關(guān)于檔案工作責任制建設(shè)的思考
——基于新修訂《檔案法》的視角

王興廣/中國人民大學信息資源管理學院

2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（簡稱“新修訂《檔案法》”）正式施行。新修訂《檔案法》的一大亮點是首次明確“按照國家規(guī)定應當形成檔案的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制”（第十二條）[1]，并規(guī)定檔案主管部門要將檔案工作責任制的落實情況納入對檔案形成單位的檢查范圍。建立檔案工作責任制是堅持依法治檔，推進新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一項關(guān)鍵舉措。

檔案工作責任制是國家規(guī)定的檔案形成單位在檔案工作中須建立并實行的一種責任制度，以檔案工作責任主體權(quán)責、檔案工作監(jiān)督檢查、檔案工作責任追究為核心要義，目的是形成權(quán)責明確、科學合理、運行高效的檔案工作責任制體系，促進檔案部門和工作人員履職盡責，提升檔案工作的效率與水平。

當前，基于新修訂《檔案法》探討檔案工作責任制建設(shè)的研究成果呈現(xiàn)數(shù)量稀缺、視角不全的特點。少數(shù)學者關(guān)注到建立檔案工作責任制的原因和策略，如瞿靜[2]認為建立檔案工作責任制是強化機關(guān)檔案工作組織制度建設(shè)的一部分；楊寶章[3]提出建立檔案工作責任制要加強頂層設(shè)計、建立健全責任機制、注重“常抓不懈”。本文以新修訂《檔案法》為依據(jù)，分析檔案工作責任制建設(shè)的必要性，論述檔案工作責任制建設(shè)的要求與內(nèi)容，提出檔案工作責任制建設(shè)的具體路徑，希望為我國檔案部門提供一定參考與借鑒。

1 檔案工作責任制建設(shè)的必要性

1.1 檔案工作責任制建設(shè)，是堅持依法治檔，健全國家檔案工作制度體系的現(xiàn)實需要

檔案工作責任制的提出源于檔案工作實踐，涉及主體界定、職責細化、監(jiān)督指導和問題追究，與檔案安全保管、開放利用、人才隊伍建設(shè)、信息化建設(shè)等檔案工作制度的貫徹執(zhí)行互為補充。建立檔案工作責任制，是機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織貫徹落實新修訂《檔案法》的重要任務，有助于完善、健全國家檔案工作制度體系，促進各項檔案工作制度高效協(xié)調(diào)、有機銜接，提升我國依法治檔的能力與水平。

1.2 檔案工作責任制建設(shè)，是解決檔案工作主體不分、責任不明、追責不力等問題的內(nèi)在要求

1.3 檔案工作責任制建設(shè)，是順應檔案機構(gòu)改革，促進檔案工作健康運行的應有之義

檔案機構(gòu)由“局館合一”向“局館分設(shè)”轉(zhuǎn)變，是影響我國檔案工作科學運行的全局性和深層次變革[5]。檔案主管部門由于經(jīng)歷機構(gòu)改革轉(zhuǎn)變?yōu)榉仟毩⑿姓黧w，大多成為地方黨委辦公廳（室）的隸屬機構(gòu)，對檔案工作的主要監(jiān)督指導方式由行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)榉墒侄巍橥七M檔案治理法治化[6]，避免檔案行政監(jiān)管出現(xiàn)不到位或缺位問題，新修訂《檔案法》凸顯問題導向，將檔案行政執(zhí)法納入建立檔案工作責任制范疇，為解決檔案工作的權(quán)責難題提供了依據(jù)。建立檔案工作責任制，是對后機構(gòu)改革時代檔案事業(yè)發(fā)展走向的呼應，對于促進基層檔案工作，尤其是企業(yè)事業(yè)單位檔案工作的健康運行具有重要作用[7]。

2 檔案工作責任制建設(shè)的要求與內(nèi)容

2.1 檔案工作責任制建設(shè)的要求

建立檔案工作責任制涉及法規(guī)遵從、主體清晰、權(quán)責統(tǒng)一、考評嚴格、靈活高效等方面的要求。其中，法規(guī)遵從是確保檔案工作責任制效用持久發(fā)揮的根本前提，主體清晰、權(quán)責統(tǒng)一、考評嚴格是關(guān)鍵因素，靈活高效是重要保障。

2.1.1 法規(guī)遵從

推進檔案工作責任制建設(shè)要以法規(guī)遵從為根本前提，細化為“雙面遵從”的要求：一方面，要遵從《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》《軍隊檔案條例》等檔案管理相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面，也要遵從《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國公證法》《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等對檔案管理作出要求的法律法規(guī)、行政規(guī)章與規(guī)范性文件[8]。

2.1.2 主體清晰

推進檔案工作責任制建設(shè)要對相關(guān)責任主體全面考量、清晰界定。按照新修訂《檔案法》的規(guī)定，檔案工作責任制建設(shè)的主體并非僅涉及應當形成檔案的單位，即機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織（非國有企業(yè)、社會服務機構(gòu)等），同樣要求黨委、人民政府、檔案主管部門等發(fā)揮重要作用。

2.1.3 權(quán)責統(tǒng)一

該文針對煙臺市地下水水質(zhì)檢測結(jié)果，選取10種離子作為評價因子，利用熵權(quán)法計算各評價指標的權(quán)重，利用綜合指數(shù)法對水質(zhì)結(jié)果進行綜合評價，劃分研究區(qū)水質(zhì)情況分區(qū)圖，利于了解煙臺市水質(zhì)現(xiàn)狀，為今后地下水保護和修復提供了基礎(chǔ)資料。

權(quán)責統(tǒng)一，要求發(fā)揮責任對權(quán)力運行的輔助和推進作用，明確不同層級責任主體的權(quán)力架構(gòu)均要有一定獨立的擔責情形[9]。檔案形成單位要按照檔案法律法規(guī)的要求，將本單位檔案工作的領(lǐng)導責任（單位主要負責人承擔）、管理責任（業(yè)務部門負責人承擔）與執(zhí)行責任（文秘、檔案工作人員等承擔）具體落實到個人，保證其承擔的職責與擁有的權(quán)力相對等。

2.1.4 考評嚴格

嚴格的考評體系是推進檔案工作責任制效用最大化的手段之一，包括考評制度、標準、程序、方法、人員、結(jié)果等要素。對檔案工作責任主體進行考評，有助于提升檔案人員的責任意識與自我監(jiān)管意識，避免檔案工作責任制在建設(shè)過程中流于形式、形同虛設(shè)，促進檔案工作沿著科學、正確的軌道向前邁進。

2.1.5 靈活高效

靈活高效是檔案工作責任制持續(xù)健康運行的重要保障。一方面，檔案工作責任制的建立與運行要緊密結(jié)合本單位工作實際，適時進行調(diào)整與優(yōu)化。另一方面，檔案形成單位要以提高檔案管理效能為目標，在檔案工作責任制建設(shè)過程中將責任主體、職責范圍、責任指標予以明晰化、具體化，保證其在實際運行中具有可操作性。

2.2 檔案工作責任制建設(shè)的內(nèi)容

2.2.1 檔案工作責任主體與職責

檔案工作責任主體和職責的界定不能僅做“表面文章”，而要以提高檔案工作效能為目標導向，結(jié)合不同單位工作實際，對檔案工作的總體任務進行分解、量化并落實到個人，由此解決檔案工作由誰擔責、擔哪些責、如何擔責的問題。檔案工作相關(guān)責任主體包括黨委、人民政府、檔案主管部門、檔案形成單位等。

其中，黨委負責領(lǐng)導本區(qū)域本單位的各項檔案工作；人民政府負責為本區(qū)域檔案事業(yè)發(fā)展提供支持和保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府還負責對當?shù)貦n案工作進行監(jiān)督指導；檔案主管部門負責對分管范圍內(nèi)的檔案工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、制度建設(shè)、監(jiān)督指導與責任追究；檔案形成單位則應建立健全檔案管理制度，加強檔案安全管理與信息化建設(shè)，并對本單位和檔案服務受托方的檔案工作進行監(jiān)督指導。

2.2.2 檔案工作監(jiān)督檢查

檔案工作監(jiān)督檢查是檔案工作責任制的重要組成部分，是檢驗其落實效果的重要手段。按照新修訂《檔案法》“監(jiān)督檢查”章節(jié)的規(guī)定，檔案主管部門負責對分管范圍內(nèi)各單位的檔案工作進行監(jiān)督檢查，具體涉及檔案工作責任制和檔案管理制度落實、檔案庫房設(shè)施設(shè)備配置、檔案信息化建設(shè)、檔案安全保障、人才隊伍建設(shè)等諸多方面，同時也涵蓋對所屬單位檔案工作的監(jiān)督指導情況?？h級以上的各級檔案主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是檔案工作責任監(jiān)督指導體系的主體部分，要在黨委的領(lǐng)導下，按照法定職權(quán)和監(jiān)督檢查程序開展工作，做到科學、公正、嚴格、高效。

2.2.3 檔案工作責任追究

檔案工作責任追究是保障檔案工作責任制科學合理推進的重要途徑，關(guān)鍵要根據(jù)新修訂《檔案法》和《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》等，明確檔案工作的責任追究主體、承擔方式和追究程序。其中，責任追究主體包括縣級以上檔案主管部門、監(jiān)察機關(guān)、任免機關(guān)等；責任承擔方式根據(jù)行為主體所承擔法律責任的不同，分為行政責任（處分、警告、罰款、沒收違法所得等）、刑事責任和民事責任三種，其中以行政責任為主要構(gòu)成要素[10]；責任追究程序涉及縣級以上檔案主管部門、監(jiān)察機關(guān)、任免機關(guān)等有關(guān)部門建立檔案管理違法違紀案件移送制度[11]，不同責任追究主體加強協(xié)調(diào)配合，對檔案管理違法違紀行為進行及時查處，有效維護檔案工作的正常秩序。

3 檔案工作責任制建設(shè)的具體路徑

建立檔案工作責任制是我國全面推進檔案資源體系、利用體系、安全體系和治理體系建設(shè)，努力實現(xiàn)由檔案大國向檔案強國轉(zhuǎn)變的一項關(guān)鍵舉措[12]。構(gòu)建黨委主管、自上而下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、層次分明的檔案工作責任體系，需以新修訂《檔案法》為依據(jù)，從強化組織領(lǐng)導、豐富制度供給、加強過程控制、注重教育培訓、深化技術(shù)運用等方面入手，推動檔案工作責任制落地生根，助力檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.1 強化組織領(lǐng)導，促進檔案工作責任制規(guī)范化實施

第一，推進檔案工作責任制建設(shè)，要始終堅持把黨對檔案工作的領(lǐng)導放在首位，明確黨委和政府在檔案工作中的組織領(lǐng)導責任，將檔案事業(yè)納入黨委和政府的目標管理、專項督查、工作評價的范圍以及相應層次的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供保障。如，天津市基于黨管檔案工作的體制優(yōu)勢，組織11家市委、市政府相關(guān)職能部門的檔案工作負責人成立檔案工作領(lǐng)導小組，推動落實黨委、政府檔案工作責任制，促進檔案管理體制完善與創(chuàng)新。第二，各級檔案主管部門要按照新修訂《檔案法》的要求建立配套的檔案法規(guī)和制度體系，對分管范圍內(nèi)各單位的檔案工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導，推進檔案工作責任制向縱深推進。第三，檔案形成單位要切實履行檔案安全管理的職責，配合各級檔案主管部門的監(jiān)督檢查，促進檔案工作責任制規(guī)范化實施。

3.2 豐富制度供給，保障檔案工作責任制科學化落實

第一，建立檔案目標管理責任制。檔案形成單位要從實際出發(fā)，根據(jù)檔案工作主體權(quán)責的差異性，高效做好檔案工作計劃制定、目標分解、過程指導與結(jié)果評估，發(fā)揮目標管理在檔案工作責任制建設(shè)中的應有作用。第二，建立檔案工作崗位責任制。檔案形成單位應制定全員檔案工作責任清單，健全人事管理制度[13]，通過明確牽頭部門與責任指標，厘清不同層級檔案人員對應的領(lǐng)導責任、管理責任、執(zhí)行責任。如，浙江省長興縣探索開展檔案工作清單化管理，制定《長興縣檔案工作責任制體系》，要求本地區(qū)各級黨組織建立檔案工作領(lǐng)導責任與崗位責任清單，激發(fā)基層檔案治理效能。檔案工作崗位責任制建設(shè)的內(nèi)容不應局限于收集、整理、統(tǒng)計等檔案工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，而要適當將檔案開放審核、檔案信息化建設(shè)、檔案資源跨區(qū)域共享、重大突發(fā)事件檔案管理等工作重點、難點納入檔案工作崗位責任制的指標體系[14]。第三，建立檔案工作責任追究制。檔案主管部門要以公平、公正、公開為原則，將追責范圍、追責形式與追責措施明確化、具體化，對檔案管理違法違紀行為依法追責、及時追責，提高檔案工作責任主體的法律意識與自我監(jiān)管意識。

3.3 加強過程控制，實現(xiàn)檔案工作責任制常態(tài)化推進

加強過程控制是實現(xiàn)檔案工作責任制常態(tài)化推進的重要方式，具體要求檔案主管部門從監(jiān)督主體、形式、頻次三方面入手，建立檔案工作責任監(jiān)督檢查機制。第一，監(jiān)督主體方面，以行政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、用戶監(jiān)督、輿論監(jiān)督、同行監(jiān)督為依托[15]，探索構(gòu)建以各級檔案主管部門為核心，由綜合檔案館、機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位檔案部門、檔案學會或行業(yè)協(xié)會等主體齊抓共建的檔案工作監(jiān)督指導體系[16]。第二，監(jiān)督形式方面，檔案主管部門應根據(jù)責任主體履職失責情況的差異性，將專項督查、重點項目巡查、專門約談、定期報告和專項述職等不同形式[17]運用于檔案常態(tài)化檢查指導工作中，提高檔案工作監(jiān)督檢查的精準性。第三，監(jiān)督頻次方面，檔案主管部門可以根據(jù)檔案工作目標與計劃，具體采用平時監(jiān)管、季度監(jiān)管、年度監(jiān)管、工作（項目）周期監(jiān)管等不同頻次，確保檔案工作監(jiān)督檢查常抓不懈。

3.4 注重教育培訓，推動檔案工作責任制專業(yè)化運行

新修訂《檔案法》第六條明確指出，“國家采取措施，加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識”[18]。以宣貫新修訂《檔案法》為契機，加強檔案工作教育培訓，有助于提升檔案工作者業(yè)務水平與專業(yè)技能。第一，檔案主管部門要明確檔案教育培訓的對象，將不同層次責任人納入培訓范圍，要突出針對地市級、縣區(qū)級等基層單位檔案負責人的培訓。第二，檔案教育培訓的內(nèi)容應緊跟檔案工作發(fā)展實際，聚焦檔案安全管理、檔案法規(guī)標準、重大突發(fā)事件應對活動檔案管理、檔案信息化建設(shè)等方面的議題，提升檔案工作責任主體對新修訂《檔案法》和檔案工作責任制的知悉度。第三，檔案教育培訓要與檔案工作責任監(jiān)督檢查同向而行，均應以常態(tài)化為導向，將教育培訓融入日常工作，促進檔案工作責任主體知責守責，提升解決檔案工作實際問題的能力與水平，保障檔案工作責任制專業(yè)化運行。如，安徽省檔案局運用“執(zhí)法+宣傳+培訓”三合一模式，實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法檢查與新修訂《檔案法》宣貫和檔案業(yè)務培訓同步進行，有效提升了本省基層檔案工作的科學化與規(guī)范化水平。

3.5 深化技術(shù)運用，助力檔案工作責任制信息化轉(zhuǎn)型

技術(shù)賦能的檔案信息化建設(shè)是現(xiàn)代化檔案管理的核心要義，是我國實施信息化發(fā)展戰(zhàn)略的重要方式。新修訂《檔案法》以我國檔案信息化建設(shè)面臨的新形勢和新任務為立法導向之一，新增“檔案信息化建設(shè)”專章，并通過第一條、第六條、第十九條等條款強調(diào)技術(shù)運用和信息化建設(shè)在新時代檔案工作中的重要作用。第一，政府和檔案形成單位要深刻認識到新興技術(shù)在檔案管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要作用，深化元數(shù)據(jù)、電子印章、數(shù)字簽名、可信時間戳等數(shù)字技術(shù)應用于電子文件管理，將技術(shù)運用情況納入檔案工作責任制的指標體系，但同時要避免由技術(shù)與管理不平衡互動而誘發(fā)的“去技術(shù)化”和“去管理化”等不良傾向[19]。第二，檔案主管部門要以人工智能、大數(shù)據(jù)挖掘與分析等先進技術(shù)為依托，輔助開展檔案行政監(jiān)管[20]，創(chuàng)新檔案工作責任制的開展形式。第三，檔案部門要明確不同責任主體在檔案信息化建設(shè)過程中承擔的具體責任，如法規(guī)政策體系完善、信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)應用系統(tǒng)開發(fā)、安全保障體系構(gòu)建等，促進檔案工作責任制融入檔案信息化建設(shè)體系。

4 結(jié)語

建立檔案工作責任制是新修訂《檔案法》著眼于新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出的一項新要求，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也將“全面建立和落實檔案工作責任制”列為主要任務之一[21]。這既是檔案工作發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實需要的反映，也是健全我國檔案工作制度體系的一大利好?？陀^而言，推進檔案工作責任制建設(shè)并非是一蹴而就的，而是一項系統(tǒng)性、復雜性的任務，既涉及不同地區(qū)、不同單位，也與新修訂《檔案法》同其他法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與銜接相關(guān)聯(lián)。檔案部門要自覺加強對新修訂《檔案法》的宣貫，發(fā)揮責任意識與監(jiān)管意識的先導作用，及時檢驗檔案工作責任制的實際效用和亟待優(yōu)化調(diào)整之處，為其在檔案工作中科學高效運行添磚加瓦、保駕護航。