試析生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

楊加泳

（中山市沙溪鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)局，廣東 中山 528471）

在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的建設(shè)也不斷呈現(xiàn)出新的問題，尤其是在法治方面往往存在立法不足、執(zhí)法不力等現(xiàn)實(shí)性問題，這與我國在改革開放以來所倡導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)與改革目標(biāo)存在嚴(yán)重的脫鉤現(xiàn)象，因此，在新時(shí)期發(fā)展背景下，實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治的轉(zhuǎn)型，還需要進(jìn)一步改革我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)制。近年來，我國中央領(lǐng)導(dǎo)組織頒發(fā)了一系列重要文件，其核心目的主要圍繞著現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)制的轉(zhuǎn)型與改革[1]。其中以習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中所提出的一系列方針作為代表，要求環(huán)境保護(hù)以及海洋、水利、農(nóng)業(yè)、國土等職能單位對一些環(huán)境污染防治措施、生態(tài)保護(hù)執(zhí)法范圍及職責(zé)、隊(duì)伍的建設(shè)等實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化提出了更高的要求。

1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法過程中所面臨的困境分析

1.1 綜合行政執(zhí)法范圍不具備針對性

在目前的發(fā)展階段中，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作涉及到多個不同學(xué)科，并且所涉及面較廣，因此，其執(zhí)法范圍的明確性是保障各項(xiàng)執(zhí)法工作能夠順利開展的重要前提，但在目前的發(fā)展階段中，在《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》中對具體的執(zhí)法范圍并未進(jìn)行明確規(guī)定，該意見只是強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的具體概念，對實(shí)際執(zhí)法工作的范圍缺乏針對性規(guī)定[2]。簡單來講，礦藏、海洋、土地、自然保護(hù)區(qū)域、森林、濕地、草原等自然生態(tài)在現(xiàn)代社會中具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此不難看出，這些自然生態(tài)環(huán)境都是自然資源保護(hù)工作中的重點(diǎn)執(zhí)法項(xiàng)目，因此在實(shí)踐的執(zhí)法工作中，難免會面臨著執(zhí)法邊界不夠明確的困境，這對執(zhí)法工作的順利開展及其有效性造成巨大的影響。例如相關(guān)機(jī)構(gòu)對這些自然資源進(jìn)行不合理開發(fā)與利用后，由于執(zhí)法職權(quán)不夠明確的關(guān)系，因而無法正面、嚴(yán)厲地對這些不良行為進(jìn)行行政處罰，導(dǎo)致該類問題不斷衍生。

1.2 執(zhí)法體制不夠健全

在目前的發(fā)展階段中，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法過程中存在著較為突出的職權(quán)劃轉(zhuǎn)關(guān)系混亂的局面。首先體現(xiàn)在了職能劃轉(zhuǎn)的依據(jù)不夠統(tǒng)一，在實(shí)際的執(zhí)法過程中往往都是一味地根據(jù)劃出單位意見為準(zhǔn)、劃出單位和承接單位協(xié)商意見為準(zhǔn)來作出劃轉(zhuǎn)規(guī)定。此外，在開展各項(xiàng)執(zhí)法工作的過程中，由于各項(xiàng)配套技術(shù)和改善策略落不到實(shí)處等問題也需要得到重視。在當(dāng)前的發(fā)展階段中，我國主要是利用綜合行政執(zhí)法的體系，相關(guān)部門將執(zhí)法權(quán)劃歸入了生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，但執(zhí)法隊(duì)伍與相關(guān)技術(shù)設(shè)備并未進(jìn)行同步轉(zhuǎn)移，存在原有崗位的執(zhí)法人員依然負(fù)責(zé)之前的執(zhí)法工作，導(dǎo)致存在職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法等混亂的管理現(xiàn)象。例如根據(jù)最新規(guī)定，施工、車輛、商業(yè)、生活等不同領(lǐng)域的噪音污染問題明確規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行負(fù)責(zé)，但在實(shí)際的執(zhí)法工作中，無論是城管或者是交通管理等不同職能部門均保留該領(lǐng)域的執(zhí)法職能，這就是行政執(zhí)法邊界模糊的典型現(xiàn)象之一。另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍和部分行業(yè)管理職能部門之間存在協(xié)調(diào)配合機(jī)制不夠健全的問題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法過程中所享有的職權(quán)是來自生態(tài)環(huán)境主管部門的授權(quán)以及行業(yè)管理職能部門職責(zé)中在分離后的執(zhí)法權(quán)限。但在實(shí)際的執(zhí)法工作中，絕大多數(shù)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法內(nèi)容僅僅只是依靠生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行獨(dú)立性執(zhí)法，這種問題還存在諸多弊端，包括針對機(jī)動車排氣的污染防治執(zhí)法工作、餐飲行業(yè)的油煙超標(biāo)排污查處等項(xiàng)目直接涉及到公安、交通管理、衛(wèi)生監(jiān)管等不同的職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合，目前面臨的困境主要表現(xiàn)在由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的行政級別較低，因此與其他職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)執(zhí)法及溝通的機(jī)會少之又少，這種困境同時(shí)也是影響整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作成效的主要原因之一，這些問題均與執(zhí)法體制不夠健全的因素息息相關(guān)。

1.3 執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理

在一般情況下，基層地區(qū)的環(huán)境污染現(xiàn)象往往更加嚴(yán)重，因此需要配備足夠的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量進(jìn)行有效管理，但在目前的實(shí)際工作中，許多基層地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱，這與人力資源的配置不足有著息息相關(guān)的聯(lián)系，同時(shí)也面臨著執(zhí)法設(shè)施落后、信息化建設(shè)程度偏低等困境。另一方面，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法隊(duì)伍的編制標(biāo)準(zhǔn)也存在不夠統(tǒng)一的狀況。現(xiàn)階段我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員的分布處于混亂的狀態(tài)，整個編制體系較為龐雜，這種分布模式導(dǎo)致執(zhí)法人員的身份、待遇存在不同等級差異等現(xiàn)象，對建設(shè)專業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍帶來不利的影響。

2 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的路徑研究

2.1 明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍

從綜合的角度上來看，在新時(shí)期發(fā)展背景下，我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞環(huán)境保護(hù)及其污染防治等兩個關(guān)鍵領(lǐng)域，因此要摒棄過去不斷出現(xiàn)擴(kuò)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的做法。另一方面，關(guān)于國稅、海關(guān)以及金融等屬于垂直管理部門職責(zé)要注意不可一味進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，而需要將涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的政府職責(zé)與剩余職責(zé)進(jìn)行合理劃轉(zhuǎn)。在明確執(zhí)法范圍時(shí)，還需要綜合考量各類因素，充分保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍的針對性。例如鎖定環(huán)境保護(hù)、污染防治等部分作為明確的執(zhí)法范圍，通過這種措施來進(jìn)一步促進(jìn)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作的共通性發(fā)展，這對降低執(zhí)法 成本以及提升執(zhí)法效率具有一定的推動作用。 除此之外，也可以在此基礎(chǔ)上重新整合綜合執(zhí)法隊(duì)伍的行政處罰機(jī)制、強(qiáng)制執(zhí)法等權(quán)限，確保各項(xiàng)執(zhí)法工作的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。

2.2 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的管理

在進(jìn)一步明確綜合執(zhí)法隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)單位為生態(tài)環(huán)境主管部門后，在各項(xiàng)執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》中的實(shí)際定位。按照實(shí)際需求在單位內(nèi)部中建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。根據(jù)《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》中的規(guī)定，改革后的相關(guān)職能部門不再保留生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法職權(quán)。在此基礎(chǔ)上，為了能夠進(jìn)一步提升執(zhí)法隊(duì)伍的工作效率與協(xié)調(diào)能力，還需要逐漸地將不同行業(yè)管理部門的污染防治、生態(tài)保護(hù)執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍中來。但在該環(huán)節(jié)中，還要注意執(zhí)法權(quán)的整合與部門行業(yè)管理的完整性不存在矛盾。針對人員的劃轉(zhuǎn)，可由行業(yè)管理部門制定出部門工作規(guī)章制度以及相關(guān)要求來進(jìn)行后續(xù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，兩者并不產(chǎn)生沖突。另外，行業(yè)管理部門在開展各項(xiàng)監(jiān)管工作的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境污染問題時(shí)，需要把案件線索實(shí)時(shí)反饋至生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，由該部門進(jìn)行立案查處，在此過程中要靈活實(shí)現(xiàn)信息的共享、建立長久的溝通機(jī)制，進(jìn)而高效解決問題。

2.3 規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

如上所述，目前絕大多數(shù)基層執(zhí)法力量存在薄弱的問題，可根據(jù)實(shí)際情況，來科學(xué)規(guī)劃省、市等級生態(tài)環(huán)境部門的編制管理，優(yōu)化縣、鄉(xiāng)等不同層級中生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍管理，從而進(jìn)一步促進(jìn)執(zhí)法任務(wù)與人員的科學(xué)配置。另一方面，針對編制未達(dá)到公務(wù)員管理要求的執(zhí)法人員嚴(yán)禁歸入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，并且嚴(yán)禁出現(xiàn)人員挪用、擠占綜合執(zhí)法的事業(yè)編制名額等問題。而針對部分現(xiàn)有的公益類事業(yè)編制的執(zhí)法人員則由直屬部分進(jìn)行合理統(tǒng)籌后規(guī)范管理用編需求。

2.4 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍管理機(jī)制

為從源頭上確保執(zhí)法人員的專業(yè)性，首先要設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻，包括要求執(zhí)法人員持證上崗，這是一種利用法律制度對執(zhí)法人員主體資格進(jìn)行確認(rèn)的關(guān)鍵途徑。除此之外，還需要由隸屬單位制定完善的培訓(xùn)機(jī)制。定期組織執(zhí)法人員積極參與到各項(xiàng)培訓(xùn)活動當(dāng)中，提升執(zhí)法隊(duì)伍的整體業(yè)務(wù)水平與綜合素質(zhì)。

3 結(jié)論

綜上所述，近十幾年來，我國社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展引起了國際社會的高度關(guān)注，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后，生態(tài)環(huán)境受到了嚴(yán)重的破壞，為此，我國相關(guān)部門也針對各種生態(tài)問題進(jìn)行了表態(tài)，并頒布各種政策規(guī)定，旨在于改善生態(tài)環(huán)境。在新時(shí)期發(fā)展背景下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制作為保障生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵部分，針對在改革過程中以及改革后所面臨的問題，要求相關(guān)部門重新整合自身業(yè)務(wù)流程，同時(shí)不斷完善管理機(jī)制，為打造良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。