。就目前而言，中央控制地方的方式有兩個(gè)：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移，二是干部任命。兩者是相輔相成的關(guān)系。干部任命是中央控制地方的核心手段，也是選拔體制的主要表現(xiàn)方式，但這需要一個(gè)具有一定財(cái)力的中央政府的支持，否則地方官員就可能因?yàn)樨?cái)大氣粗而抗拒中央的調(diào)遣。中央和地方的關(guān)系，是困擾中國(guó)這樣一個(gè)大一統(tǒng)的大國(guó)幾千年的問題，在單一制不可改變的前提下，目前這種“政治集權(quán) + 財(cái)政收入相對(duì)集權(quán) + 財(cái)政支出分權(quán)”的模式是經(jīng)過多年摸索形成的解決這個(gè)問題的一個(gè)比較有效的辦法。

選拔體制的發(fā)展前景

如前所述，中國(guó)的選拔體制代替了民主制度下選拔和監(jiān)督官員的作用，那么，其效果如何呢？它是否能夠選拔出優(yōu)秀的人才呢？從報(bào)紙雜志披露的情況來看，買官鬻官的現(xiàn)象是比較普遍的；口耳相傳的消息也告訴我們，關(guān)系是決定一個(gè)官員能否得到升遷的關(guān)鍵因素。但是，優(yōu)秀的官員仍然可能得到提拔，原因有二：第一，一個(gè)中性的中央政府希望提拔有能力的官員，因?yàn)樗陨硎株P(guān)注國(guó)家的發(fā)展前景，需要有能力的官員來管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)；第二，如果每個(gè)下級(jí)官員都到上級(jí)那里送禮、跑關(guān)系，那么，每個(gè)人就或多或少地回到同一起點(diǎn)上。在短期內(nèi)，那些能夠出很高價(jià)格的人可能更容易勝出，但在長(zhǎng)期，這只會(huì)起到抬高價(jià)格的作用。

盡管衡量官員的能力是一個(gè)棘手的問題，但一個(gè)官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力是比較容易衡量的，而且，在目前情況下，這也是上級(jí)政府最看重的能力。雖然“唯GDP論”受到官方和大眾媒體的一致批判，但在實(shí)踐中，GDP仍然是政府追求的主要目標(biāo)。比如，中央政府本來給2014年設(shè)定的增長(zhǎng)目標(biāo)是7%，但這是打了余量的，實(shí)際的目標(biāo)可能是7.5%，所以，當(dāng)上半年增長(zhǎng)速度低于7.5%之后，李克強(qiáng)總理明確表示要力保全年實(shí)現(xiàn)7.5%的增長(zhǎng)率。地方政府追求GDP，一個(gè)直接動(dòng)機(jī)是增加稅收，另外，這也是多任務(wù)下的必然選擇。學(xué)過博弈論的人都知道，當(dāng)一個(gè)代理人面臨多個(gè)代理任務(wù)的時(shí)候，總是會(huì)把更多的精力放到最容易度量的任務(wù)上。一個(gè)地方主官面臨上級(jí)交代的許多任務(wù)，但是，沒有一個(gè)任務(wù)——除了那些一票否決的任務(wù)，如過去的計(jì)劃生育、現(xiàn)在的重大環(huán)境和生產(chǎn)事故——能夠像GDP那樣精確度量，所以，他關(guān)注GDP增長(zhǎng)是理所當(dāng)然的，上級(jí)即使把提拔標(biāo)準(zhǔn)搞得無比精巧也是枉然。endprint

以發(fā)展經(jīng)濟(jì)來度量官員的能力，經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)，能力更高的官員更可能得到提拔。李洪彬和周黎安于2005年發(fā)表在《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上的文章，是這方面開先河的工作。他們以省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)他們的升遷概率和他們領(lǐng)導(dǎo)的省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率具有較高的相關(guān)性。這篇文章發(fā)表之后在學(xué)術(shù)界引起很大的反響，一些學(xué)者的研究得到了類似的結(jié)論，但是，另一些學(xué)者、特別是政治學(xué)者也提出了挑戰(zhàn)，認(rèn)為政治關(guān)聯(lián)才是官員升遷的決定性因素。然而，如何度量政治關(guān)聯(lián)是一個(gè)棘手的問題。派系是一個(gè)自然的選擇，但是，如何定義派系卻是一個(gè)更困難的事情。在同一時(shí)間、同一單位工作過也可以作為政治關(guān)聯(lián)的度量工具，目前披露的周永康案似乎也證實(shí)了這一點(diǎn)。然而，即使發(fā)現(xiàn)這樣定義的政治關(guān)聯(lián)對(duì)一個(gè)官員的升遷起作用，我們也不能排除競(jìng)爭(zhēng)性假說，即官員的能力也起作用，因?yàn)?，一個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在不同的時(shí)間、不同的工作單位和許許多多的下級(jí)共事過，為什么只有其中的某些下級(jí)最后得到提拔？難道不是因?yàn)樗麄儽绕渌烁心芰幔?/p>

李洪彬和周黎安的研究的真正缺點(diǎn)可能在于兩個(gè)方面。第一，他們使用的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人樣本。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的升遷具有很強(qiáng)的規(guī)律性，即升遷都發(fā)生在沿海發(fā)達(dá)省市，事實(shí)上，如果把進(jìn)入中央政治局也算作升遷的話，沿海發(fā)達(dá)省市書記的升遷概率幾乎是百分之百。李洪彬和周黎安所使用的樣本只包括2005年之前的年份，而在這段時(shí)間里，沿海省市的增長(zhǎng)速度高于其他省份。金融危機(jī)之后，內(nèi)陸省份的增長(zhǎng)速度高于沿海省市，如果把這些年份加入到樣本當(dāng)中，李洪彬和周黎安的結(jié)論恐怕就不成立了；第二，用一個(gè)地方的增長(zhǎng)率直接代表地方主官的能力也是不合適的。高能力的官員可以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但是，高增長(zhǎng)率不一定就是官員作用的結(jié)果，其他許多因素——包括地區(qū)本身的特征和不可預(yù)見的沖擊——都可能導(dǎo)致增長(zhǎng)率的變化?？刂频貐^(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)，以及進(jìn)行官員間的相對(duì)比較都可以在一定程度上處理這個(gè)問題，但是，它們不可能控制那些不可預(yù)見的沖擊。比如，由于戰(zhàn)略考慮，一個(gè)大企業(yè)決定在一個(gè)省投資，可以顯著地提高這個(gè)省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但這和這個(gè)省主要官員的能力沒有關(guān)系。比如，富士康投資河南，開工當(dāng)年就讓河南的出口翻了一番，但富士康的投資可能完全是因?yàn)樗谌珖?guó)的戰(zhàn)略布局調(diào)整。

我的博士生張牧揚(yáng)在博士學(xué)習(xí)期間收集了1994～2010年25個(gè)省地級(jí)市的市長(zhǎng)和書記的信息，利用這個(gè)數(shù)據(jù)集，我們發(fā)表在2013年第1期《經(jīng)濟(jì)研究》上的文章估計(jì)了市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力，并考察了這個(gè)能力對(duì)他們升遷機(jī)會(huì)的影響。我們的一個(gè)創(chuàng)新是利用領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)動(dòng)構(gòu)造了一個(gè)連通樣本，從而得以用勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)里雇員--雇主匹配數(shù)據(jù)的方法估計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人的相對(duì)能力。我們發(fā)現(xiàn)，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人之間存在顯著的能力差異，而且，他們的能力對(duì)他們的升遷具有顯著的解釋能力——樣本中最高能力的領(lǐng)導(dǎo)人比最低能力的領(lǐng)導(dǎo)人的升遷概率高30多個(gè)百分點(diǎn)。我們和國(guó)家發(fā)展研究院的一位青年教師的另外一個(gè)項(xiàng)目考察了能力和激勵(lì)之間的關(guān)系。政治學(xué)里的一個(gè)經(jīng)典問題是：對(duì)于民主制度而言，是選擇有能力的領(lǐng)導(dǎo)人更重要、還是給予他們正確的激勵(lì)更重要？利用我們前一篇文章的方法，我們可以獲得市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的能力，同時(shí)，利用選拔制度中嚴(yán)格的年齡限制（56歲以上的地級(jí)市官員不能升任省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)）和黨代會(huì)周期，我們可以度量市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人面臨的激勵(lì)。我們的初步結(jié)果顯示，能力和激勵(lì)對(duì)于市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力都是重要的，但是，能力越高，激勵(lì)越不重要。選拔體制能夠提拔能力更高的官員，在一定程度降低了對(duì)激勵(lì)的要求，從而在一定程度上也避免了激勵(lì)可能產(chǎn)生的負(fù)面作用。

總之，盡管政治關(guān)聯(lián)乃至賣官鬻官都可能是決定一個(gè)官員是否能夠得到升遷的因素，但不能因此而否定個(gè)人能力在決定官員升遷中的作用。必須意識(shí)到的是，政治關(guān)聯(lián)在任何國(guó)家、任何政體都是起作用的；即使是在一個(gè)像美國(guó)這樣的民主國(guó)家，也會(huì)出現(xiàn)政治的家族化傾向——如果希拉里·克林頓贏得2016年的總統(tǒng)大選，則從1988年到2020年的22年間，美國(guó)的總統(tǒng)排名將是：布什、克林頓、布什、奧巴馬、克林頓。事實(shí)上，中國(guó)的情形可能比其他發(fā)展中國(guó)家要好得多。在其他發(fā)展中國(guó)家，由于沒有經(jīng)過社會(huì)革命的洗禮，舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)得以保存，因此很難避免政治的家族化。20世紀(jì)的中國(guó)革命雖然殘酷，學(xué)者們也可以繼續(xù)去爭(zhēng)論革命的必要性，但是，有一點(diǎn)是沒有人會(huì)否認(rèn)的，即革命比較徹底地打破了中國(guó)舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)。盡管這些破壞的結(jié)果未必都是好的，但是，由此造就的社會(huì)平等卻為改革開放之后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定了強(qiáng)有力的社會(huì)基礎(chǔ)，特別的，它讓中央政府不用忌憚強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的挑戰(zhàn)，從而更可能成為一個(gè)中性政府。

另一方面，本屆中央政府開始強(qiáng)力懲治腐敗，買官鬻官現(xiàn)象可能會(huì)較少。腐敗是社會(huì)的毒瘤，根除腐敗能夠保證社會(huì)的健康。然而，中國(guó)經(jīng)驗(yàn)給學(xué)者們提出的挑戰(zhàn)是：既然官員的腐敗如此普遍、如此猖狂，為什么中國(guó)還能夠保持如此高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度？原因可能很多，但其中之一可能和選拔體制有關(guān)。選拔體制可能沒有起到監(jiān)督官員的作用，因而才有這么多的腐敗，但是，它能夠把有能力的人提拔到關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，讓他們?cè)诟瘮〉耐瑫r(shí)也為社會(huì)做有益的事情。一個(gè)例子是劉志軍。他是最腐敗的官員之一，但是，中國(guó)高鐵能夠發(fā)展到今天的模樣，和他在鐵道部的領(lǐng)導(dǎo)分不開。腐敗是發(fā)展中國(guó)家的頑疾，發(fā)展中國(guó)家要想取得經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，可能就要學(xué)會(huì)帶病成長(zhǎng)，中國(guó)的選拔制度為此提供了一個(gè)可能的方式。

結(jié) 語

中國(guó)的選拔體制是對(duì)中國(guó)幾千年賢能體制的繼承。從隋代開始，科舉就成為選拔官員的方式，選賢任能是這個(gè)制度的核心價(jià)值。當(dāng)代的選拔體制在“選賢”方面做得不好，但在“任能”方面卻做得比較好。盡管這個(gè)體制存在許多問題，但是，在民主制度陷入民粹主義泥潭之際，它為民主制度提供的啟示就顯得尤為重要?？夏岬显诰吐氀葜v里敢于對(duì)美國(guó)人說：“不要問你的國(guó)家能為你做什么，要問你能為你的國(guó)家做什么?！苯裉欤膫€(gè)西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人敢說這樣的話？盧森堡前首相容克的話準(zhǔn)確地描述了西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的心情：“我們都知道該做什么，但是，一旦我們做了，我們就不知道下次該如何當(dāng)選?！卑l(fā)達(dá)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人如此懼怕民眾，一方面展現(xiàn)了民主的成就，另一方面也顯示了民主的不幸：在一個(gè)發(fā)達(dá)的民主社會(huì)里，當(dāng)選與否可能和一個(gè)候選人的個(gè)人成就沒有多大關(guān)系，而更多的是和他代表什么有關(guān)，這樣，領(lǐng)導(dǎo)人完全淪為“民意”的代表，而喪失了采取主動(dòng)行動(dòng)的能力。奧巴馬因?yàn)椤案淖儭钡目谔?hào)當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，本來有機(jī)會(huì)成為富蘭克林·羅斯福一樣的總統(tǒng)，但現(xiàn)在看來要成為二戰(zhàn)以來美國(guó)最差的總統(tǒng)了。盡管其中的原因很多，但奧巴馬有限的個(gè)人能力可能要負(fù)大部分責(zé)任。相比之下，中國(guó)的高級(jí)官員具有豐富的從基層到高層的管理閱歷，這有利于提高他們的自信心，敢于做出不那么民粹的決策。比如，大家都說中國(guó)政府的財(cái)政收入過高，中國(guó)社科院計(jì)算的寬口徑政府收入——包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入以及社保收入——已經(jīng)超過GDP的40%，但是，沒有多少人關(guān)心政府支出。真實(shí)情況是，政府預(yù)算內(nèi)收入的40%是用于投資的（預(yù)算外收入的支出沒有統(tǒng)計(jì)，但就土地收入而言，大部分恐怕也用于基礎(chǔ)設(shè)施投資了），如此高的儲(chǔ)蓄率，國(guó)際上罕見。另一方面，就社保支出占GDP的比重而言，中國(guó)已經(jīng)排在世界第60位，超出我國(guó)人均收入世界排名30位。從這里可以看到，中國(guó)政府既能夠和民粹主義訴求保持距離（敢于把大把的錢用于投資），也沒有忘記改善民眾的福利（從2006年之后大幅度提高社保支出）。

在結(jié)束本文的時(shí)候，我想再?gòu)?qiáng)調(diào)一次，選拔體制不是一個(gè)完美體制，也不太可能成為中國(guó)的終極體制，但是，它的精髓可以給民主制度的改造和再設(shè)計(jì)提供有益的指導(dǎo)。也許，讀者讀了下面兩位印度裔學(xué)者對(duì)中國(guó)和印度政府的對(duì)比后就更能體會(huì)上述判斷的意義：

值得記住的是，中國(guó)和印度在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)方面的差異不在于這兩個(gè)國(guó)家擁抱市場(chǎng)的程度，因?yàn)樗鼈兌家呀?jīng)這樣做了；毋寧說，差異來自于中國(guó)的黨國(guó)體制，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，比印度的國(guó)家組織更加主動(dòng)、更加賢能，也具有更好的人力資本。在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上重建印度國(guó)家組織不僅關(guān)系到印度將有什么樣的未來，而且關(guān)系到它是否有未來。

—— Devesh Kapur 和Arvind Subramanian， Business Standard，2013年9月6日

（作者單位：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院）endprint