新形勢(shì)下國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的探索與實(shí)踐

馬紅梅

（青海省海東市樂都區(qū)自然資源局國土空間規(guī)劃服務(wù)中心，青海 海東 810700）

引言

國土空間規(guī)劃實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可為規(guī)劃編制和調(diào)整提供必要的理論依據(jù)，保障規(guī)劃的有效實(shí)施，是國內(nèi)外的普遍做法。在國土空間規(guī)劃體系中，土地利用總體規(guī)劃是其他空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，同時(shí)也起到引導(dǎo)作用。土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)，具有綜合性強(qiáng)、覆蓋面廣及強(qiáng)制實(shí)施的特點(diǎn)。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和研究方法，對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施的效果進(jìn)行分析、比較與綜合后所做出的價(jià)值判斷。

一、國土空間規(guī)劃的概述

建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”。首先，這是時(shí)代發(fā)展的必然要求。全球氣候變化、資源環(huán)境問題要求在更大的時(shí)空尺度解決人類共同面臨的問題。同時(shí)，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步也為這一問題的解決提供了可能性。其次，這是文明轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略抉擇。當(dāng)前是從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，需要通過強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控，完善生態(tài)安全屏障體系，守住自然生態(tài)安全邊界，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。再次，這是解決社會(huì)主要矛盾的需要。當(dāng)前，我國的社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，需要以國土空間規(guī)劃為手段，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間支撐體系。歸納起來，國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是在統(tǒng)一、全覆蓋、三維立體的國土空間內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的精細(xì)化時(shí)空管理，是空間規(guī)劃理念、方法、技術(shù)水平躍上新臺(tái)階的里程碑，也是我國綜合國力和治理能力邁入新階段的新要求。

二、新形勢(shì)下國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的特點(diǎn)

（一）前瞻性要求高

國土空間規(guī)劃尤其是總體規(guī)劃涵蓋空間范圍廣，規(guī)劃期限長（規(guī)劃期限一般為20 年），規(guī)劃編制階段恰逢該市城市發(fā)展定位發(fā)生重大變化的時(shí)期，首次提出減量發(fā)展的要求，需要通過規(guī)劃的實(shí)施實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃的編制前瞻性提出較高的要求。而開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也需要具有較高的前瞻性，在綜合考慮空間范圍廣和規(guī)劃期限長的情況下，立足于城市發(fā)展定位，對(duì)規(guī)劃期限城市發(fā)展空間范圍內(nèi)容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行多層次多角度的深入識(shí)別，力求突出重點(diǎn)，從社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的角度對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施提出建設(shè)性的意見和建議。

（二）創(chuàng)新性要求高

國土空間規(guī)劃是近年來提出的新概念，政府、專家和社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行深入了解尚需一定的時(shí)間。國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，其兼有重大政策和重大建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的雙重特點(diǎn)，需要評(píng)估機(jī)構(gòu)在立足于城市發(fā)展定位的基礎(chǔ)上，從宏觀政策和微觀具體項(xiàng)目角度，充分考慮規(guī)劃期限內(nèi)的近遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，以規(guī)劃空間布局和結(jié)構(gòu)為指引，按照生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界，生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)等兩線三區(qū)的要求，結(jié)合不同區(qū)域類型的特點(diǎn)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（三）實(shí)操性要求高

國土空間規(guī)劃是城市在規(guī)劃期限內(nèi)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，通過建立國土空間規(guī)劃法規(guī)政策、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建成國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督、保障的閉環(huán)管理體系，具有較強(qiáng)的可操作性。開展國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃期限內(nèi)全域的風(fēng)險(xiǎn)，提出實(shí)操性強(qiáng)的建議，以便在編制階段及時(shí)修改完善規(guī)劃文本，如確實(shí)無法通過修改規(guī)劃文本規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，要通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出好用、管用、實(shí)操性強(qiáng)的防范措施，供有關(guān)單位在實(shí)施階段參考，同時(shí)密切風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與規(guī)劃監(jiān)督和保障之間的聯(lián)系，在監(jiān)督過程中，根據(jù)實(shí)際情況同步動(dòng)態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)因素和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為保障規(guī)劃有效實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

三、國土空間規(guī)劃中存在的問題

（一）規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突

各類規(guī)劃的編制程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，規(guī)劃內(nèi)容重疊，沖突時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①各規(guī)劃有各自的法律依據(jù)，缺乏主導(dǎo)性規(guī)劃加以協(xié)調(diào)；②規(guī)劃編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；③規(guī)劃編制的技術(shù)方法和路線、時(shí)間和期限不一致；④規(guī)劃編制過程各自為政，內(nèi)容重復(fù)，缺乏協(xié)調(diào)。

（二）審批流程復(fù)雜、周期過長

“馬拉松式審批”導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無法落地，損害了企業(yè)、個(gè)人及政府的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。審批周期過長、效率低，難以有效滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求。

（三）地方規(guī)劃朝令夕改

在現(xiàn)實(shí)中，地方規(guī)劃朝令夕改的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，空間性規(guī)劃得不到有效實(shí)施，甚至出現(xiàn)了管不住、沒人管以及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，這些問題不僅使中國不少建筑成為短命建筑，還使拆遷矛盾非常突出，從而造成了社會(huì)資源巨大浪費(fèi)，影響了政府的公信力。

四、新形勢(shì)下國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的探索與實(shí)踐

（一）規(guī)劃指標(biāo)務(wù)必科學(xué)合理

首先，規(guī)劃現(xiàn)有的國土空間相關(guān)指標(biāo)體系，必須做到積極響應(yīng)黨中央下發(fā)的規(guī)劃部署和決策，在利用國土空間的同時(shí)能夠有效保護(hù)國土空間，這也是我國各個(gè)地區(qū)國土空間總體規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置的共性要求。其次，在設(shè)置指標(biāo)時(shí)不僅要關(guān)注區(qū)域之間的共性，還要關(guān)注不同區(qū)域之間存在的個(gè)性，凸顯不同地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。各個(gè)地區(qū)應(yīng)從實(shí)際情況入手，調(diào)整規(guī)劃的預(yù)期指標(biāo)，適當(dāng)增加適應(yīng)地方特性的新指標(biāo)，同時(shí)選擇性地運(yùn)用部分預(yù)期指標(biāo)對(duì)其他指標(biāo)進(jìn)行約束。

（二）將以人為本的思想作為規(guī)劃理念

盡管國土空間規(guī)劃屬于在一個(gè)空間內(nèi)的跨領(lǐng)域、跨行業(yè)規(guī)劃，但是國土空間規(guī)劃工作的導(dǎo)向始終是為人民服務(wù)。以往的規(guī)劃工作主要針對(duì)物質(zhì)環(huán)境，其原因是區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況會(huì)通過物質(zhì)環(huán)境的優(yōu)劣體現(xiàn)出來。但是當(dāng)前的國土空間規(guī)劃需要做到以人為本，將“人”作為規(guī)劃核心，把廣大人民群眾的發(fā)展需求放在首位。同時(shí)還要及時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)械乃枷胗^念，意識(shí)到“人”才是空間的主體，要想改造空間必須先改造人。

（三）在國土空間規(guī)劃實(shí)施中，提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的針對(duì)性

目前，通過城市體檢、國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估等手段，我國已形成了比較完備的規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，但中央政府如何針對(duì)地方政府在規(guī)劃編制和實(shí)施中出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差，綜合考慮利益分配、政績導(dǎo)向、行政成本、監(jiān)管壓力等因素和權(quán)重，通過監(jiān)測(cè)評(píng)估，重點(diǎn)調(diào)研政策執(zhí)行偏差背后的動(dòng)力和壓力響應(yīng)機(jī)制，進(jìn)行及時(shí)的引導(dǎo)和調(diào)整，需要思考。一方面，加強(qiáng)對(duì)地方差別化政策的評(píng)估，區(qū)分哪些與中央政策精神一致，因地制宜的政策選擇，哪些是出于短期利益或監(jiān)管能力不到位、成本過大情形下的投機(jī)性、變通性選擇；另一方面，在國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估中，分清哪些問題是需要調(diào)整規(guī)劃解決的，哪些是需要調(diào)整規(guī)劃實(shí)施機(jī)制或用途管制來解決的。在此基礎(chǔ)上，吃透底線思維的核心精神，該管的一定要管住，該放的一定要放下去。在管住“三條控制線”等關(guān)鍵約束性指標(biāo)的同時(shí)，充分考慮地方實(shí)際情況和未來發(fā)展的不確定性，疏堵結(jié)合，增強(qiáng)規(guī)劃的包容性、復(fù)合性和彈性。

（四）開展差異化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證

國土空間規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)對(duì)特定空間區(qū)域通過引導(dǎo)城市有序建設(shè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。評(píng)估機(jī)構(gòu)在深入開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，充分考慮規(guī)劃期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)因素的動(dòng)態(tài)發(fā)展變化和不同空間管制范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)因素的差異性，以每五年為一個(gè)時(shí)間單元，結(jié)合生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)等不同空間管制范圍內(nèi)的城市開發(fā)建設(shè)保護(hù)要求，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行差異化的動(dòng)態(tài)評(píng)估論證，包括風(fēng)險(xiǎn)分析、措施制定和等級(jí)研判。在時(shí)間單元?jiǎng)澐址矫?，考慮到遠(yuǎn)期發(fā)展不可預(yù)測(cè)因素較多，故將評(píng)估期分為近期五年、中期五年和遠(yuǎn)期十年三個(gè)時(shí)間單元；在空間管制范圍方面，生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度不同，對(duì)利益群體影響差異較大。生態(tài)控制區(qū)側(cè)重于生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格限制開發(fā)建設(shè)。限制建設(shè)區(qū)控制開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地減量發(fā)展。這兩類區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度較小，對(duì)利益群體影響相對(duì)較小。集中建設(shè)區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目集中進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，因項(xiàng)目類型多樣，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序有差異，對(duì)利益群體影響最大，風(fēng)險(xiǎn)最為突出。評(píng)估機(jī)構(gòu)將近期五年的集中建設(shè)區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證的重中之重，從合法性、合理性、可行性和可控性四個(gè)方面對(duì)規(guī)劃開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證，同時(shí)為使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證有較好的實(shí)操性，又將規(guī)劃期內(nèi)的項(xiàng)目分為市政基礎(chǔ)設(shè)施類、公共服務(wù)設(shè)施類、土地資源整理類等三個(gè)類型，結(jié)合不同類型項(xiàng)目容易引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)開展有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證。

結(jié)束語

對(duì)我國國土空間的開發(fā)用途進(jìn)行管理，以此促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，能夠契合我國當(dāng)前的生態(tài)發(fā)展大趨勢(shì)。由此可見，我國政府必須科學(xué)合理規(guī)劃現(xiàn)有的國土空間，保證國土空間在開發(fā)利用后促進(jìn)國家的整體發(fā)展，并且促進(jìn)修復(fù)我國已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境，從而為我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的后盾。然而，在定位國土空間規(guī)劃功能和有序?qū)嵤┑倪^程中，要采取行之有效的策略，以避免國土空間規(guī)劃工作走入誤區(qū)。