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    中國(guó)干部體制與韋伯官僚制

    2015-06-19 09:30:41木懷琴
    文化縱橫 2015年3期
    關(guān)鍵詞:官僚韋伯體制

    木懷琴

    既有的發(fā)展研究認(rèn)為,韋伯的官僚制是刺激一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心制度要素。這一制度以可預(yù)見性、非政治性、去人格化,以及法治導(dǎo)向?yàn)榛咎卣?。以此為?biāo)準(zhǔn),中國(guó)官僚制并不符合韋伯對(duì)理性化科層制的描述,政府質(zhì)量與腐敗控制狀況都令人堪憂;但以公共福祉為衡量標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)生活質(zhì)量的提升卻又世所罕見。這就構(gòu)成了比較政治學(xué)者必須回答的一個(gè)“中國(guó)悖論”。換言之,要想堅(jiān)持政治理論的普適性,超越文化相對(duì)主義的解釋,同時(shí)反思西方對(duì)自身經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴,就必須去發(fā)現(xiàn)中國(guó)治理體制中某些被忽視的制度特征。

    古登堡大學(xué)政治學(xué)教授羅德斯特因(Bo Roth-

    -stein)在近期《治理》(Governance)上撰文指出,以往的制度理論沒(méi)能看到中國(guó)公共治理體制中獨(dú)特的“干部體制”(cadre organization)。這種體制與韋伯官僚制大異其趣。在社會(huì)治理效果方面,前者因其獨(dú)特的運(yùn)行邏輯,比后者更有效率,從而也在總體上為執(zhí)政黨增強(qiáng)了政治合法性。該體制有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的構(gòu)成性要素需要予以特別重視:一是意識(shí)形態(tài)立場(chǎng),二是“人民公仆”的預(yù)設(shè)。前者要求官員在黨政一體的背景中貫徹組織原則與意志,后者強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、滿足群眾需求、獲取民眾支持的行政績(jī)效。二者互為條件,抵消了法治薄弱、官員腐敗所造成的消極作用,保障了政府質(zhì)量,提升了國(guó)家能力。而這也解釋了為何中國(guó)地方官員的績(jī)效考核表上混雜著意識(shí)形態(tài)的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、社會(huì)服務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)。在西方高度分化的行政目標(biāo)管理體制中,是完全無(wú)法理解這一現(xiàn)象的。

    與中立化的韋伯官僚制相比較,干部體制能夠很好地解決傳統(tǒng)的委托代理關(guān)系中信息不對(duì)稱和激勵(lì)不充分的核心難題。特別是在例如社會(huì)與教育改革等極具彈性的領(lǐng)域,針對(duì)具體問(wèn)題,干部體制會(huì)采取較為靈活的手段,進(jìn)而體現(xiàn)出更強(qiáng)的執(zhí)行力。韋伯體制強(qiáng)調(diào)專家治國(guó),在各社會(huì)部門中都要求有官員具備豐富的專業(yè)知識(shí)。但是,對(duì)于很多領(lǐng)域而言,例如教育、社會(huì)工作、產(chǎn)業(yè)環(huán)境,專業(yè)知識(shí)并不是首要的問(wèn)題,作為代理人的官員只需具備執(zhí)行任務(wù)的基本能力,委托人對(duì)之賦予更加寬泛的自由裁量權(quán)反而會(huì)更好地解決問(wèn)題。韋伯體制當(dāng)然也能解決這些問(wèn)題,但勢(shì)必造成法律法規(guī)的疊床架屋,反而影響了行政行為的可預(yù)測(cè)性,也會(huì)使授權(quán)裁量難題雪上加霜。而干部體制可以通過(guò)意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)和政策原則思維解決這一難題,因?yàn)榇砣诉x擇的那些措施,是委托人在信息對(duì)稱的情況下同樣也會(huì)運(yùn)用的手段。此外,在干部模式中,規(guī)范來(lái)自于頂層設(shè)計(jì),因而更具穩(wěn)定性,也更有利于組織的內(nèi)部合作。

    可見,如果不考慮干部體制的以上特征,就無(wú)法對(duì)中國(guó)的政府質(zhì)量做出全面的評(píng)估。但是作者也懷疑,干部模式或許無(wú)法與代議制民主兼容,因?yàn)楹笳叩臎Q策機(jī)制是自下而上的;當(dāng)政治上的多數(shù)意見發(fā)生變化時(shí),將要付諸實(shí)施的政策原則也就得隨之變化。由此還延伸出干部模式的持久性問(wèn)題。有人預(yù)測(cè),中國(guó)將會(huì)因?yàn)槿狈Π菪缘?、法治?dǎo)向的制度而走向崩潰。這一論斷顯然沒(méi)能看到公共治理在此因果關(guān)系中發(fā)揮的作用。政治系統(tǒng)的輸出功率對(duì)政治合法性而言至為重要。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,隨著與韋伯模式的國(guó)家不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)、政治交往,中國(guó)最終會(huì)放棄干部體制。事實(shí)上,決定這一體制的核心要素是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位,而中國(guó)共產(chǎn)黨并不會(huì)對(duì)這種公共治理的工作方法進(jìn)行徹底改變,除非中國(guó)的政黨體制走向兩黨或多黨制。endprint

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