從國(guó)際比較看我國(guó)食品質(zhì)量安全追溯體系的問(wèn)題及對(duì)策研究

代曉霞，王 旭，于 娟

（中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院消費(fèi)品工業(yè)研究所，北京 100048）

近年來(lái)，我國(guó)高度關(guān)注食品安全問(wèn)題，并將推進(jìn)食品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)作為食品安全工作的重要任務(wù)之一。追溯體系以保障食品質(zhì)量安全、方便查找召回為核心目的，具有控制食源疾病、降低事故損失、防止摻假竄貨、提振消費(fèi)信心等多種功能。食品質(zhì)量安全追溯體系是國(guó)際公認(rèn)的提升食品安全治理能力的重要手段[1-2]，20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家率先應(yīng)用可追溯系統(tǒng)進(jìn)行質(zhì)量安全管理，并把確保產(chǎn)品可追溯性作為提升國(guó)家食品安全治理能力的重要戰(zhàn)略，并在實(shí)踐中不斷完善，形成了適合各自國(guó)情的追溯體系[3-4]。我國(guó)起步較晚，分析和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加快完善食品追溯體系、提高食品質(zhì)量安全保障能力具有重要意義。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家食品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.1 完善管理架構(gòu)，明確主管部門(mén)

歐盟、日本、加拿大等經(jīng)濟(jì)體將食品追溯相關(guān)職能放置于專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息發(fā)布、產(chǎn)品召回等具體事宜。歐盟最早建立和應(yīng)用食品質(zhì)量安全追溯體系，陸續(xù)頒布《食品基本法》《食品安全白皮書(shū)》等法規(guī)文件，并于2002年成立歐洲食品安全局，作為歐盟直屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)食品質(zhì)量安全問(wèn)題實(shí)施集中統(tǒng)一監(jiān)管，成員國(guó)紛紛設(shè)立對(duì)應(yīng)的國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)，為區(qū)域內(nèi)快速高效的食品追溯與產(chǎn)品召回奠定了基礎(chǔ)。同類(lèi)機(jī)構(gòu)還包括加拿大食品檢驗(yàn)署、日本食品安全委員會(huì)等。美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的該職能由不同的國(guó)家部門(mén)負(fù)責(zé)，分別管理不同類(lèi)別食品的追溯工作。在美國(guó)，肉類(lèi)、家禽及其產(chǎn)品的監(jiān)管工作由農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全和檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)，衛(wèi)生部下屬的食品藥品監(jiān)督管理局則負(fù)責(zé)管轄其他門(mén)類(lèi)的所有食品，兩家機(jī)構(gòu)對(duì)所負(fù)責(zé)領(lǐng)域?qū)嵭小皬奶飯@到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全監(jiān)管，同時(shí)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理、產(chǎn)品溯源召回計(jì)劃審批等職能。綜上，兩種管理架構(gòu)雖有所不同，但都能保證對(duì)本國(guó)范圍內(nèi)任何一類(lèi)食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判、產(chǎn)品溯源或召回[5-6]。

1.2 健全法律保障，嚴(yán)格違規(guī)處罰

①發(fā)達(dá)國(guó)家一般具有專(zhuān)門(mén)的食品追溯法律或同等效力的法律規(guī)章，由政府提出明確的企業(yè)追溯體系建設(shè)要求及實(shí)施期限，企業(yè)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督督查，其中，歐盟、美國(guó)將具備可追溯體系作為企業(yè)在境內(nèi)進(jìn)行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的準(zhǔn)入條件，不具備可追溯性的國(guó)外食品不允許進(jìn)口。②發(fā)達(dá)國(guó)家還針對(duì)不同的食品類(lèi)別細(xì)化相應(yīng)的追溯系統(tǒng)操作規(guī)范、監(jiān)管部門(mén)抽查辦法等，主管部門(mén)對(duì)違規(guī)或不達(dá)標(biāo)企業(yè)處罰嚴(yán)厲，包括高額罰款、責(zé)任人刑事處罰、削減政府補(bǔ)貼資金、免除食品生產(chǎn)銷(xiāo)售資格等方式。近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始把可追溯性作為對(duì)食品的強(qiáng)制性要求，制定詳細(xì)的法規(guī)要求，使追溯體系逐漸成為一種新的貿(mào)易壁壘手段。

1.3 統(tǒng)一編碼規(guī)則，規(guī)范信息內(nèi)容

基于國(guó)際標(biāo)識(shí)代碼體系，以法律形式確立全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)體系、編碼規(guī)則、數(shù)據(jù)庫(kù)，可通過(guò)信息記錄追溯到產(chǎn)業(yè)鏈上的原料、生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售各環(huán)節(jié)主體，并對(duì)呈現(xiàn)給消費(fèi)者的標(biāo)簽信息內(nèi)容加以規(guī)定。以追溯體系的互聯(lián)互通性有效防止了因分頭或分段監(jiān)管造成的信息交流不暢、數(shù)據(jù)難以共享等問(wèn)題，形成了較好的部門(mén)間、區(qū)域間、中央與地方間的協(xié)同協(xié)作。目前，歐盟、美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均采用基于GS1開(kāi)發(fā)的追溯系統(tǒng)，通過(guò)標(biāo)識(shí)解析和電子數(shù)據(jù)交換即可實(shí)現(xiàn)跨國(guó)貿(mào)易實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳遞和信息溝通。

1.4 優(yōu)化推廣舉措，提高社會(huì)共識(shí)

①歐美國(guó)家大多采取追溯與質(zhì)量管理體系相融合的方式，推動(dòng)追溯體系建立，企業(yè)基于已建立的GMP、HACCP等質(zhì)量管理體系，經(jīng)第三方認(rèn)證便可建立追溯體系，有效降低了建設(shè)和運(yùn)行成本，提高了行政審批效率。②發(fā)達(dá)國(guó)家普遍形成了較為完善的國(guó)家、地方、社會(huì)機(jī)構(gòu)等多層級(jí)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息披露體系，人們高度關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的社會(huì)化發(fā)布，消費(fèi)者有效參與到食品質(zhì)量安全社會(huì)共治環(huán)節(jié)，對(duì)可追溯食品的接受度和消費(fèi)意愿普遍較高。

2 我國(guó)食品質(zhì)量安全追溯管理體系尚需完善

2.1 法律法規(guī)不健全，監(jiān)管難度較大

我國(guó)食品質(zhì)量安全追溯管理制度大多以各部門(mén)規(guī)章的形式發(fā)布，沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)食品質(zhì)量安全追溯的法律法規(guī)，僅在《中華人民共和國(guó)食品安全法》中提到國(guó)家建立食品安全全程追溯制度，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立食品安全追溯體系，但對(duì)追溯體系建設(shè)的要求、具體措施、獎(jiǎng)懲制度以及食品安全追溯相關(guān)部門(mén)的責(zé)任分工等內(nèi)容沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致追溯體系的企業(yè)主體責(zé)任不明確，追溯監(jiān)管部門(mén)職責(zé)有交叉，監(jiān)督檢查難度較大[7-8]。

2.2 多種平臺(tái)并存，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不一致

目前我國(guó)食品質(zhì)量安全追溯體系或平臺(tái)主要分為政府主導(dǎo)、第三方供應(yīng)商主導(dǎo)以及企業(yè)自建3個(gè)模式。其中，政府主導(dǎo)的追溯管理平臺(tái)涉及農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、工信和商務(wù)等多部門(mén)，各部門(mén)以分段管理的模式，分別對(duì)產(chǎn)品的原料、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，追溯只在各自的體系中運(yùn)行，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各平臺(tái)間也未能有效銜接。第三方供應(yīng)商主導(dǎo)和企業(yè)自建的平臺(tái)基于產(chǎn)品自身需求搭建，形式多樣，互不兼容。對(duì)于企業(yè)而言，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)滿(mǎn)足不同部門(mén)的需求，也導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和企業(yè)成本的增加。

2.3 追溯技術(shù)相對(duì)單一，安全配套措施不完善

目前國(guó)內(nèi)的追溯系統(tǒng)大多采用條形碼、二維碼和射頻標(biāo)識(shí)技術(shù)（RFID），具有移動(dòng)性、便捷性以及全面性等優(yōu)點(diǎn)，但在防篡改、防偽造方面還有一定不足。企業(yè)開(kāi)發(fā)主體小而分散，技術(shù)同質(zhì)化、碎片化較為嚴(yán)重，創(chuàng)新能力不足，雖然目前市場(chǎng)上有各類(lèi)防偽標(biāo)簽，但都存在不同的應(yīng)用缺陷[8]。追溯平臺(tái)在數(shù)據(jù)防護(hù)方面尚需完善，存在敏感數(shù)據(jù)明文存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)抗抵賴(lài)及防篡改、無(wú)法有效確認(rèn)電子標(biāo)簽發(fā)放者身份等安全問(wèn)題。

2.4 推廣引導(dǎo)不到位，消費(fèi)者認(rèn)知度不高

目前，國(guó)家對(duì)食品質(zhì)量安全追溯體系的宣傳引導(dǎo)力度還不夠，許多消費(fèi)者并不了解可追溯食品在質(zhì)量上的優(yōu)越性，對(duì)可追溯的產(chǎn)品認(rèn)可度不高，部分消費(fèi)者還認(rèn)為產(chǎn)品追溯只是企業(yè)的一種營(yíng)銷(xiāo)手段或噱頭，認(rèn)為可追溯產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)勢(shì)不明顯，價(jià)格卻較高，消費(fèi)者不愿為此支付高價(jià)，這在一定程度上阻礙了食品質(zhì)量安全追溯體系的建設(shè)和推廣。

3 對(duì)策建議

3.1 建立健全的法律法規(guī)和追溯標(biāo)準(zhǔn)體系

①加快推動(dòng)食品質(zhì)量安全追溯工作法制化進(jìn)程，明確食品溯源工作主管單位及參與單位，推進(jìn)各主體間的信息集中化管理；明確食品產(chǎn)品強(qiáng)制溯源的品種和推進(jìn)時(shí)間表，以食品安全關(guān)注度高、行業(yè)集中度高的產(chǎn)品作為試點(diǎn)，逐步分批次推進(jìn)。②要明確追溯體系建設(shè)要求、時(shí)限和各主體的責(zé)任義務(wù)，細(xì)化企業(yè)違法行為懲戒辦法。建立原料、生產(chǎn)、流通各環(huán)節(jié)間切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)信息交流、預(yù)警和食品溯源、召回機(jī)制。③實(shí)行統(tǒng)一的以國(guó)際標(biāo)識(shí)代碼體系為基礎(chǔ)的編碼方式，探索建立“共有數(shù)據(jù)庫(kù)”，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的產(chǎn)品信息通過(guò)唯一的識(shí)別碼互通，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際、國(guó)內(nèi)的互聯(lián)互通。

3.2 推動(dòng)可追溯體系的認(rèn)證機(jī)制

①加快推動(dòng)HACCP、GMP等質(zhì)量管理體系的廣泛建立，允許已通過(guò)質(zhì)量管理體系認(rèn)證的生產(chǎn)企業(yè)在追溯功能驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后，即可通過(guò)追溯體系認(rèn)定。②完善追溯體系第三方評(píng)價(jià)和工作管理辦法，明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，培育一批專(zhuān)業(yè)的第三方認(rèn)定機(jī)構(gòu)。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要依據(jù)法規(guī)要求及追溯功能實(shí)效性，信息采集、識(shí)別、傳輸、處理技術(shù)與設(shè)備型號(hào)及系統(tǒng)自動(dòng)化程度則可由企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)實(shí)際狀況、經(jīng)濟(jì)狀況自行確定。

3.3 加快追溯技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用

①加快區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G、射頻識(shí)別等技術(shù)在食品質(zhì)量安全信息采集、傳輸、處理技術(shù)與設(shè)備中的研究應(yīng)用，形成一批龍頭企業(yè)，立足自身優(yōu)勢(shì)與國(guó)外大型企業(yè)形成互促競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，嚴(yán)格產(chǎn)品追溯信息審查與接入、提高產(chǎn)品追溯權(quán)威和信息安全管理的可靠性。②加快關(guān)鍵技術(shù)裝備的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，注重培育一批食品追溯體系技術(shù)裝備設(shè)計(jì)與供應(yīng)一體化解決方案的供應(yīng)商，切實(shí)提高可追溯體系的覆蓋率、有效性。

3.4 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，構(gòu)建良好追溯環(huán)境

①加大對(duì)通過(guò)食品質(zhì)量安全追溯體系認(rèn)定企業(yè)的支持力度，提高企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)改造、申請(qǐng)認(rèn)定的積極性；②加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提升消費(fèi)者對(duì)可追溯食品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的認(rèn)可度，形成良好的消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)；③結(jié)合食品工業(yè)企業(yè)誠(chéng)信管理體系，推動(dòng)形成社會(huì)監(jiān)督共治的良好風(fēng)氣，提高大眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和追溯違法行為的關(guān)注度；④發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，探索建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息與權(quán)威研判的交流發(fā)布途徑。