鄉(xiāng)村法治建設中的困境與優(yōu)化措施研究

盧 纓

(貴州理工學院機械工程學院，貴州 貴陽550025)

一、 鄉(xiāng)村法治的概念

在組成法治化鄉(xiāng)村社會的各個要素之中，民主法治是基礎要素，它對法治化鄉(xiāng)村的構建具有決定性的促進作用。鄉(xiāng)村社會的秩序決定了鄉(xiāng)村和法治化進程，對秩序的把握在鄉(xiāng)村法治化過程中占有重要地位。

在我國古代，法治主要是為了維護封建統(tǒng)治階級的統(tǒng)治，法律的規(guī)定和處罰也大多以嚴刑峻法來強化統(tǒng)治，因此從根本意義和目的上說，中國古代法治并不具有任何的現代意義。雖然古代與現代法治的目的不同，但同樣作為法律思想，古代法律對我國近代和當代的法律制定仍然具有一定程度的積極影響。 當代法治思想主要源于古希臘和古羅馬的相對初級的依法治國的方法或制度，它主要是依靠類似于當今警衛(wèi)職業(yè)的專業(yè)人員來管理國家的方式或體系[1]。這一時期的法治指守法的統(tǒng)治。統(tǒng)治者所依靠的并非專橫的命令，而是具有良好體系的法律思想。所有社會群體包括國家權力中心都需要認可法律，依法行事，而不能脫離于法律之外。

從現代意義上來說，法治就是依法建立秩序、依法治國、依法管理，在現代意義的法治社會中，法律對所有人生效，即不論是法律的制訂者還是執(zhí)行者，任何人都必須遵守法律?，F代意義上的法治不同于以往任何時代的法治，這是一種新的社會組織形式，從根本上反對人治[2]?，F代意義上的法治，就其價值而言，包括自由平等、正義、法律操作性、法律普遍性、法律程序正義、法律組織和技術等實體價值。在效力上看，法律具有社會中的最高效力，任何人的地位都無法在法律之上[3]。在這一前提下，廣大人民群眾以各種形式實現對國家事務進行監(jiān)督和管理，從而逐漸構建社會主義的基層民主體系。

在對和諧社會與法治的概念進行剖析之后，可知鄉(xiāng)村社會的安定性和和諧性有利于社會持續(xù)、健康、有序的發(fā)展。鄉(xiāng)村法治是我國社會主義法治建設不可缺少的一部分，也是推動社會發(fā)展和地方法治進步的重要階段性任務，更是維護村民基本法律權益最基本最強有力的保障。鄉(xiāng)村法治化在促進我國社會和諧發(fā)展方面有著舉足輕重的地位。中國獨特的歷史條件決定了其是典型的鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村人口或與鄉(xiāng)村有歷史淵源的人口占據了中國人口的絕大部分。從中國國情根本上說，鄉(xiāng)村法治是以反映人民意志、體現社會經濟規(guī)律和自然規(guī)律的法律來治理鄉(xiāng)村，以管理為基礎，吸引或歸納鄉(xiāng)村社會中不同主體的行為活動，使之遵守規(guī)范化、統(tǒng)一化、公平正義的法治準則。

二、鄉(xiāng)村法治建設的發(fā)展歷程

中國鄉(xiāng)村法治建設的道路是曲折的。經過幾十年的發(fā)展和改革，中國的鄉(xiāng)村法治雖已在特有的國情下逐漸形成體系，但面臨不斷的改革和發(fā)展進程、全國法治如火如荼的推進、鄉(xiāng)村社會轉型等一系列巨大變遷，鄉(xiāng)村法治建設依然是有諸多困難。在1949 至1956 年社會主義法治的起步階段，法治建設工作得到了極大的重視，并在當時的社會條件下逐漸形成了相對較為完整的法律體系，將鄉(xiāng)村法治化建設設立為發(fā)展的重點問題。隨著鄉(xiāng)村農業(yè)改革的進一步深入發(fā)展，加快了鄉(xiāng)村法治建設的步伐。法治建設工作隨之逐漸步入正軌，鄉(xiāng)村在經濟、政治、社會生活等方面可以選擇合適的法律進行調節(jié)和管理，獨具中國特色的鄉(xiāng)村法律制度框架整體上初步形成。此外，相繼出臺的農業(yè)資源法、管理法等法規(guī)，在一定程度上彌補了我國法律體系的欠缺，使村民的合法利益得到了更好地維護，農業(yè)發(fā)展也得到了更穩(wěn)定的發(fā)展保障。可以說，鄉(xiāng)村社會、經濟、人際關系都得益于此，在法律框架上得到了進一步保障，構建了新時期具有中國特色的法治化鄉(xiāng)村，保障了村鎮(zhèn)發(fā)展中的協調性。

三、鄉(xiāng)村法治建設的困境

(一) 影響法治建設發(fā)展的主要因素

1.政策因素

由于鄉(xiāng)村居民受中國傳統(tǒng)文化的影響較深，在特有的民族性格和心理結構的作用下，中國的鄉(xiāng)村居民大都通過樸素的直覺以及生活中的見聞為依據對政府、司法機關進行評價。雖然當前，我國鄉(xiāng)村改革取得了一定成果，部分發(fā)展較好地區(qū)居民的整體生活質量明顯上漲，村民群眾也對法制建設有了一定的認知。而部分經濟發(fā)展較差的地區(qū)，村民對于法治建設的意識欠缺，因此社會發(fā)展進程依然遲緩，進一步引發(fā)民主法治建設相對薄弱等一類問題，使真正意義上的民主自治無法實現，這種環(huán)境會對鄉(xiāng)村法治建設產生制約[4]。另外，各級部門工作人員將指導理解為領導，大多照搬傳統(tǒng)的執(zhí)法司法方式。除此以外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法司法人員多采用行政命令的方式，影響了村委會的民主決策權，限制了鄉(xiāng)村基層部門的合理運作。

2.經濟因素

從影響鄉(xiāng)村法治發(fā)展的經濟因素來看，法律意識處在上層建筑領域，與其所對應的下層基礎相關聯。因此提升法律意識一定建立在經濟基礎之上，即村民基本生活有保障，也可以證明，鄉(xiāng)村經濟的落后必定會影響村民提高自身的法律意識。

鄉(xiāng)村本地居民大多使用傳統(tǒng)農耕勞動，農業(yè)機械使用率不高，并且由于大宗農產品、畜牧產品價格低廉、人力成本低下，直接導致村民的收入極低。與此同時，受現代社會產業(yè)化發(fā)展的影響，城鎮(zhèn)居民和工人的工資收入水平得以大幅度提升。相比較而言，村民的收入水平較低[5]。其次是城鄉(xiāng)居民面對的機會不平等，相比城鎮(zhèn)居民紛繁復雜的就業(yè)選擇，村民僅能從事附加值較低的農業(yè)耕作工作，能力較為有限，收入也相對較低。大部分鄉(xiāng)村地方外出務工效果也不盡如人意，務工人員的基本權利得不到有效保障，使務工人員收入來源單一，整體的收入水平增長遲緩甚至不變，已成為常見現象。這種低收入的現象，會導致農民對自身生產投入的比值減少，對農業(yè)發(fā)展造成惡性循環(huán)，進而也會阻礙村民法律意識的提高，直接影響鄉(xiāng)村法治建設進程和效果。

3.文化因素

國家和家庭是中國長期的封建社會中重要的核心要素，而法律作為統(tǒng)治者維護權利的手段，數千年來一直恪守著這一首要任務?；蕶?、君權作為至高無上的權力，和隨之衍生出現的權力一起穩(wěn)固組成了封建社會的權力體系，在整個封建社會的統(tǒng)治階層中處于統(tǒng)治高位。而村民由于在封建社會中長期處于被壓迫地位，性格中形成了逆來順受的不良習慣。被權力壓榨了整個歷史的村民普遍認為權力是法律的代名詞，甚至大于法律。這一想法根深蒂固到甚至在新中國前期也并未被動搖。

(二) 法治建設中存在的不足

1.鄉(xiāng)村法治建設中鄉(xiāng)村居民缺乏主體地位

鄉(xiāng)村法治建設離不開主體。人民群眾在法治建設中的主體地位已在我國憲法中得到了明確。因此，鄉(xiāng)村法治建設的主體即為廣大村民群體。村民作為鄉(xiāng)村法治建設的主體應積極主動地推動鄉(xiāng)村法治化的發(fā)展進程[6]。但是，在實際中，村民是被管理者，很難發(fā)揮法治主體的作用。村民群體的整體素質和對法律的接受程度以及法治行為的能力決定了村民法治主體的影響力。從當前鄉(xiāng)村法治建設的現狀來看，村民這一法治主體的影響力與作用不足，在法治化過程中處于被動地位，缺乏主動性。

法律是專業(yè)性較強的知識體系，但在我國鄉(xiāng)村中居民對于法律的認知與了解普遍不足。主要原因是鄉(xiāng)村居民極少有機會對法律進行學習，通過了解國家所頒布的法律以及政策獲取政治知識。各村鎮(zhèn)法治相關的工作人員對于普法的宣傳力度不足，大部分的普法工作流于形式。這主要由于基層法治宣傳人員對法律的理解不夠徹底，對普法工作的意義了解不足，工作不夠主動積極，所采取的宣傳方法與人民群眾的日常生活的貼合性較差；創(chuàng)新能力不足，無法根據當地風土人情實現宣傳活動的進一步創(chuàng)新，致使本該在鄉(xiāng)村法治建設中處于主體地位的廣大村民群體，由于文化程度、法治觀念等方面的局限無法實現自身在法治建設中的作用以及對執(zhí)法機關的監(jiān)督權。

2.鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍素質低下

鄉(xiāng)村法治建設的發(fā)展受地方行政執(zhí)法司法隊伍整體素質低下因素制約嚴重。這些現象所導致的負面效應，使得村民對法律失去信任[7]。當前鄉(xiāng)村執(zhí)法司法隊伍業(yè)務能力較低，主要原因在于未建立完整的法律業(yè)務培訓制度，執(zhí)法人員在崗培訓過程中創(chuàng)新性不強，導致機關執(zhí)法人員在崗學習的主動性和積極性較差，進而導致執(zhí)法司法人員的法律觀念較弱。

3.基層組織體系建設不完善

基層政權組織中執(zhí)法司法人員的傳統(tǒng)落后觀念根深蒂固，并且人員分工責任經?；煜Ｃ裰鞣ㄖ斡^念和意識缺失，在現代化鄉(xiāng)村民主法治的建設過程中產生了許多不利影響，導致鄉(xiāng)村中長期處于命令順從式的管理方法，部分基層干部對自己的定位認識不清，管理鄉(xiāng)村的方式仍然利用權力制約?；A組織體系的核心——民主選舉部分存在一定的漏洞，導致選舉結果的公開、公平性較差。在組成基層組織之后，權力出現被架空的情況，導致基層自治組織的影響力不足。

此外，鄉(xiāng)村基層組織中缺少完整的法治化基層組織體系。在鄉(xiāng)村法治框架的構建過程中，各部分之間的分工合作不夠明確，地位不平等。由于分工不夠明確導致了治理區(qū)域重復或者存在大量漏洞。作為基層組織體系的主要組成部分，當地村民由于缺少相關的法律知識，無法準確找到鄉(xiāng)村社會法治化建設的道路與方向，進而對鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現代化法治建設的貢獻度不高。由于缺失主體，導致基層組織體系無法實現其在鄉(xiāng)村法治中的具體功能，使基層自治工作無法得到進一步落實。

4.法律服務供需失衡

法治生活主要以法律實踐為基礎，而法律實踐同時又是法治生活的具體表現。在村民的法律生活中，法律實踐的有效服務供給即為法律生活的保障。法律服務的供給表現為法律專業(yè)人士根據村民的利益需要，向村民解釋法律，并幫助村民合理維護自身法律權益。鄉(xiāng)村法治建設中，村民的法律服務是保障人民基本法律生活的重要部分，但當前鄉(xiāng)村法律服務存在創(chuàng)新性不強，供給力度較差，法律資源的分布不均衡等問題，阻礙了法律服務的進一步推廣。

由于村民的經濟水平持續(xù)提升，其在法律生活中也較以前更為活躍。在這一前提下，法律服務在村民的生活中的重要性逐漸凸顯出來，村民對于法律的需求不再局限于日常生活中的矛盾調解，更多的是在經濟以及資產等方面的法律糾紛。法律實踐的現狀中存在的不足主要表現為針對鄉(xiāng)村企業(yè)或個人的服務體系不夠完善，導致村民的法律權益得不到穩(wěn)定保障。在當前的法律服務中，傳統(tǒng)服務中各職位間職能的協調性不足，導致其工作效率不高。簡單化、消極性和固定模式的法律供給方式無法滿足村民對于法律服務的需要，而較為靈活且高效的市場供給型法律服務與社會供給型法律服務的占比較低。

四、鄉(xiāng)村法治建設的優(yōu)化措施

(一) 新鄉(xiāng)村制度保障村民地位

構成鄉(xiāng)村基層自治體系的主體是村民群體，因此在鄉(xiāng)村基層法治化建設中，行政執(zhí)法司法人員應突出村民對于法治化進程的推動作用，鼓勵村民積極主動地參與到基層選舉與組織建設中。通過法治教育、執(zhí)法人員培訓等活動，轉變在各鄉(xiāng)村的執(zhí)法人員中“將村民視為被管理者”的觀念，在其制定相關的村規(guī)民約時以民意為前提，強化村民的主體地位。

此外，在法治建設中注重提高普法宣傳工作的質量，在工作中創(chuàng)新普法教育方式，挖掘本土文化中的經典故事，將普法知識融入民間歌謠，以此弘揚法律文化，讓法治文化更加貼合村民的生活。同時，村民道德法治觀念的加強也在一定程度上有助于在鄉(xiāng)村法治建設中構建良好的法律秩序。而村民道德法治觀念的加強必然離不開傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀因素，只有對其合理借鑒，取其精華去其糟粕，才能更好地重構鄉(xiāng)土地方道德，以村民整體道德水平的提升推動地方法治建設的發(fā)展[9]，以此突出鄉(xiāng)村居民在地方法治建設中的主體地位。

(二) 加強法治隊伍法律素養(yǎng)

實際利益作為鄉(xiāng)村居民最大的關注點，直接受當地執(zhí)法司法隊伍業(yè)務能力的影響，這也就使得提高鄉(xiāng)村行政司法隊伍人員素質迫在眉睫。鄉(xiāng)村行政司法隊伍的素質提高，才能真正從基礎上增強鄉(xiāng)村行政執(zhí)法司法水平，但這也要求地方各項法律業(yè)務培訓制度的進一步完善。行政執(zhí)法司法人員的法律素質培養(yǎng)可以通過直接培訓(如法律業(yè)務培訓)和間接引導(如舉辦法律知識競賽)相結合的方式進行，并以此為契機對其進行制度化和規(guī)范化管理[10]。在強化鄉(xiāng)村行政司法執(zhí)法隊伍管理的基礎上，對其進行法律觀念強化，進一步夯實依法行政的管理基礎建設。通過嚴格把控鄉(xiāng)村行政司法執(zhí)法隊伍的人員招聘工作，完成地方行政司法執(zhí)法隊伍管理制度建設的優(yōu)化和完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關部門需要強化自身法律素養(yǎng)，選擇高素質人才進行培訓，不斷提高基層隊伍的綜合法律素養(yǎng)及實際工作能力，以滿足鄉(xiāng)村社會法治化需求為目標，建設法治人才隊伍。從而以法治為基石，有效提升我國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展活力，更好地維護鄉(xiāng)村社會的公平正義，為新時代背景下促進鄉(xiāng)村振興打下堅實的基礎。

(三) 強化基層組織體系建設

民主選舉制度是村民自治的核心，保證村民選舉權有效實施的前提是保障選舉過程是公平公正的，因此在實施過程中要建設具有公正性、合理性以及公開性的競選方式。為防止基層組織權力出現架空現象，村委會工作人員按照法律法規(guī)組織基層民主選舉活動，完善鄉(xiāng)村基層自治組織體系。

完善的基層自治組織相關制度是實現民主監(jiān)督的高效性的重要保障，對各行政部門的工作人員需要對其職責進行明確[11]，在日常管理方面進一步擴大基層自治組織的影響力。另外，執(zhí)法人員在執(zhí)法、司法、組織民主選取等方面應堅決貫徹村務公開和監(jiān)督制度，不阻礙村民知曉村務情況，為村民更好更深入地了解和獲取村務信息提供便利條件，體現出現代民主在新時代鄉(xiāng)村中的應用，真正在實際政治生活中保障村民鄉(xiāng)村政治的知情權與鄉(xiāng)村基層自治組織的選舉權。

(四)創(chuàng)新多渠道法律供給模式

為解決法律服務供需失衡的現狀，可通過創(chuàng)新多渠道的法律供給模式解決。在現有的法律供給模式中，加入社會型法律咨詢服務以及市場型法律咨詢服務；取締傳統(tǒng)法律服務方式與方法，不再延續(xù)法律服務工作中的舊思路；更新供給模式，補充多樣化的供給渠道；將被動式的法律服務轉變?yōu)榉e極主動式；通過多樣化的供給渠道為鄉(xiāng)村法律服務增加靈活度。

在一些經濟發(fā)展基礎比較扎實的鄉(xiāng)村中可以選擇招聘專業(yè)律師為其提供相關的培訓、咨詢以及訴訟方面的專業(yè)支持等。對于經濟基礎較差的鄉(xiāng)村，也可以選擇社會組織供給的法律咨詢服務，這一部分花銷由對應的組織負責?；蛘哌x擇負責農村法律供給的志愿者隊伍，對其進行法律支持。根據各鄉(xiāng)村的需要提供法律服務，使法律服務的供給與需求量均衡化，構建和諧的鄉(xiāng)村法治體系，在鄉(xiāng)村實際生活中充分體現法治的效果。在法律生活實踐中提高村民的法律意識，以此為基礎，可以促進村民主動參與到各類法治活動中。推動村民現代化法律意識、鄉(xiāng)村基層組織規(guī)范、法律在鄉(xiāng)村的貫徹落實和法律公共服務幾方面的均衡發(fā)展，保持這一發(fā)展過程的全面性與穩(wěn)定性。