鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入面臨的困境及解決途徑

文/李朝霞（青島平度市東閣街道辦事處）

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不斷提速，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入快速增長，在收入增長的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會服務與鄉(xiāng)村建設需要配套完善，所需的建設資金較多，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來極大的支出壓力，如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾，還需從組織收入入手，加大財政收入征管力度，實行開源節(jié)流，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支平衡，為鄉(xiāng)村社會服務與經(jīng)濟建設作出更大貢獻，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當對全域內的經(jīng)濟狀況與社會形勢深入調查，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)園，爭取上級的財力支持，更為重要的是要加大稅收征管力度，大力組織非稅收入，拓寬資源收益渠道，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力進行大力整合，集中財力辦大事，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解財政收入困境最佳策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中可以加以探索借鑒。

一、相關理論概述

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的概念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行其職能需要，對轄區(qū)內的“公共產(chǎn)品”進行分配與再分配的一種財政分配模式。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要內容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入是指按照管理權限，由轄區(qū)內組織與管理的各項收入的總稱，從資金性質看，涉及稅收、非稅收入及自有資金三個大的收入項目。其中，稅收是重要來源，非稅收入是補充，自有資金主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借其資源所有權收取的分紅收益，如管理費、其他收入等。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入組織原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在組織財政收入的過程中，應當遵行如下原則：一是依法依規(guī)原則。財政收入要有合法的渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入時應當依據(jù)國家法律法規(guī)進行，超出國家法律法規(guī)范圍的組織收入屬于“亂收費”，是國家財稅政策所不允許的。二是應收盡收原則。征管部門應當依照法律規(guī)定，對于納入收入范圍內的收入項目及征收對象依據(jù)規(guī)定的標準組織征收，既不能多征，也不能少收，做到應收盡收。三是程序合規(guī)原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在組織收入時，應當程序合法合規(guī)，遵守征管制度，如稅收征管必須由稅務部門執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預稅務部門的征管活動。

二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入征收的意義

財政收入是政府職能履行的重要保證，沒有收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構難以正常運轉，鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設增長將會受到極大影響，因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入征管對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展具有重要意義。

首先，加強財政收入征收有利于財稅政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中得到有效落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入要有財稅法律依據(jù)，保證收入來源的合法性，加強財政收入征收可以保證財稅政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟中得到落實，構建公平公正的稅收環(huán)境，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟和諧發(fā)展。

其次，加強財政收入征收有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結構起到優(yōu)化調節(jié)作用。財稅收入對經(jīng)濟有著調節(jié)作用，國家通過財稅政策對社會經(jīng)濟產(chǎn)生極大影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過制定與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展有關的財稅經(jīng)濟政策，對不良產(chǎn)業(yè)運用財稅機制加大征收力度，進行限制，使之逐步淘汰；對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)大力培育，這樣對本區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構進行調節(jié)優(yōu)化，促進本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，從長遠角度看，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入得以增加。

最后，加強財政收入征收有利于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)積累一定量的建設資金。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植稅源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項重要經(jīng)濟工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展過程中，加強財政收入征收，堵住收入征管中的漏洞，實行收入應收盡收，這樣可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加積累，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有充裕的資金加強基本建設，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，從而為公眾提供更好的服務，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟進入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入面臨的困境

（一）收入意識淡薄，經(jīng)濟觀念尚待轉變

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理觀念不強，財政收入由縣域統(tǒng)籌，納入縣域收入管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收入上的管理權限十分有限，如收入預算由縣域預計，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配收入任務，收入目標與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際并不完全契合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收入管理上表現(xiàn)相對被動，沒有從全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度進行收入預算，沒有抓好收入征管工作，因而，經(jīng)濟觀念尚需轉變。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟相對落后，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟尚需完善

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較多，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟十分落后，缺少主體產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展缺乏后勁，從而導致收入基礎較差。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了加快經(jīng)濟發(fā)展，在發(fā)展觀念上存在誤區(qū)，如在城鎮(zhèn)化過程中，借債大搞基本建設，經(jīng)濟包袱沉重，財力極其緊張，無力推進經(jīng)濟建設。在經(jīng)濟發(fā)展中，沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀進行調查分析，缺少支柱產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源或區(qū)位優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來，財力增長有限[1]。

（三）財政收入結構不合理,收入渠道單一

過去，農業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以借此增加一些附加收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性收入較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力相對寬松。農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了主要收入來源，一些附加收費也隨之取消。而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅源缺乏，稅收增長乏力。

在分稅制度體制下，增值稅要在中省分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可用財力有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入規(guī)模較小，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟補充作用不大，唯一的出路在招商引資，以加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源培育，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源有限，又沒有很好地利用起來，財政收入渠道過于單一，收入結構亟待改善[2]。

（四）收入征管機制不暢，征管力度尚待加強

從稅收征管體制看，征管機構實行省以下垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對稅收征管機構缺乏調配與管理權，不能對征管機構進行任務分配，征管機構獨立行使征管權，征管部門的任務分配與考核不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)制約，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入目標難以落實。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于沒有設立金庫，稅收必須通過縣級金庫化解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對稅收征管狀況不能及時掌握，影響了收入進度。

在財政機構方面，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級管理，并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府序列，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政缺乏管理權，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務調控能力較弱，因此，征管機制尚須理順，財政管理尚待加強。

四、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困境的有效途徑

（一）轉變管理理念，增強收入意識

在經(jīng)濟新常態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能需要不斷拓展，更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展搞好服務工作，滿足當下經(jīng)濟快速運行的需要。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉變管理觀念，重視財政收入征管工作，要增強收入意識，將收入征管納入議事日程。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導要重視財稅政策學習，掌握財稅經(jīng)濟政策，樹立科學的理財觀，促進財政收入征管法制化，財政支出管理規(guī)范化，運用法制思維做好財政收入組織與協(xié)調工作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好本地區(qū)財稅收入的調查摸底工作，與上級政府搞好匯報，如實反映本地區(qū)的財稅收入現(xiàn)狀，與縣級財稅部門搞好溝通，做好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入任務的分解工作，加強與征管部門的協(xié)作，扎實完成收入任務，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出提供保障[3]。

（二）大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源培育

財政收入來源于經(jīng)濟發(fā)展，沒有區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入增長難以持續(xù)，為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當將經(jīng)濟發(fā)展列入首要工作，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，增大本地的經(jīng)濟實力，要從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長中做好財源培植，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展增加可用財力。一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，要對本區(qū)域的資源優(yōu)勢進行分析，尋找優(yōu)勢資源，大力進行開發(fā)，可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自辦的經(jīng)濟實體進行資源運作，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟收益中獲得分紅，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源。二是加大招商力度。要推出核心產(chǎn)業(yè)，吸引社會資本，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟，要與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“名人”“能人”進行對接，發(fā)揮他們的影響力，邀請他們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持鄉(xiāng)村發(fā)展，通過他們的聯(lián)系渠道，進行牽線搭橋，將外地客商引入進來，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)建廠設點，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。三是大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。要加大二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，如組織農業(yè)合作社，加強農業(yè)產(chǎn)品深加工，在解決農業(yè)產(chǎn)品出路的同時，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加稅收收入。四是培育龍頭企業(yè)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有龍頭企業(yè)或龍頭產(chǎn)業(yè)帶動，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響力有限，財政收入將難以快速增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當對本區(qū)域內的企業(yè)進行篩選，選出具有優(yōu)質潛力、發(fā)展后勁、符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色的企業(yè)，將之列入發(fā)展重點，加大培育力度，對其進行全方位支持，培育龍頭企業(yè)，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。五是加大政策扶持力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟建設中可以大有作為，為農業(yè)合作機構、本地企業(yè)做好服務工作，與金融部門進行牽線，使企業(yè)與金融部門進行對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以運用財政政策，給予金融機構一定的貼息支持，運用較低的成本支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟主體發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體實力提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中做好規(guī)劃與引導作用，通過制定扶持政策，對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟進行引導，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭力增長[4]。

（三）積極調整收入結構，不斷拓展收入渠道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對本區(qū)域內的收入結構進行分析，尋找財政收入的增長點，充分挖掘內在潛力，不斷拓展收入渠道。一是要轉變收入增長觀念。在傳統(tǒng)的收入增長模式中，稅收收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的主要來源，而從實踐看，在分稅制體系下，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收規(guī)模小，稅收分成少，同時，稅收大戶少，稅收增長有限，而稅源培植尚需一段時間，短期內難以形成有效的財力，依靠稅收增長實現(xiàn)收入增長的難度很大，為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉變收入增長觀念，從全鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展入手，做好經(jīng)濟統(tǒng)籌布局，多個方面進行財源開發(fā)，激發(fā)多個經(jīng)濟主體的活力，擴大稅源財源基礎，為今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力增長提供持續(xù)性保障。二是要做好資產(chǎn)整合，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)的價值得到發(fā)揮，從資產(chǎn)轉變增值中獲得穩(wěn)定的財源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當將傳統(tǒng)的理財方式，改變過去以“賣資產(chǎn)”變現(xiàn)獲得收益的模式，要讓資產(chǎn)實現(xiàn)增值，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)進行盤活，如通過資產(chǎn)出租獲得持續(xù)收益，通過資產(chǎn)入股方式獲得分紅收益等，這樣有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開掘收入渠道，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入有穩(wěn)定保障。三是發(fā)揮資源優(yōu)勢，進行資源整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對旗下所擁有的資源進行盤點，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地資源、公有林權、魚塘等進行統(tǒng)一調配，以入股方式進行整合管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)一發(fā)包，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從中收取一定的協(xié)調費；勞務資源豐富的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可成立勞務公司負責本區(qū)域的勞務派遣，在解決本地區(qū)勞力資源閑置的同時，可以獲取一定的勞務收入，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入面不斷拓寬。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要對本區(qū)域的經(jīng)濟狀況進行全方位規(guī)劃，制定經(jīng)濟發(fā)展目標，做好全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支預算，實現(xiàn)增收節(jié)支，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展提供財力保障[5]。

（四）理順稅收征管體系，強化收入征管力度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務征管由稅務部門負責，現(xiàn)行的征管體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對稅收征管部門的管理權限較為有限，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理來說存在著不利的一面，為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當向上級政府做好匯報，就稅收任務及征管責任進行溝通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收目標的制定要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，上級政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅收任務時應當充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對稅源進行全面摸底的基礎上，與上級政府在稅收目標上達成一致。對于稅收征管問題，建議在不改變現(xiàn)行征管體制的情況下，對稅收征管部門實行雙向管理、雙向考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管機制應當接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一安排，運用自身的專業(yè)優(yōu)勢，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供稅收征管建議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面聚合鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量，構建良好的稅收征管環(huán)境，做好征管協(xié)調工作，促進稅收任務實現(xiàn)，稅收征管部門要強化征管責任，嚴格稅收執(zhí)法，實行應收盡收。此外，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隸屬關系未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理序列，應當進行調整，按一級政府一級財政的模式，將財政所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)一管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過統(tǒng)一考核錄用具有專業(yè)特長的財政人員，從而更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，做好財政綜合管理工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當好“管家”。

五、結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入面臨困境的原因有多個方面，經(jīng)濟落后、主體稅源缺失是根本，管理觀念未轉變是根源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當對全域經(jīng)濟狀況進行全面調查，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)“家底”，充分挖掘內部潛力。要從經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)，做好財源稅源培植，支持產(chǎn)業(yè)升級，扶持龍頭產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，聚合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。在此基礎上，做好財稅征管工作，實行財政收支目標。