中國(guó)干部體制與韋伯官僚制

木懷琴

既有的發(fā)展研究認(rèn)為，韋伯的官僚制是刺激一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心制度要素。這一制度以可預(yù)見性、非政治性、去人格化，以及法治導(dǎo)向?yàn)榛咎卣?。以此為?biāo)準(zhǔn)，中國(guó)官僚制并不符合韋伯對(duì)理性化科層制的描述，政府質(zhì)量與腐敗控制狀況都令人堪憂；但以公共福祉為衡量標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)生活質(zhì)量的提升卻又世所罕見。這就構(gòu)成了比較政治學(xué)者必須回答的一個(gè)“中國(guó)悖論”。換言之，要想堅(jiān)持政治理論的普適性，超越文化相對(duì)主義的解釋，同時(shí)反思西方對(duì)自身經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴，就必須去發(fā)現(xiàn)中國(guó)治理體制中某些被忽視的制度特征。

古登堡大學(xué)政治學(xué)教授羅德斯特因（Bo Roth-

-stein）在近期《治理》（Governance）上撰文指出，以往的制度理論沒(méi)能看到中國(guó)公共治理體制中獨(dú)特的“干部體制”（cadre organization）。這種體制與韋伯官僚制大異其趣。在社會(huì)治理效果方面，前者因其獨(dú)特的運(yùn)行邏輯，比后者更有效率，從而也在總體上為執(zhí)政黨增強(qiáng)了政治合法性。該體制有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的構(gòu)成性要素需要予以特別重視：一是意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，二是“人民公仆”的預(yù)設(shè)。前者要求官員在黨政一體的背景中貫徹組織原則與意志，后者強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、滿足群眾需求、獲取民眾支持的行政績(jī)效。二者互為條件，抵消了法治薄弱、官員腐敗所造成的消極作用，保障了政府質(zhì)量，提升了國(guó)家能力。而這也解釋了為何中國(guó)地方官員的績(jī)效考核表上混雜著意識(shí)形態(tài)的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、社會(huì)服務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)。在西方高度分化的行政目標(biāo)管理體制中，是完全無(wú)法理解這一現(xiàn)象的。

與中立化的韋伯官僚制相比較，干部體制能夠很好地解決傳統(tǒng)的委托代理關(guān)系中信息不對(duì)稱和激勵(lì)不充分的核心難題。特別是在例如社會(huì)與教育改革等極具彈性的領(lǐng)域，針對(duì)具體問(wèn)題，干部體制會(huì)采取較為靈活的手段，進(jìn)而體現(xiàn)出更強(qiáng)的執(zhí)行力。韋伯體制強(qiáng)調(diào)專家治國(guó)，在各社會(huì)部門中都要求有官員具備豐富的專業(yè)知識(shí)。但是，對(duì)于很多領(lǐng)域而言，例如教育、社會(huì)工作、產(chǎn)業(yè)環(huán)境，專業(yè)知識(shí)并不是首要的問(wèn)題，作為代理人的官員只需具備執(zhí)行任務(wù)的基本能力，委托人對(duì)之賦予更加寬泛的自由裁量權(quán)反而會(huì)更好地解決問(wèn)題。韋伯體制當(dāng)然也能解決這些問(wèn)題，但勢(shì)必造成法律法規(guī)的疊床架屋，反而影響了行政行為的可預(yù)測(cè)性，也會(huì)使授權(quán)裁量難題雪上加霜。而干部體制可以通過(guò)意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)和政策原則思維解決這一難題，因?yàn)榇砣诉x擇的那些措施，是委托人在信息對(duì)稱的情況下同樣也會(huì)運(yùn)用的手段。此外，在干部模式中，規(guī)范來(lái)自于頂層設(shè)計(jì)，因而更具穩(wěn)定性，也更有利于組織的內(nèi)部合作。

可見，如果不考慮干部體制的以上特征，就無(wú)法對(duì)中國(guó)的政府質(zhì)量做出全面的評(píng)估。但是作者也懷疑，干部模式或許無(wú)法與代議制民主兼容，因?yàn)楹笳叩臎Q策機(jī)制是自下而上的；當(dāng)政治上的多數(shù)意見發(fā)生變化時(shí)，將要付諸實(shí)施的政策原則也就得隨之變化。由此還延伸出干部模式的持久性問(wèn)題。有人預(yù)測(cè)，中國(guó)將會(huì)因?yàn)槿狈Π菪缘?、法治?dǎo)向的制度而走向崩潰。這一論斷顯然沒(méi)能看到公共治理在此因果關(guān)系中發(fā)揮的作用。政治系統(tǒng)的輸出功率對(duì)政治合法性而言至為重要。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著與韋伯模式的國(guó)家不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)、政治交往，中國(guó)最終會(huì)放棄干部體制。事實(shí)上，決定這一體制的核心要素是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，而中國(guó)共產(chǎn)黨并不會(huì)對(duì)這種公共治理的工作方法進(jìn)行徹底改變，除非中國(guó)的政黨體制走向兩黨或多黨制。endprint