從政策執(zhí)行的角度淺析紅旗渠的修建及啟示

郭曉會

(紅旗渠干部學(xué)院，河南 林州 456500)

20世紀60年代，林縣(今林州市)人民為了解決長期干旱缺水的生存困境，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在太行山的陡峭絕壁上修建了“人工天河”紅旗渠，結(jié)束了林縣世代缺水的歷史。從1960年2月林縣縣委向全縣人民發(fā)出“引漳入林”動員令，到1969年6月紅旗渠配套工程竣工通水，林縣人民歷時十年，削平了1250個山頭，打通了211個隧道，挖土石方1818萬立方米，將濁漳河的水灌溉到3.6萬公頃的田間地頭，56.7萬林縣人民從此告別了靠天等雨的惡劣生存環(huán)境。[1]時至今日，紅旗渠盤旋在太行山腰，滋養(yǎng)著林州大地，訴說著當年戰(zhàn)天斗地的豪邁，并被世代林州兒女敬仰。無疑，紅旗渠工程是林州發(fā)展史上巨大的成功，徹底改善了這方土地的自然生態(tài)，為“出太行、富太行、美太行”的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。很多人會禁不住感嘆紅旗渠決策的偉大，但是林縣人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成這一決策更是一個值得分析的典型案例。從公共政策執(zhí)行的角度回顧紅旗渠修建的前后歷程，可以發(fā)現(xiàn)有效的政策執(zhí)行是其成功的重要因素之一。

一、政策執(zhí)行的含義

所謂政策執(zhí)行就是通過建立組織機構(gòu)，綜合運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實效果，從而實現(xiàn)政策目標的過程。政策執(zhí)行是一個動態(tài)過程，如果存在偏差會對行為模式進行重新調(diào)整，使政策不斷充實和完善。一般而言，政策執(zhí)行分為政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等階段。[2]

二、紅旗渠修建過程中的政策執(zhí)行淺析

政策執(zhí)行是政策過程的一個重要階段，是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。美國政策學(xué)者艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！盵3]“引漳入林”的計劃和實施方案經(jīng)過有效的執(zhí)行終成紅旗渠的偉大創(chuàng)舉，按照政策執(zhí)行的階段深入剖析，紅旗渠修建成功背后包含著科學(xué)決策的有效執(zhí)行。

1.政策宣傳

作為政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)，政策宣傳具有重要的功能，是統(tǒng)一政策執(zhí)行者思想認識，理解政策意圖，使政策獲得有效執(zhí)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此各級政策執(zhí)行機構(gòu)會運用各種手段、工具來廣泛宣傳政策的意義、目標、實施方法和步驟。紅旗渠是一項浩大的工程，林縣人民是修渠的主要力量，如何最充分地調(diào)動人民群眾的積極性，使其理解修渠的目的和方法，并按照規(guī)定的要求開展工作，都需要通過大力的宣傳工作來實現(xiàn)。在紅旗渠的修建過程中指揮部非常注重宣傳。一方面充分發(fā)揮報刊等媒體的宣傳作用。在紅旗渠動工之初，中共林縣縣委、林縣引漳入林總指揮部通過有線廣播召開誓師大會，向全縣人民發(fā)出引漳入林動員令，為飽受干旱缺水之苦的林縣人民描繪了一幅美好藍圖。有線廣播、報紙迅速將動員令傳遍全縣各個角落，林縣人民積極響應(yīng)請戰(zhàn)。在修渠過程中《林縣小報》《紅旗渠戰(zhàn)地報》及時發(fā)布修渠的戰(zhàn)況和喜訊，不斷鼓舞士氣。另一方面，成立宣傳隊開展宣傳。工地黨委成立143個宣傳隊、413個宣傳組，共有3897名宣傳員，做到了哪里有民工，哪里就有宣傳員。

2.政策分解

政策分解就是將政策目標分解，制定實施的計劃，增強政策實施的統(tǒng)一性和方向的一致性。作為一項大型的水利工程，紅旗渠也制定了施工方案和計劃。一是制定工程技術(shù)方案。繪制工程布置示意圖，詳細規(guī)定了引漳入林工程機構(gòu)設(shè)置和駐地分配，對前后方工作做出妥善安排。按照方案，勘測人員用白灰在山崖間撒出線路圖，規(guī)定渠的寬度和高度，修渠民工依線施工。二是分解任務(wù)分期修建。紅旗渠分為渠首總干渠、三條分干渠、若干支渠、斗渠、毛渠以及十大配套工程，歷時10年，依工程規(guī)劃分期攻克。三是任務(wù)分配和平衡?？傊笓]部按工程任務(wù)和公社受益面積將任務(wù)分配到各公社，再落實到各大隊，實行包干定額，總指揮部統(tǒng)一平衡。

3.物質(zhì)準備

兵馬未動，糧草先行。物質(zhì)準備是政策執(zhí)行的經(jīng)濟基礎(chǔ)，主要包括執(zhí)行政策所必須的物力和財力。林縣豐收年攢下的3000萬斤儲備糧為修渠奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，修渠過程中各部門根據(jù)分工保證物資供應(yīng)。物資供應(yīng)股建立隨軍商店，縣醫(yī)院派出醫(yī)生建立“戰(zhàn)區(qū)醫(yī)院”和“手術(shù)室”，各條戰(zhàn)線和各行各業(yè)爭相支援，商業(yè)局、物資局、工業(yè)局指定一名副局長專職負責紅旗渠工地的施工服務(wù)，根據(jù)工地所需，尋找物資。在修渠過程中民工充分發(fā)揮聰明才智，自己研制修渠所需的石灰、炸藥，編織籮筐，保障修渠物資供給。

4.組織準備

組織功能的發(fā)揮直接決定著政策目標的實現(xiàn)程度，組織準備主要包括建立高效的組織機構(gòu)、配備勝任的人員、制定規(guī)章制度等。為了保證修渠順利，紅旗渠指揮部做了充分的準備。一是建立高效的組織框架。總指揮部下設(shè)1室7股，即辦公室、宣教股、工程技術(shù)指導(dǎo)股、勞調(diào)福利股、物資供應(yīng)股、糧食供應(yīng)股、工交郵電股、治安保衛(wèi)股等，并以15個公社為單位組建15個分指揮部，下設(shè)營、連、班戰(zhàn)斗單位。二是選配優(yōu)秀人員。政委、指揮長、副指揮長等主要組織者均由縣委書記、縣長及縣政府各部委負責人擔任。不論是和泥、壘砌、勾縫都有嚴密的組織，選責任心強的黨、團員或民工代表擔任作業(yè)組長。在人員管理上注重穩(wěn)定性，連隊干部實行連長、技術(shù)員、司務(wù)長、保管員“四固定”辦法，一般不予以調(diào)換，以免工作脫節(jié)。民工實行一月一輪換或兩三個月一換班，保證施工隊伍的相對穩(wěn)定性和體力充沛。三是充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。動工之初便從縣直機關(guān)選調(diào)了4名縣委委員，13名科級干部，132名優(yōu)秀共產(chǎn)黨員組建了引漳入林總指揮，并設(shè)立相應(yīng)的團委和婦聯(lián)，建立工地黨委，通過工地黨委、15個黨組織以及320個黨支部把工地上的1673名共產(chǎn)黨員組織起來，黨政群團全部置于黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，將組織領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為組織優(yōu)勢。四是嚴格按照操作規(guī)程辦事。制定《民工應(yīng)遵守的十項制度》，先后制定“40條安全制度”“27條安全決定”“8項安全紀律”等安全管理辦法。實行組織軍事化，行動戰(zhàn)斗化，生活集體化，管理民主化。

5.政策實驗

政策實驗是指大的公共決策一般會選擇試點先試先行，然后在精心實施和總結(jié)提煉基礎(chǔ)上，再形成整體性政策全面鋪開的做法。同樣紅旗渠的修建也有實驗實踐。一方面紅旗渠之前的小型水利工程奠定重要基礎(chǔ)。楊貴自1954年任林縣縣委書記伊始就開始下鄉(xiāng)調(diào)研，走訪村莊，鎖定缺水的最大困境后，以縣委名義起草《中共林縣縣委關(guān)于加強山區(qū)工作的意見》，提出通過發(fā)動廣大群眾打井、挖渠、修水庫等措施解決林縣缺水困境的山區(qū)建設(shè)規(guī)劃與實施方案。并于1955年至1959年間帶領(lǐng)林縣人民興建了天橋渠、英雄渠、要街水庫、南谷洞水庫在內(nèi)的小型水利工程設(shè)施，灌溉面積達到20.1萬畝，正是這些工程的寶貴經(jīng)驗為紅旗渠修建的可行性奠定了重要的基礎(chǔ)。另一方面紅旗渠修建中，集中力量首先修通渠首至河口段的總干渠一期工程，將濁漳河的水引到林縣，進行試通水，既檢驗了工程方案的可行性，又鼓舞民眾士氣，為全面實施修渠政策提供可資借鑒的經(jīng)驗。

6.全面實施

政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強的一個環(huán)節(jié)，充分地發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標的圓滿實現(xiàn)。1960年8月30日在舉行紅旗渠攔河大壩及渠首樞紐工程勝利竣工試放水典禮后，紅旗渠工程開始全面實施。1960年10月17日，總干渠第二期工程在林縣境內(nèi)全線開工，至1964年2月1日，紅旗渠總干渠四期工程全部竣工，全長70.6公里的紅旗渠總干渠全線貫通。1965年9月滿懷斗志的林縣人民又全情投入建設(shè)，從總干渠通水歷時1年后3條分干渠全部竣工。1966年5月4日，全縣水利建設(shè)配套工程會議召開，具體部署41條支渠，所有斗渠、毛渠及各項配套工程，1969年6月工程全部竣工。1969年7月6日，舉行了紅旗渠全面竣工慶祝大會，一項被周恩來總理與南京長江大橋并稱為“新中國兩大奇跡”的紅旗渠從此綿亙不息。

7.協(xié)調(diào)和監(jiān)控

協(xié)調(diào)與監(jiān)控貫穿政策執(zhí)行的全過程，是保證正確的政策能得到貫徹實施，及時發(fā)現(xiàn)并糾正政策偏差的重要環(huán)節(jié)。紅旗渠工程歷時10年，分了六個大的階段，修渠過程并不是一帆風(fēng)順的，總指揮部在修渠過程中實事求是根據(jù)每一階段的情況及時修正政策方案，確保了工程的勝利。一是動工之初的全面調(diào)整。紅旗渠動工不久，楊貴一行人經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)修渠出現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)指揮跟不上，技術(shù)指導(dǎo)跟不上，物質(zhì)供應(yīng)跟不上，后方支援跟不上”的問題。于是總指揮部果斷暫停施工，于1960年3月6日-7日，召開中共林縣引漳入林委員會全體會議，也就是著名的“盤陽會議”，重新調(diào)整計劃，將戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)調(diào)整為“集中力量打殲滅戰(zhàn)”，總干渠工程分為四期進行。第一期集中修建渠首至河口段；第二期修河口至木家莊段；第三期修南谷洞至分水嶺段；第四期修木家莊至南谷洞段。盤陽會議之后，經(jīng)過調(diào)整的戰(zhàn)略馬上顯示出施工效果，第一期工程的山西境內(nèi)20公里勝利竣工，漳河水流到林縣境內(nèi)，增強了林縣人民的修渠信心。二是總干渠“隔三修四”。盤陽會議制定的四期工程劃分，在實際修渠中為了節(jié)省工期實現(xiàn)早日通水，并不是按照一期、二期、三期、四期的先后順序修建的，在完成二期工程及南谷洞水庫后，經(jīng)過評估，先完成四期工程再修建了三期工程，使紅旗渠實現(xiàn)通水比計劃早了3年。三是三條干渠修建策略調(diào)整。在修渠過程中始終求實，靈活調(diào)整修渠順序，先修通二干渠再修一干渠和三干渠，三條干渠因地制宜，大大縮短工期。

三、現(xiàn)實啟示

五十多年過去了，回望那個物質(zhì)匱乏、極其艱難的年代，林縣人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下修建而成的紅旗渠，滿載著“自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)、團結(jié)協(xié)作、無私奉獻”的紅旗渠精神奔流不息?？茖W(xué)有效的政策執(zhí)行是紅旗渠成功修建的重要因素之一，更給人以深刻啟示。

1.提高政策質(zhì)量是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)

公共政策質(zhì)量是影響政策執(zhí)行力的重要因素，政策本身的科學(xué)與否與政策執(zhí)行的效果緊密相關(guān)。紅旗渠成功修建的基礎(chǔ)得益于其動議到執(zhí)行的政策質(zhì)量保證。一是提高政策的科學(xué)性。紅旗渠工程是在實事求是的調(diào)查研究之后而做出的一項符合林縣實際的科學(xué)決策。楊貴上任伊始就組織干部開展調(diào)查研究，了解到徹底解決缺水的問題是改變林縣現(xiàn)狀的根本所在，面對林縣境內(nèi)水源不足難以根本解決缺水困境后，又經(jīng)過詳細勘探最終確定從濁漳河引水，確保了建設(shè)紅旗渠工程決策的科學(xué)性。二是提高政策合理性。在施工不久又沿線徒步行走調(diào)查三天，召開盤陽會議及時調(diào)整施工方案，確保政策的正確合理性，奠定了紅旗渠成功修建的基礎(chǔ)。三是提高政策的明確性。工程未動，測量先行。技術(shù)人員跋山涉水、精密計算，完成施工技術(shù)方案，確保1/8000的縱坡比絲毫不差。組織領(lǐng)導(dǎo)小組，細致審查，迅速定線，渠墻高、渠底寬細致量化，為修渠民工提供操作標準。

2.完善政策執(zhí)行機制是政策有效執(zhí)行的保障

完善政策執(zhí)行機制是克服偏差保障政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在，紅旗渠工程執(zhí)行中的良好機制為修渠成功提供了保障。一是完善信息傳播機制。政策方案并不會被自發(fā)的接受和自動的執(zhí)行，需要政策執(zhí)行的目標群體對政策有所了解和認同，因此建立完善的信息傳播機制，開展強大的輿論宣傳是提高政策目標群體參與度的保證。從工程動議到工地現(xiàn)場，從縣委動員到各村響應(yīng)，從廣播媒體到移動宣傳，紅旗渠修建過程中做到了哪里有民工哪里就有宣傳員，使人民群眾充分接受修渠信息，并不斷的理解政策、認同政策，積極地執(zhí)行政策。二是強化責任追究機制。紅旗渠是一項浩大的工程，歷經(jīng)半個多世紀的風(fēng)風(fēng)雨雨，依然攜一渠漳河水流淌不息，經(jīng)受住歷史考驗，離不開對工程質(zhì)量的責任追究機制。當年林縣每個公社、每個村所修建的渠段，都要用自己的村名樹碑刻石，刻下責任碑，立下責任狀，負責到永遠，渠岸上一塊塊責任界碑昭示的是對工程質(zhì)量的承諾。修渠是紓困，更是責任。三是建立激勵約束機制?？茖W(xué)有效的激勵約束機制是增強制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。紅旗渠工地“插紅旗”活動是一項重要的激勵約束機制，在修渠工地開展勞動競賽，先進者可以獲得一面紅旗，而落后者會扛著黑旗進行檢討，激發(fā)起人們嚴格執(zhí)行制度的內(nèi)在動力。

3.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮主體作用是政策有效執(zhí)行的根本

修建紅旗渠是一項公共政策，林縣縣委是這項政策的主體，在引導(dǎo)林縣人民參與修渠、分配資源、協(xié)調(diào)各方等方面發(fā)揮了示范帶動作用和強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分體現(xiàn)了縣委政策主體對公共政策有效執(zhí)行的根本作用。1966年4月21日，人民日報刊發(fā)社論稱“林縣縣委是全縣人民的馬克思列寧主義領(lǐng)導(dǎo)核心”。[4]一方面，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全國上下一盤棋，才有了紅旗渠修建的可能。紅旗渠渠首位于山西省平順縣，需要在平順縣石城鎮(zhèn)侯壁段處用攔河大壩將濁漳河水截流引入林縣境內(nèi)。1960年1月16日，林縣縣人委向新鄉(xiāng)專署及河南省人委報送《關(guān)于興建引漳入林工程請示報告》，河南省委、省人委聯(lián)絡(luò)山西省委、省人委協(xié)商從山西境內(nèi)引濁漳河水，2月3日，山西省委便回復(fù)河南省委，同意林縣從平順侯壁段下修建引水渠道。為了讓紅旗渠世世代代哺育林縣人民，縣委更是與山西省平順縣簽訂了《紅旗渠工程使用權(quán)協(xié)議書》，將紅旗渠占有的土地、山坡、毀壞的樹木，以及濁漳河引水點到紅旗渠渠首攔河大壩的河灘，全部作價買斷，確保林縣人民群眾對紅旗渠永遠使用的權(quán)利。另一方面，在紅旗渠政策的執(zhí)行過程中，林縣縣委用政治引領(lǐng)帶來行動力量。在林縣縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，紅旗渠工地黨委、各級黨組織、黨員發(fā)揮了先鋒模范作用，成為修渠的核心力量。面對紅旗渠修建的艱難險阻和質(zhì)疑反對，林縣縣委班子以“頭可斷、血可流，不建好林縣不罷休”[5]的責任擔當帶領(lǐng)林縣人民修成了紅旗渠，在修渠過程中共產(chǎn)黨員沖鋒在前成為修渠的中流砥柱，凝聚起了改造山河的磅礴力量，1500公里的紅旗渠上，無處不閃耀著黨領(lǐng)導(dǎo)的光輝足跡。

4.凝聚共建共享的合力是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵

政策執(zhí)行過程中政策主體與目標群體之間的有效互動、積極配合，對政策有效執(zhí)行具有關(guān)鍵作用。紅旗渠成功修建的重要原因在于凝聚起全縣人民的磅礴力量，黨和人民團結(jié)一心劈山修渠引來漳河水。習(xí)近平總書記指出，同人民風(fēng)雨共舟、血脈相通、生死與共是我們黨戰(zhàn)勝一切困難和風(fēng)險的根本保證。[6]作為政策主體的林縣縣委在政策制定執(zhí)行過程中始終堅持為了人民的價值導(dǎo)向，并與人民在一起?？v觀紅旗渠十年修渠過程，以人民為中心的宗旨始終未變，即便是歷經(jīng)挫折和阻撓破壞，甚至撤職的風(fēng)險，以楊貴為首的林縣縣委也不曾動搖修渠的決心。全縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部堅持與人民群眾同吃、同住、同勞動、同學(xué)習(xí)、同商量的“五同原則”。林縣人民作為政策目標群體充分理解認可接受政策，并與縣委齊心協(xié)力、擰成一股繩，群情響應(yīng)，積極參與，燒制石灰、研制炸藥、編織籮筐、打造工具、空中架設(shè)空運線運輸物資、因地制宜實施放炮技術(shù)等，為修渠貢獻力量，硬是在巍巍太行山堅硬的石壁間鑿出一條水渠。在林縣縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身先士卒、榜樣帶頭，林縣人民萬眾一心、共修渠道，先后有30萬人參與修渠，凝聚起修渠的合力，譜寫了一曲光輝贊歌。