新形勢(shì)下污染源自動(dòng)監(jiān)控管理工作中存在的問題及建議

趙宇航

摘 要：我國污染源自動(dòng)監(jiān)控工作起步至今不足20年，隨著全國污染防治攻堅(jiān)工作的深入和迅速開展，目前已經(jīng)建成全國最大的物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，有力地支持了全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和決策。筆者基于河南省污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)管理工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國污染源自動(dòng)監(jiān)控工作體制和運(yùn)行管理中存在的突出問題進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性的意見建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;污染源;執(zhí)法監(jiān)管;自動(dòng)監(jiān)控

中圖分類號(hào)：X830.5 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：1003-5168（2021）27-0157-02

Abstract： It is less than 20 years since the start of automatic monitoring of pollution sources in China. By the development of environmental protection， the largest web of things system in China has been built， which strongly supports the ecological environment supervision and decision-making. Based on the management experience of automatic monitoring system of pollution sources in Henan Province， the author analyzes the prominent problems existing in the automatic monitoring system management， and puts forward some suggestions.

Keywords：ecological environment;source of pollution;supervision;automatic monitoring

新華社主辦雜志《半月談》（2020年第9期）刊發(fā)文章《比對(duì)監(jiān)測(cè)200多家，近七成不合格？企業(yè)環(huán)保自動(dòng)監(jiān)測(cè)管不了排污》，直言“企業(yè)環(huán)保自動(dòng)監(jiān)測(cè)變?yōu)殡u肋”，為全國污染源自動(dòng)監(jiān)控管理工作敲響了警鐘。在新形勢(shì)下，污染源自動(dòng)監(jiān)控管理工作中還存在哪些問題，如何解決這些問題，以更好地參與污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，值得深思。

1 存在問題

1.1 體制機(jī)制亟待健全

污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)作為目前全國最大的物聯(lián)網(wǎng)[1]，其現(xiàn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制還存在一些問題，管理較為混亂和松散，尚未形成“全國一盤棋”的局面。在國家層面，污染源自動(dòng)監(jiān)控管理未設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，污染源自動(dòng)監(jiān)控管理工作由生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局監(jiān)督執(zhí)法三處承擔(dān)，生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站顯示該處的職責(zé)為“承擔(dān)土壤、地下水、固體廢物、化學(xué)品、生態(tài)及其他環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法工作”，未明確體現(xiàn)污染源自動(dòng)監(jiān)控管理內(nèi)容。目前，全國各地、各級(jí)呈現(xiàn)執(zhí)法、監(jiān)測(cè)、信息、應(yīng)急等不同部門承擔(dān)污染源自動(dòng)監(jiān)控管理工作的局面[2]，存在執(zhí)法主體不統(tǒng)一、部門銜接不暢、協(xié)調(diào)工作繁重等問題，難以在工作中形成合力。

1.2 相關(guān)法律法規(guī)配套嚴(yán)重落后

污染源自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)日新月異，管理模式和管理水平也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，但《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》（2005）、《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》（2012）等污染源自動(dòng)監(jiān)控相關(guān)規(guī)章頒布已久，且上位法已經(jīng)修訂，部分條款適用性已經(jīng)弱化，執(zhí)法監(jiān)管工作因此受到掣肘。相比法律法規(guī)和地方性法規(guī)，上述部門規(guī)章法律效力較低，影響了污染源自動(dòng)監(jiān)控的管理效能，如《行政訴訟法》第六十三條規(guī)定“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)……人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。數(shù)據(jù)判定和應(yīng)用缺乏法律法規(guī)和規(guī)范程序的支持，污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的有效應(yīng)用難以得到保障，生態(tài)環(huán)境部門在相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟案件中敗訴風(fēng)險(xiǎn)較大。

1.3 污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用受限

2017年，兩辦發(fā)布指導(dǎo)意見，取消生態(tài)環(huán)境部門的有效性審核，但新的配套辦法和細(xì)則尚未出臺(tái)。生態(tài)環(huán)境部門投入大量的精力與資金打造污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，但由于缺少相關(guān)法律法規(guī)的支持，污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的應(yīng)用難以全面落實(shí)，導(dǎo)致污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)沒有成為期望中的“電子警察”，反而弱化成了地位尷尬的“哨兵”，尚未形成“以用促建、以用促運(yùn)”的良好局面。以河南省為例，自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于超標(biāo)處罰在大部分省轄市難以落實(shí)，部分自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)超標(biāo)案件的辦理轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境法規(guī)部門后無法繼續(xù)進(jìn)行，個(gè)別地區(qū)自動(dòng)監(jiān)控超標(biāo)數(shù)據(jù)僅發(fā)揮參考作用。一方面自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于超標(biāo)處罰在法律上被制約，另一方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門面臨著失職瀆職的風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 監(jiān)管能力嚴(yán)重不足

從全國來看，污染源自動(dòng)監(jiān)控管理隊(duì)伍建設(shè)尚未完全到位，專業(yè)技術(shù)人才方面存在巨大缺口，污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的運(yùn)行監(jiān)管能力嚴(yán)重不足。污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為一種電子數(shù)據(jù)，容易被篡改、偽造，弄虛作假方式多種多樣，防不勝防，這就要求監(jiān)管人員有一定的專業(yè)技術(shù)能力，但地方各級(jí)組織的培訓(xùn)在一定程度上還存在“照本宣科”“紙上談兵”的問題，缺乏實(shí)戰(zhàn)性質(zhì)的指導(dǎo)?；鶎訄?zhí)法能力有限，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有漏網(wǎng)之魚，有冤假錯(cuò)案，影響了污染源自動(dòng)監(jiān)控執(zhí)法公信力。以河南省為例，目前仍有5個(gè)省轄市（含港區(qū)）尚未成立專職機(jī)構(gòu)，市級(jí)機(jī)構(gòu)專職人數(shù)僅有104人;僅有12%的縣（市、區(qū)）成立了專職機(jī)構(gòu)，專職人數(shù)僅302人;隊(duì)伍建設(shè)與全省4 000多家自動(dòng)監(jiān)控企業(yè)的管理工作量不匹配。

1.5 污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)運(yùn)維市場(chǎng)混亂

污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施品牌和型號(hào)五花八門，產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，在當(dāng)前市場(chǎng)開放的大環(huán)境下，多數(shù)中小排污單位缺乏選擇合適設(shè)備的能力，甚至缺乏辨別產(chǎn)品優(yōu)劣的能力，部分不良廠商在市場(chǎng)上以次充好，導(dǎo)致存在大量監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)維方面，近年來污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維單位數(shù)量急劇增加，缺少必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，部分不法運(yùn)維單位為爭(zhēng)取合同，甚至向排污單位承諾保證數(shù)據(jù)“達(dá)標(biāo)”，運(yùn)維單位越規(guī)范反而越賠錢，加之基層錯(cuò)綜復(fù)雜的“人情”關(guān)系，導(dǎo)致污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制效率低下甚至失靈。

2 工作建議

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全機(jī)制

建議國家層面出臺(tái)指導(dǎo)意見，明確省、市、縣各級(jí)污染源自動(dòng)監(jiān)控隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，解決地方管理機(jī)構(gòu)混亂、基層監(jiān)管能力缺失等突出問題。探索干部交流機(jī)制，試點(diǎn)干部“上掛下派”，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流，培養(yǎng)一批專業(yè)干部和技術(shù)人才。結(jié)合環(huán)保垂改、機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革，解決基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管缺人、缺錢、缺技術(shù)的難題。對(duì)各省環(huán)境監(jiān)控專項(xiàng)工作開展考核，突出考核的導(dǎo)向作用，推動(dòng)各省市機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配置，提高各省市對(duì)環(huán)境監(jiān)控工作的重視程度。

2.2 完善法律法規(guī)，推動(dòng)數(shù)據(jù)應(yīng)用

推動(dòng)國家污染源自動(dòng)監(jiān)控立法工作，加快部門規(guī)章的修訂，明確和提高污染源自動(dòng)監(jiān)控的法律地位。提高法律規(guī)章的可操作性，加大對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控違法行為的處罰力度，降低行政處罰門檻，引導(dǎo)對(duì)以往僅要求“限期整改”的一般違法行為進(jìn)行行政處罰，提高責(zé)任主體對(duì)自動(dòng)監(jiān)控的重視程度，促使排污單位消除“自動(dòng)監(jiān)控有問題不會(huì)怎么樣，我改就行了”的錯(cuò)誤思想。以法律法規(guī)的形式，明確污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于超標(biāo)處罰等生態(tài)環(huán)境管理活動(dòng)，拓展污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用范圍，推動(dòng)污染源自動(dòng)監(jiān)控走上“數(shù)據(jù)越用越準(zhǔn)”的良性發(fā)展軌道。

2.3 加強(qiáng)培訓(xùn)交流，強(qiáng)化監(jiān)管能力

積極引導(dǎo)各級(jí)監(jiān)管人員參加培訓(xùn)、交流、講座等活動(dòng)，創(chuàng)建平臺(tái)促進(jìn)各地、各級(jí)部門之間相互學(xué)習(xí)和借鑒成功經(jīng)驗(yàn)、成熟技術(shù)，研究開展“污染源自動(dòng)監(jiān)控執(zhí)法大練兵”等活動(dòng)，培養(yǎng)一批自動(dòng)監(jiān)控專業(yè)技術(shù)人才，打造一支講政治、精業(yè)務(wù)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)控執(zhí)法鐵軍。結(jié)合環(huán)保垂改工作，將監(jiān)管能力建設(shè)進(jìn)一步向基層傾斜，向?qū)崙?zhàn)傾斜，充實(shí)一線環(huán)境執(zhí)法力量，推動(dòng)污染源自動(dòng)監(jiān)控執(zhí)法“沉下去”“管得住”。

2.4 凈化市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)化資源配置

按照適度干預(yù)原則，政府適度參與污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)運(yùn)維市場(chǎng)管理和調(diào)節(jié)，建立污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，將不良廠商拒之門外，肅清市場(chǎng)毒瘤。引導(dǎo)國有資本進(jìn)入污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)運(yùn)維市場(chǎng)，充分發(fā)揮國有資本在污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)運(yùn)維方面的引領(lǐng)、示范作用。通過強(qiáng)化對(duì)自動(dòng)監(jiān)控違法行為的處罰力度，促使排污單位提高自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維工作規(guī)范程度（選擇規(guī)范程度更高的社會(huì)化運(yùn)維服務(wù)單位），倒逼自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維市場(chǎng)自我規(guī)范、整合，通過市場(chǎng)機(jī)制逐步將運(yùn)維質(zhì)量低、信譽(yù)差的運(yùn)行服務(wù)單位淘汰出市場(chǎng)。

參考文獻(xiàn)：

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