基層減負需要根治“一票否決依賴癥”

庫玉娟

（鄭州商學(xué)院工商學(xué)院，河南 鞏義 451200）

作為績效考核創(chuàng)新、行政問責(zé)改革的有益探索，“一票否決”在確保國家政令暢通、防范重大行政責(zé)任事故、提升基層工作效率等方面發(fā)揮積極作用。但是凡事有度，過猶不及，如果在基層工作中“不分青紅皂白”地運用“一票否決”制，甚至患上“一票否決成癮癥”，往往會適得其反。比如一些地方或部門在基層績效考核中濫用“一票否決”，甚至患上了“一票否決依賴癥”，動輒要求基層干部簽訂“責(zé)任狀”，讓許多基層政府不堪重負。為此，應(yīng)當(dāng)根治各種“一票否決依賴癥”，切實為基層政府減負。

一、“一票否決依賴癥”的表現(xiàn)形式

“一票否決”是行政績效考核中對被考核對象因某項工作、內(nèi)容而實行整體性否決，如果該項工作或內(nèi)容不達標，那么被考核對象的所有工作業(yè)績都將被否定，相關(guān)責(zé)任人也要受到降級、降職等處分?！耙黄狈駴Q”本是行政績效考核中的特殊方式，如今卻成為基層績效考核中常見的制度安排。

（一）“一票否決”濫用問題偶有發(fā)生

“一票否決”以降職、免職、不得評先評優(yōu)、不得晉升職務(wù)、減少經(jīng)費發(fā)放等壓力，督促相關(guān)人員完成某項工作任務(wù)，能夠給基層干部帶來較大工作壓力。從總體上看，“一票否決”對基層工作具有較大的促進作用，有利于解決基層干部工作懶散、上進心不強、辦事拖拉等問題。在“一票否決”制實行中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦等改變了辦事拖拉、失職瀆職、效率低下等問題，獲得了廣大群眾的一致認同。但是凡事有利就有弊，“一票否決”制被濫用往往會產(chǎn)生許多負面后果，甚至?xí)o基層工作帶來諸多負面影響，比如在“一票否決”的壓力下許多基層干部會不計成本、不擇手段地完成任務(wù)。由于“一票否決”能產(chǎn)生強大威懾力與執(zhí)行力，逐漸變成地方或部門開展工作的“尚方寶劍”，從森林防火、秸稈禁燒、社會治安、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、精準扶貧、反腐倡廉等各項工作都可能被放入“一票否決”的“筐”里。有些地方或部門還將村容整潔、廁所改造、報刊征訂、城鎮(zhèn)建設(shè)、檔案管理等工作都納入一票否決范圍，無限地放大基層政府的責(zé)任，帶來基層干部責(zé)權(quán)不匹配、工作負擔(dān)大等問題。有基層領(lǐng)導(dǎo)表示，每年簽訂的“一票否決”責(zé)任狀超過20份，內(nèi)容涉及基層工作的方方面面。在眾多“一票否決”的沉重壓力下，許多基層干部精神高度緊張，除了“忙”“累”，就是“怕問責(zé)”。

（二）“一票否決”失范問題偶有發(fā)生

在依法行政、依法治理的大背景下，任何制度設(shè)立、政策制定等都應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)、嚴謹?shù)闹贫攘鞒獭⒑侠淼木葷赖?，?dāng)前多數(shù)地方的“一票否決”制度都是合理的，都是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的，并且多數(shù)“一票否決”都有明確的制度規(guī)定、權(quán)利主體、考核辦法、申訴救濟程序等，與有關(guān)法律法規(guī)相一致。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，在地方政府的“一票否決”制度設(shè)計中，仍存在一些問題和不足，比如有些“一票否決”創(chuàng)設(shè)并沒有專門的行政流程和審批程序，只要經(jīng)過政府常務(wù)會議同意，就可以變成“一票否決”。由于“一票否決”實施起來簡單，又能夠?qū)⒇?zé)任推脫給基層政府，所以有些地方或部門將“一票否決”當(dāng)成“筐”，什么工作都往“一票否決”的“筐”里裝；在遇到困難或問題時不是想辦法處理或解決，而是以簽訂“責(zé)任狀”的方式向基層推卸責(zé)任，久而久之許多領(lǐng)導(dǎo)干部就患上“一票否決依賴癥”。此外，在基層考核中“一票否決”呈現(xiàn)蔓延式狀況，衍生出形式眾多的責(zé)任書、保證書、軍令狀等。比如“一票否決”還產(chǎn)生了一些“潛規(guī)則”，如招商引資、工程進度、房屋拆遷等“一票否決”不得直接出現(xiàn)在干部績效考核體系中，要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示、大會發(fā)言等來定[1]。

二、“一票否決依賴癥”的不良后果

不可否認，在基層干部考核中實施“一票否決”制，的確能夠糾正基層工作中的不作為、亂作為的頑疾，但是少數(shù)地方或部門動輒就要求基層簽訂“責(zé)任狀”，甚至以“一票否決”為借口，變相向基層推卸責(zé)任，形成了環(huán)保、安全、信訪、綜治等形式眾多的“一票否決”制，這給基層工作帶來諸多負面影響。

（一）弱化績效考核效果

從總體上看，合理和適度的“一票否決”能夠起到糾正黨風(fēng)政風(fēng)、提高基層工作壓力等效果，解決基層干部動力不足、工作懶散等問題。這樣的“一票否決”是值得提倡的，但是“一票否決”泛濫也往往會產(chǎn)生許多負面影響?！耙黄狈駴Q”濫用往往帶來責(zé)任逐級放大、壓力逐級加碼等問題，導(dǎo)致基層激勵機制扭曲。上級政府更傾向于責(zé)任主體下移，帶來政府部門的責(zé)任和權(quán)力不對稱，導(dǎo)致基層政府權(quán)力有限卻責(zé)任無限，出了問題就成了“代上受過”的替罪羊。在“一票否決”的強大壓力下，基層政府往往是無所不用其極，以急功近利、掩蓋問題、欺上瞞下的方式完成任務(wù)，這些可能為基層工作埋下隱患。“一票否決依賴癥”讓基層干部產(chǎn)生“不求有功，但求無過”的自保心理，在觸發(fā)“一票否決”后基層干部又會產(chǎn)生“破罐破摔”的怠政心理。此外，即便許多基層政府將“一票否決”的各項工作完成得非常出色，也未必會獲得群眾的滿意或認可，反而可能產(chǎn)生害民擾民、與民爭利等負面后果。在“一票否決”面前，基層政府多以突擊整治、只顧眼前等方式開展工作，反而背離了“一票否決”的初衷。比如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成維穩(wěn)的“一票否決”，投入大量人力財力對上訪群眾進行“截訪”，對上訪戶進行“死看死守”等[2]。

（二）背離依法行政初衷

中國是有著幾千年人治傳統(tǒng)的國家，長期以來人們畏權(quán)不畏法、依權(quán)不依法，這些給中國的現(xiàn)代化治理帶來諸多不良影響。黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，要求將法治貫穿于行政、執(zhí)法、治理等各個層面，在黨和政府的共同努力下，我國法治建設(shè)成效顯著，許多地方政府或部門依據(jù)法律法規(guī)出臺“一票否決”制度，規(guī)范基層政府的工作作風(fēng)、辦事方式、工作任務(wù)等，在基層法治建設(shè)中收到良好效果。但有些“一票否決”并不符合行政法規(guī)、公務(wù)員法等法律制度要求，甚至有濫用權(quán)力之嫌。有的“一票否決”是一種非正式制度安排，在考核主體、內(nèi)容、指標等方面缺乏明確規(guī)定，缺乏民主化、規(guī)范化的實施程序，對官員抗辯、申訴、行政救濟等也缺乏明確規(guī)定，同時還可能與官員任命制度和行政處分制度等相沖突。此外，“一票否決”完全是自上而下的考核評估機制，缺乏社會大眾、專家學(xué)者、評估對象的有效參與，很容易出現(xiàn)上級偏好代替群眾喜好的不良傾向，背離執(zhí)政為民的政策初衷?！耙黄狈駴Q依賴癥”很容易產(chǎn)生“一把手”擅權(quán)妄為、為官不為的極端化傾向，一方面在“一票否決”的壓力下，有些基層領(lǐng)導(dǎo)會變得更加專權(quán)和肆意妄為，將個人權(quán)力置于制度規(guī)范和操作流程之上；另一方面有些基層領(lǐng)導(dǎo)會產(chǎn)生惰政心理，在眾多“一票否決”面前縮手縮腳。

三、根治“一票否決依賴癥”為基層減負

不可否認，“一票否決”在基層管理中發(fā)揮著重要作用，能夠提高基層工作效率、確保政令暢通等，但“一票否決”被濫用，不僅增加基層工作負擔(dān)，也帶來許多社會治理隱患。所以，應(yīng)當(dāng)實施“一票否決”準入制，明確“一票否決”的實施范圍，堵住“一票否決”泛濫的制度漏洞，根治一些地方或部門的“一票否決依賴癥”，切實為基層工作減負。

（一）堅持“一票否決”的制度設(shè)計初衷

矛盾分主次，事情有輕重。從制度設(shè)計初衷看，“一票否決”是為了抓好事關(guān)全局的戰(zhàn)略任務(wù)，將之與黨員干部的政績榮譽、職務(wù)升遷、職級晉升等相掛鉤，以此強化黨員干部的責(zé)任感、危機感等。所以，在“一票否決”制度設(shè)計中，有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)要明確制度設(shè)計的初衷，對關(guān)鍵問題、重要工作等實施“一票否決”，將對基層干部的考核壓力轉(zhuǎn)化為干事創(chuàng)業(yè)的動力，而不是不分青紅皂白，“胡子眉毛一把抓”地實施“一票否決”，不管什么任務(wù)或工作都往里面裝，這樣很容易混淆基層工作的輕重緩急，背離“一票否決”的制度設(shè)計初衷，弱化“一票否決制”的實施效果。如在森林防火、社會治安、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、精準扶貧、反腐倡廉、村容整潔等諸多基層工作中，應(yīng)當(dāng)將關(guān)鍵性、全局性、緊迫性的工作任務(wù)納入“一票否決”的范疇，而不是將各項工作都納入“一票否決”之中。此外，在“一票否決”制度設(shè)計中，地方政府或行政部門應(yīng)充分考慮基層政府的工作現(xiàn)狀、人員素質(zhì)、工作難度等，從基層政府的工作能力、人力財力等實際情況出發(fā)，制定切實可行、便于執(zhí)行的考核機制，不能將所有的考核任務(wù)都列入“一票否決”。比如應(yīng)當(dāng)將事關(guān)全局的、具有戰(zhàn)略性的工作任務(wù)，列入基層業(yè)績考核的“一票否決”之中。

（二）規(guī)范“一票否決”的制度設(shè)計流程

2017年國務(wù)院就明確提出，要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)評比表彰和示范創(chuàng)建活動，未經(jīng)省級政府批準，不得隨意設(shè)立基層“一票否決”事項。中辦也在《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中提出，要嚴控“一票否決”、動輒簽責(zé)任狀等行為，治理變相向基層推卸責(zé)任的行為。為此，應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)范基層“一票否決”行為，實施“一票否決”準入制，嚴格控制“一票否決”的范圍，對各種“一票否決”事項要先登記、再審批，并及時清理已過時或不合理的“一票否決”項目。比如應(yīng)當(dāng)以依法行政原則對待“一票否決”，制定“一票否決”實施辦法，明確“一票否決”的范圍、內(nèi)容、程序、主體等，大規(guī)模清理不合理的“一票否決”。此外，種類繁多的“一票否決”給基層干部帶來沉重壓力，也給基層工作帶來許多負面影響。所以，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)深入反思基層“一票否決”所帶來的負面后果，對現(xiàn)有“一票否決”制度進行改革，提高“一票否決”的科學(xué)化、規(guī)范化和合理化水平。要堅決清理各種不合理的“一票否決”，簡化“一票否決”的指標數(shù)量[3]?？梢詫⒁恍耙黄狈駴Q”指標轉(zhuǎn)化為減分項目指標，將一些“一票否決”項目轉(zhuǎn)化為權(quán)重占比較大的考核項目。省市等政府應(yīng)當(dāng)對基層“一票否決”制度建設(shè)進行總體規(guī)劃，明確“一票否決”的內(nèi)容、數(shù)量、權(quán)重、評價方式、實施流程等，為基層“一票否決”制定總體性的制度框架，消除各種不合理的“一票否決”。

（三）堵住“一票否決”泛濫的制度漏洞

從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)看，“一票否決依賴癥”是責(zé)權(quán)關(guān)系不對等、行政機制不完善等造成的，在行政管理實踐中各級政府和部門的權(quán)力邊界、權(quán)限范圍、主體責(zé)任等不夠明晰，權(quán)力更傾向于向上流動，責(zé)任更傾向于向下流動。在責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)失衡的行政環(huán)境中，上級政府或部門會創(chuàng)設(shè)各種“一票否決”，基層政府也因此會承擔(dān)更多責(zé)任。所以應(yīng)推動行政管理體制改革，建構(gòu)責(zé)權(quán)對等的行政運行機制，明確界定各級政府和部門的責(zé)任和權(quán)力邊界，消除“一票否決依賴癥”的制度根源。應(yīng)堅持責(zé)任與權(quán)力相對等、過失與處罰相對應(yīng)的基本原則，建立過失與處罰相對等的基層問責(zé)機制，不斷提高基層治理精細化和規(guī)范化程度。此外，應(yīng)當(dāng)對事關(guān)全局的、特別緊急的工作實施“一票否決”，對基層日常或普通工作要制定切實合理的考核管理辦法，降低對“一票否決”的依賴程度[4]。應(yīng)推動基層績效考核科學(xué)化和規(guī)范化建設(shè)，將“一票否決”的非制度化安排納入績效管理機制改革的范疇，不斷發(fā)展和完善基層“一票否決”制度。應(yīng)嚴格按照公務(wù)員法、行政管理條例等法律法規(guī)，推動“一票否決”制度建設(shè)，堵住“一票否決”泛濫的制度漏洞。應(yīng)當(dāng)完善“一票否決”審核和評價機制，對基層工作中的“一票否決”制進行審核、評價和論證，對不合理的、違規(guī)的、沒有實用性和可操作性的“一票否決”進行否定和曝光，不斷治理少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的“一票否決”依賴癥。

從總體上看，基層工作“一票否決”是合理的、有必要的，在推動基層工作、改變基層干部作風(fēng)、提升基層績效等方面收到良好效果。但少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部患上“一票否決依賴癥”，在工作中動不動就進行“一票否決”。這種“一票否決依賴癥”不僅給基層干部增加了許多不必要的工作負擔(dān)，也給基層管理體制改革帶來許多負面影響，導(dǎo)致形式主義和官僚主義泛濫。所以應(yīng)大力規(guī)范“一票否決”泛濫的不良局面，解決基層績效考核中的“一票否決依賴癥”，切實為基層政府減負。