從執(zhí)法案件角度分析德州市種子執(zhí)法現(xiàn)存問題與對策

李文燕 王運智 石 剛

（山東省德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，德州 253000）

新修訂版《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）于2016 年1 月1 日起施行，至2020年已有5 年時間，5 年間德州市共辦理種子執(zhí)法案件118 起，涉及種子質(zhì)量、標(biāo)簽、經(jīng)營檔案等方面。本文通過對德州市5 年間辦理的種子執(zhí)法案件進行統(tǒng)計分析，調(diào)研現(xiàn)階段種子執(zhí)法過程中存在的問題，并提出相應(yīng)解決對策，以期為更好落實《種子法》、維護用種安全作出應(yīng)有貢獻，希望對其他地市開展種子執(zhí)法工作帶來啟示。

1 近5 年種子執(zhí)法案件分析

1.1 種子違法行為事項分析在118 起行政處罰案件中，因經(jīng)營未按規(guī)定備案的種子受處罰的共41起，占案件總數(shù)的34.7%，位列第一；因經(jīng)營標(biāo)簽不合格種子受處罰的共25 起，占案件總數(shù)的21.2%；因未按規(guī)定建立并保存種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案受處罰的共19 起，占案件總數(shù)的16.1%；因經(jīng)營假種子和未審先推種子受處罰的各11 起，分別占案件總數(shù)的9.3%；其他（如因未取得種子經(jīng)營許可證經(jīng)營種子、未按規(guī)定開具銷售憑證銷售種子、銷售超過質(zhì)量保證期的種子等）受處罰的各有1～2 件，占比較少。

此外，在對所有涉案農(nóng)作物種類匯總分析時發(fā)現(xiàn)，除1 起經(jīng)營辣椒種子標(biāo)簽不合格案件涉及非主要農(nóng)作物外，其余均是對玉米、小麥等主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營等行為的處罰，對蔬菜種子及其他非主要農(nóng)作物種子執(zhí)法力度明顯較小。

1.2 案件來源分析案件來源方面，118 起案件中，市場檢查（專項檢查）發(fā)現(xiàn)的共96 起，占案件總數(shù)的81.4%；群眾舉報案件共16 起，占總數(shù)的13.6%；上級交辦案件共5 起，監(jiān)督抽查不合格案件1 起。種子執(zhí)法案件絕大多數(shù)是執(zhí)法人員從市場檢查中發(fā)現(xiàn)而來，因缺少檢測經(jīng)費及必要的快速檢測設(shè)備，執(zhí)法人員多是從查看種子標(biāo)簽、經(jīng)營檔案、是否備案等方面發(fā)現(xiàn)問題，除上級抽檢不合格產(chǎn)品外，很少能從種子質(zhì)量方面發(fā)現(xiàn)問題。

1.3 立案結(jié)案時間分析種子執(zhí)法案件多集中在每年3-6 月份，共立案91 起，8-11 月份共立案27起。因春耕備耕時期處于農(nóng)資銷售旺季，德州市各項農(nóng)資打假專項檢查及市縣聯(lián)查活動都在春夏季節(jié)啟動開展，執(zhí)法力度大、檢查活動較為頻繁，因此總體上半年查辦案件數(shù)多于下半年。結(jié)合案件來源分析，玉米播種后出苗期的5 月、6 月份及收獲的9 月、10 月份，接到群眾舉報關(guān)于種苗問題及收獲減產(chǎn)的案件相對較多，但由于時間間隔較長，農(nóng)民群眾對于購買種子的票據(jù)、產(chǎn)品標(biāo)簽等證據(jù)保留意識較差，田間鑒定缺乏相關(guān)經(jīng)費且實際操作較難，此類案件執(zhí)法人員調(diào)查取證較為困難，亟需引起重視。

1.4 處罰結(jié)果分析案件調(diào)查過程及處罰結(jié)果反映了執(zhí)法人員法律運用及執(zhí)法水平的高低，在查看德州市近5 年辦理的118 起種子執(zhí)法案件時發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員法律運用的準(zhǔn)確性、執(zhí)法過程的規(guī)范性仍有待提高。一是亂用“警告”。部分執(zhí)法人員未真正理解“警告”作為行政處罰種類的一種，需違反的具體法條有明文規(guī)定才可使用，如在對未按規(guī)定建立、保存種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案行為進行處罰時，《種子法》第八十條規(guī)定：“違反本法第三十六條規(guī)定，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令改正，處二千元以上二萬元以下罰款：（四）未按規(guī)定建立、保存種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案的”，法條未將“警告”列為行政處罰種類，但執(zhí)法實踐中有不少執(zhí)法人員將“警告”加入行政處罰決定書內(nèi)，屬于違反法律規(guī)定做出的處罰。

二是“責(zé)令改正”使用不準(zhǔn)確?！柏?zé)令改正”不屬于行政處罰種類，責(zé)令改正只是行政主體依法做出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政處理或行政命令，它不是行政處罰行為[1]。在對種子處罰案件結(jié)果查看時發(fā)現(xiàn)，仍有多數(shù)執(zhí)法人員不能正確理解“責(zé)令改正”的含義，將“責(zé)令改正”與罰款、沒收違法所得等并列為行政處罰種類，明顯不恰當(dāng)。

三是案件名稱不規(guī)范。比如對于“散裝種子”，《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》第三十二條規(guī)定[2]：“標(biāo)簽缺少品種名稱，視為沒有種子標(biāo)簽”，而《種子法》第四十九條規(guī)定，沒有標(biāo)簽的視為假種子，即對于“散裝種子”的處罰，在案件名稱及案件定性中應(yīng)列為假種子，少數(shù)執(zhí)法人員仍在案件名稱中寫為“對違法銷售散裝種子的處罰”。

2 種子執(zhí)法過程中存在的問題

2.1 執(zhí)法經(jīng)費不足，不能滿足執(zhí)法工作需求現(xiàn)階段，德州市同級財政除負擔(dān)執(zhí)法人員工資外，并未設(shè)立專項執(zhí)法經(jīng)費。執(zhí)法設(shè)備如執(zhí)法記錄儀、車輛等嚴重不足，無種子質(zhì)量快速檢測設(shè)備，缺乏種子產(chǎn)品抽樣檢測經(jīng)費，致使種子執(zhí)法人員無法開展種子質(zhì)量檢測，執(zhí)法檢查停留在查看種子標(biāo)簽、經(jīng)營檔案、是否備案等肉眼可觀察的問題，無法通過檢測發(fā)現(xiàn)種子可能存在的質(zhì)量問題，不利于保障用種安全。

2.2 執(zhí)法人員不足，缺少專業(yè)法律人才根據(jù)2020年統(tǒng)計顯示，目前德州市共有編批執(zhí)法人員537 人，而實際在崗共有425 人。人數(shù)最少的縣僅有7 人，最多的有90 人，縣與縣之間差別較大。另一方面，德州市市縣兩級全部實行綜合執(zhí)法，即執(zhí)法人員又被分為農(nóng)業(yè)執(zhí)法、畜牧執(zhí)法、漁業(yè)執(zhí)法、農(nóng)機執(zhí)法等不同的隊伍，而種子執(zhí)法屬于農(nóng)業(yè)執(zhí)法的工作之一，每個執(zhí)法隊伍最少的可能只有2～3 人，僅能滿足基本執(zhí)法需求。在所有在崗的425 人中，法學(xué)專業(yè)執(zhí)法人員僅8 人，占總?cè)藬?shù)比重不足2%。種子執(zhí)法工作經(jīng)常要走進案件發(fā)生現(xiàn)場，對案件的發(fā)生原因進行判定，這就要求執(zhí)法人員不僅具備一定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識，如種子的制繁種、加工包裝、種子質(zhì)量的檢驗檢疫和生產(chǎn)經(jīng)營等，還要準(zhǔn)確、專業(yè)地掌握種子執(zhí)法活動中所需要的各種法律法規(guī)依據(jù)和相關(guān)執(zhí)法技能，從而準(zhǔn)確規(guī)范地處理種子相關(guān)案件，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保種子執(zhí)法工作的公正和權(quán)威[3]。在對德州市各縣（市、區(qū)）種子執(zhí)法案卷評查時也能發(fā)現(xiàn)，有專業(yè)法律人員的縣案件辦理和案卷制作水平明顯高于無專業(yè)法律人員的縣，其對《種子法》的運用也更加精準(zhǔn)。

2.3 執(zhí)法人員系統(tǒng)培訓(xùn)不足種子執(zhí)法人員多是從原種子管理站或其他業(yè)務(wù)科室抽調(diào)而來，有一定的種子管理經(jīng)驗，但執(zhí)法經(jīng)驗及法律知識明顯不足，有的甚至?xí)蚺路稿e、怕追責(zé)而不敢執(zhí)法、不去執(zhí)法，或?qū)?zhí)法流于形式，不能及時發(fā)現(xiàn)種子市場存在的問題，而通過培訓(xùn)可提高種子執(zhí)法人員法律知識及執(zhí)法水平。但根據(jù)對各縣（市、區(qū)）執(zhí)法人員調(diào)研，普遍反映培訓(xùn)不足，特別是針對案件調(diào)查過程、案卷制作及法律運用的專項培訓(xùn)明顯不足，有的一線執(zhí)法人員工作多年，除參加執(zhí)法證考試培訓(xùn)外，未參加過關(guān)于案件辦理、案卷制作等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，導(dǎo)致案件辦理過程中執(zhí)法文書錯誤過多、程序不合法、適用法律不準(zhǔn)確等現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.4 《種子法》宣傳不夠根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》的要求，執(zhí)法部門應(yīng)“堅持普法工作與法治實踐相結(jié)合，把法治宣傳教育融入法治實踐全過程，在法治實踐中加強法治宣傳教育，不斷提高法治宣傳教育的實際效果”。由于現(xiàn)階段對《種子法》的宣傳仍有欠缺，一方面，種子經(jīng)營者對《種子法》及相關(guān)配套規(guī)章學(xué)習(xí)不夠深入，種子相關(guān)法律知識欠缺，識別假劣種子能力不足，種子經(jīng)營管理方面如經(jīng)營備案、種子經(jīng)營檔案的建立與保存等方面也存在一定的問題；另一方面，農(nóng)民在購買農(nóng)作物種子時，由于法律知識欠缺，購買種子時索要票據(jù)等證據(jù)留存意識不足，種子出現(xiàn)問題尋求農(nóng)業(yè)部門幫助時，執(zhí)法取證難度較大，不利于其合法權(quán)益的保護。

3 完善種子執(zhí)法的對策措施

3.1 加強種子執(zhí)法經(jīng)費保障同級財政部門設(shè)立專項執(zhí)法經(jīng)費，一是用于購買專業(yè)執(zhí)法設(shè)備如執(zhí)法記錄儀、照相機、攝像機、便攜式打印機等，使種子執(zhí)法有專業(yè)設(shè)備可用；二是設(shè)立專項種子抽樣檢測經(jīng)費，用于日常執(zhí)法檢查種子質(zhì)量的抽樣檢測，或群眾舉報種子質(zhì)量問題的檢測，加大對種子質(zhì)量問題的執(zhí)法檢查及日常監(jiān)管，更多、更快的從種子質(zhì)量方面發(fā)現(xiàn)問題，并在種植前予以相關(guān)處理，減少群眾可能因種子質(zhì)量問題產(chǎn)生的損失，維護農(nóng)民群眾切身利益，保障用種安全。

3.2 引進法律專業(yè)執(zhí)法人才，充實種子執(zhí)法隊伍雖然根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求，德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)聘請了法律顧問，但是，法律顧問不參與具體執(zhí)法過程，只是在涉及重大處罰決定作出前參與法制審核。執(zhí)法隊伍整體法律素養(yǎng)、執(zhí)法能力的提高，還是需要有專門的法律專業(yè)執(zhí)法人員帶動。種子執(zhí)法過程中涉及的問題越來越具有綜合性、復(fù)雜性，如植物新品種權(quán)保護問題、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題等涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法律外的多部法律，通過短期培訓(xùn)執(zhí)法人員很難掌握其中要領(lǐng)；執(zhí)法程序的規(guī)范性、法律適用的準(zhǔn)確性及執(zhí)法文書的制作涉及的細節(jié)問題等，法律專業(yè)執(zhí)法人員學(xué)習(xí)、領(lǐng)悟的也相對快速準(zhǔn)確，在自我專業(yè)能力提高的基礎(chǔ)上可以帶動本部門更多的執(zhí)法人員提高執(zhí)法水平，達到執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)提高的效果。

3.3 加強對種子執(zhí)法人員的系統(tǒng)培訓(xùn)每年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳都會組織執(zhí)法人員的培訓(xùn)活動，但因場地及經(jīng)費限制，所培訓(xùn)人員較少。以德州市為例，每年僅有1～2 個名額參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的關(guān)于執(zhí)法人員的培訓(xùn)，參與省里組織的培訓(xùn)名額也不多，這就要求市、縣兩級加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作。可制定計劃每年分批次對執(zhí)法人員開展培訓(xùn)，3 年內(nèi)輪訓(xùn)1 遍，并建立執(zhí)法人員的培訓(xùn)長效機制?？茖W(xué)設(shè)置培訓(xùn)課程，課程設(shè)置除學(xué)習(xí)《行政處罰法》《行政強制法》《種子法》及配套規(guī)章等法律法規(guī)外，還應(yīng)增加關(guān)于證據(jù)的搜集與固定、詢問筆錄等執(zhí)法文書的制作技巧、執(zhí)法過程中疑難問題的交流與解答等內(nèi)容，模擬案件調(diào)查經(jīng)過，增強培訓(xùn)的實用性與可操作性，切實通過系統(tǒng)培訓(xùn)提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)與執(zhí)法能力。

3.4 加大對《種子法》及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳一方面，通過開展對種子經(jīng)營人員的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)《種子法》《山東省種子條例》等法律法規(guī)，按規(guī)定進行種子備案、建立種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案、開具銷售票據(jù)等，提高種子經(jīng)營人員識假辨假能力的同時守法經(jīng)營。夯實全行業(yè)懂法用法、依法從業(yè)的基礎(chǔ)[4]。另一方面，通過開展“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村宣傳”等活動宣傳《種子法》等法律法規(guī)，通過廣播、電視、發(fā)放宣傳單頁、張貼橫幅等方式強化對《種子法》的宣傳，培養(yǎng)農(nóng)民群眾購買農(nóng)資產(chǎn)品時索要票據(jù)的證據(jù)留存意識及識假辨假能力，便于在出現(xiàn)問題時進行維權(quán)。