淺談提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目存在的問(wèn)題及對(duì)策
——以廬江縣為例

盧幫信

（廬江縣柯坦自然資源管理所，安徽 廬江 231500）

安徽省自2019 年開始實(shí)施提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目，相繼出臺(tái)了安徽省旱地改水田項(xiàng)目立項(xiàng)和驗(yàn)收指南和提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目管理辦法等相關(guān)文件。我縣2020 年組織實(shí)施16 個(gè)提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目，新增水田總面積是2345 畝。其中，廬江縣泥河鎮(zhèn)八里村等7 個(gè)村耕地提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目是合肥市首個(gè)通過(guò)安徽省自然資源廳核準(zhǔn)備案的旱改水項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)旱改水項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，探索旱改水項(xiàng)目工作的新思路。

一、基本情況

廬江縣位于北緯30 ° 57 ′～31 ° 33 ′，東經(jīng)117°01′～117°34′，地處皖中，周邊與巢湖市、無(wú)為縣、樅陽(yáng)縣、桐城市、舒城縣、肥西縣毗連。廬江縣屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，四季分明，寒暑明顯。2018 年平均氣溫為17.1℃，較常年(16.2℃)偏高0.9℃，極端最高氣溫39.3℃(2013 年8 月10 日)，極端最低氣溫-7.4℃(2011 年1月16 日)。年均降水量為1402.1 毫米，較常年(1262.9 毫米)增加139.2毫米，年均蒸發(fā)量1648.9 毫米，年均日照1794.3 小時(shí)，無(wú)霜期301 天。境內(nèi)有低山、丘陵、圩區(qū)和湖泊(黃陂湖23.4 平方千米)，根據(jù)第二次全國(guó)土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，廬江縣有耕地總面積是12392 公頃，其中：旱地總面積是1273 公頃,水澆地總面積是57 公頃,水田總面積是11062 公頃。我們?cè)陧?xiàng)目區(qū)運(yùn)用工程技術(shù)措施和生物技術(shù)措施對(duì)旱地進(jìn)行改造，提高耕地質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)綜合能力。項(xiàng)目區(qū)及周邊的生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，促進(jìn)廬江縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等綜合效益的發(fā)展。

二、旱改水項(xiàng)目產(chǎn)生的顯著優(yōu)勢(shì)

（一）進(jìn)一步完善項(xiàng)目區(qū)及周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

為了使旱改水項(xiàng)目新增水田達(dá)到水田的種植標(biāo)準(zhǔn)，我們通過(guò)工程技術(shù)措施在旱改水項(xiàng)目區(qū)內(nèi)或者周邊新建溝渠和生產(chǎn)路，滿足項(xiàng)目區(qū)新增水田對(duì)水資源的需求。甚至在偏遠(yuǎn)的項(xiàng)目區(qū)周邊建立排灌站，在內(nèi)澇的項(xiàng)目區(qū)周邊建立排澇站等水利基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)組織實(shí)施旱改水項(xiàng)目進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展

旱改水項(xiàng)目主要是將成片的地勢(shì)落實(shí)大的旱地通過(guò)土地平整方式將其整治為成片地勢(shì)平坦的水田，使項(xiàng)目區(qū)的水田與周邊的水田連成一片，通過(guò)新建生產(chǎn)路是周邊的道路更加暢通，因此這些成片的水田非常適宜進(jìn)行機(jī)械化和規(guī)?；N植，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

（三）提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入

旱改水項(xiàng)目的項(xiàng)目區(qū)在實(shí)施前，很多地塊是群眾不愿意種植而撂荒的低效旱地，這些低效旱地基本不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)實(shí)施旱改水項(xiàng)目，將其改造為水田。項(xiàng)目所在村村委會(huì)將旱改水項(xiàng)目的新增水田分給群眾種植水稻。由于多年來(lái)國(guó)家一直對(duì)水稻實(shí)行保護(hù)價(jià)，所以種植水稻的經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)定且明顯高于種植旱作物的經(jīng)濟(jì)效益。這有力地提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入

三、存在的主要問(wèn)題

（一）選取實(shí)施的地塊過(guò)于零散

基層自然資源管理部門在提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目立項(xiàng)選址時(shí)，主要從項(xiàng)目實(shí)施的難易程度和經(jīng)濟(jì)效益角度出發(fā)，沒(méi)有嚴(yán)格按照安徽省旱地改水田項(xiàng)目立項(xiàng)和驗(yàn)收指南中關(guān)于項(xiàng)目區(qū)必須相對(duì)集中并達(dá)到一定規(guī)模的要求進(jìn)行選址。導(dǎo)致很多項(xiàng)目區(qū)地塊只有幾畝或十幾畝。盡管這些地塊通過(guò)改造后可以與周邊的水田連成片，但是這些地塊改造后容易產(chǎn)生權(quán)屬和水資源利用方面的問(wèn)題。

（二）項(xiàng)目后期管護(hù)不力

自然資源管理部門通過(guò)組織實(shí)施旱改水項(xiàng)目將旱地改造成水田，明確規(guī)定其新增水田只能用于種植水稻。根據(jù)我們對(duì)廬江縣2020年提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查結(jié)果顯示，確實(shí)存在部分地塊撂荒、養(yǎng)蝦和挖塘養(yǎng)魚等現(xiàn)象，甚至有少數(shù)地塊被新建道路、溝渠建設(shè)占用。

旱改水項(xiàng)目通過(guò)省市自然資源管理部門驗(yàn)收確認(rèn)后，我們與項(xiàng)目所在鎮(zhèn)村簽訂了項(xiàng)目后期管護(hù)協(xié)議，管護(hù)協(xié)議中明確了項(xiàng)目后期管護(hù)的內(nèi)容和責(zé)任。后來(lái)我們通過(guò)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)設(shè)施調(diào)查檢修發(fā)現(xiàn)，大部分水利設(shè)施都存在不同程度的損壞，例如：項(xiàng)目區(qū)新建涵管和路牙被大型農(nóng)業(yè)機(jī)械壓壞，沒(méi)有人組織維修，從而直接影響這些水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)設(shè)施的使用。管護(hù)協(xié)議的簽訂也是流于形式，鎮(zhèn)村沒(méi)有按照管護(hù)協(xié)議要求落實(shí)管護(hù)責(zé)任。正是由于旱改水項(xiàng)目后期管護(hù)不力，導(dǎo)致項(xiàng)目不能夠長(zhǎng)期發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。這在一定程度影響項(xiàng)目專項(xiàng)資金和土地資源的高效利用。

（三）改造的新增水田質(zhì)量普遍不高

目前，旱改水項(xiàng)目的許多地塊是多年不種植或是肥力低的旱地，通過(guò)工程技術(shù)措施和生物技術(shù)措施將其改造成水田，雖然新增水田具備了水田種植的條件，而這種種植條件僅僅是水源有保障了。種植水田經(jīng)驗(yàn)豐富的群眾和農(nóng)業(yè)部門的專家指出旱改水項(xiàng)目的許多新增水田肥力低，這直接影響新增水田的質(zhì)量和種植水稻的產(chǎn)量。群眾不愿意種植改造后質(zhì)量不高的新增水田，導(dǎo)致旱改水項(xiàng)目新增水田出現(xiàn)了撂荒的現(xiàn)象。

（四）改造的新增水田普遍種植旱作物

廬江縣實(shí)行一季水稻一季油菜或者兩季水稻的種植制度，由于提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目的新增水田質(zhì)量不高，許多新增水田村委會(huì)分給群眾耕種，群眾種植一季水稻后，發(fā)現(xiàn)水稻產(chǎn)量非常低。緊接著就開始種植玉米、棉花和油菜等旱作物了。這就與旱改水項(xiàng)目的目標(biāo)相違背了，使旱改水項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益難以得到體現(xiàn)。

四、對(duì)策

（一）科學(xué)合理進(jìn)行選址

首先，自然資源管理部門選址時(shí)必須嚴(yán)格按照安徽省旱地改水田項(xiàng)目和驗(yàn)收指南選址要求科學(xué)合理地進(jìn)行選址。其次、提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目的立項(xiàng)審批部門要嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)審批關(guān)，按照安徽省旱地改水田項(xiàng)目立項(xiàng)和驗(yàn)收指南中有關(guān)立項(xiàng)要求進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)審批。第三，基層自然資源管理部門會(huì)同鎮(zhèn)村處理好改造后新增水田的權(quán)屬界定和水資源利用問(wèn)題，避免出現(xiàn)群眾因?yàn)樾略鏊锏臋?quán)屬劃界和水資源利用問(wèn)題而產(chǎn)生社會(huì)矛盾。最后，鎮(zhèn)村可以把改造后的新增水田與周邊相連的水田進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)行機(jī)械化和規(guī)?；姆N植方式。這或許也是解決新增水田權(quán)屬問(wèn)題和水資源利用問(wèn)題的一個(gè)方法。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目后期管護(hù)力度

1.建立和完善項(xiàng)目后期管護(hù)制度。自然資源管理部門與項(xiàng)目所在鎮(zhèn)人民政府和項(xiàng)目所在村（社區(qū)）村委會(huì)（居委會(huì)）簽訂項(xiàng)目后期管護(hù)協(xié)議，宗旨是要求雙方嚴(yán)格落實(shí)好項(xiàng)目后期管護(hù)責(zé)任而不是走形式，在實(shí)行項(xiàng)目后期管護(hù)獎(jiǎng)懲制度的同時(shí)，還要把項(xiàng)目后期管護(hù)作為鎮(zhèn)村土地整治工作年度考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我們運(yùn)用嚴(yán)格的項(xiàng)目后期管護(hù)制度使鎮(zhèn)村高度重視項(xiàng)目后期管護(hù)工作。

2.加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目日常管理的巡查力度?；鶎幼匀毁Y源管理所在每個(gè)月進(jìn)行的執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查時(shí)，將項(xiàng)目日常監(jiān)管納入執(zhí)法巡查范圍。通過(guò)執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)改變項(xiàng)目區(qū)土地用途、項(xiàng)目區(qū)水利設(shè)施被損壞等現(xiàn)象，立即通過(guò)執(zhí)法手段予以制止。把破壞項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和變更土地用途等問(wèn)題扼殺在萌芽狀態(tài)。這將在一定程度上提高項(xiàng)目后期管護(hù)能力，保障項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

3.多渠道籌集項(xiàng)目后期管護(hù)資金。旱改水項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中涉及農(nóng)業(yè)、水利等部門，因此項(xiàng)目后期管護(hù)時(shí)，地方人民政府要牽頭財(cái)政、水務(wù)和農(nóng)業(yè)等部門將其涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，交叉項(xiàng)目的后期管護(hù)資金可用相互利用。保障項(xiàng)目后期管護(hù)資金的來(lái)源，合理分配項(xiàng)目后期管護(hù)資金。這將極大保障新增水田長(zhǎng)期發(fā)揮效益。群眾也能夠獲得長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）結(jié)合旱改水工作實(shí)際大力開展地力培肥

針對(duì)我縣旱改水項(xiàng)目新增水田質(zhì)量不高的普遍現(xiàn)象，根據(jù)農(nóng)業(yè)部門專家的指導(dǎo)意見，通過(guò)地力培肥可以有效提高新增水田的質(zhì)量。由于國(guó)家土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目預(yù)算定額中沒(méi)有明確規(guī)定地力培肥的要求和計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此我們?cè)陂_展土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目時(shí)未列支地力培肥的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)[1]。在缺少地力培肥專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)的情況下，農(nóng)業(yè)部門的專家從旱改水項(xiàng)目的工作實(shí)際出發(fā)，提出群眾運(yùn)用農(nóng)家肥和河塘淤泥來(lái)給新增水田進(jìn)行地力培肥的方法，按照農(nóng)業(yè)部門專家的地力培肥方法，使用新增水田的土壤肥力有顯著提高。這極大地提高新增水田的質(zhì)量和種植水稻的產(chǎn)量，從而增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。

（四）實(shí)行種植水稻獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

首先，針對(duì)旱改水項(xiàng)目的新增水田，要保障其耕作條件，持續(xù)做好管護(hù)工作，確保耕地質(zhì)量，將水田保護(hù)納入當(dāng)?shù)卣繕?biāo)考核指標(biāo)體系，讓政府對(duì)所轄行政區(qū)域內(nèi)的耕地質(zhì)量負(fù)責(zé)。其次，加大宣傳力度，提高農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)，充分利用現(xiàn)有的表土剝離全過(guò)程工作機(jī)制，針對(duì)貧瘠旱地，積極實(shí)施旱改水項(xiàng)目，促使水田保護(hù)由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變。第三，對(duì)長(zhǎng)期種植水生農(nóng)作物的農(nóng)戶，免費(fèi)提供先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，在水田灌溉、水利設(shè)施建設(shè)等方面給予獎(jiǎng)勵(lì)[2]。最后，因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已種藕、芡實(shí)和荸薺等水生農(nóng)作物，但相關(guān)設(shè)施完善、水源充足，隨時(shí)具備種植水生農(nóng)作物條件的新增水田，要按照省市要求種植水稻。

五、結(jié)論

我們實(shí)施旱改水項(xiàng)目立足于促進(jìn)農(nóng)民增收、改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)。秉承宜水田種植水稻的理念，加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收確認(rèn)后項(xiàng)目的后期管護(hù)，保障項(xiàng)目新增水田能夠長(zhǎng)期發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。堅(jiān)持保護(hù)節(jié)約并舉，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，全面推進(jìn)土地整治工作，遵循開發(fā)與保護(hù)相統(tǒng)一的原則。通過(guò)提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)保障糧食安全，促進(jìn)我縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。