不動產(chǎn)登記下林權(quán)登記管理的幾點思考

向曉燕

(云南省大姚縣自然資源局不動產(chǎn)登記中心，云南 大姚 675400)

1 大姚縣林權(quán)管理工作現(xiàn)狀分析

1.1 林地資源狀況

大姚縣地處滇西北，屬楚雄州管轄，國土總面積為4146 km2，林地面積多達462.3131萬畝，落界后公益林面積206.02萬畝，商品林面積256.2931萬畝，根據(jù)事權(quán)等級的不同，大姚縣的公益林主要分為：國家級公益林140.22萬畝，占全縣林地面積的30.3%；省級公益林65.8萬畝，占14.2%。全縣森林覆蓋率高達65%。

1.2 林權(quán)登記發(fā)證情況

自林業(yè)改革實施后，大姚縣共確權(quán)宗地9.893萬宗，確權(quán)面積403.2萬畝，涉及農(nóng)戶5.26萬戶，發(fā)放林權(quán)證4.02萬本，頒發(fā)經(jīng)濟林木權(quán)證3.02萬本。大姚縣通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等方式進行森林、林木和林地流轉(zhuǎn)3120宗，流轉(zhuǎn)面積達29萬畝，流轉(zhuǎn)金達13847萬元，逐步做到了“山定主、樹定根、人定心”。

1.3 林權(quán)流轉(zhuǎn)情況

積極推動林權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠充分利用林地資源，使森林資源總量顯著增加，改善林業(yè)經(jīng)營水平，使森林質(zhì)量因此得到提高。從某種程度上來說，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制的建立和完善是林改配套改革的重要內(nèi)容。截至目前，大姚通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等方式進行森林、林木和林地流轉(zhuǎn)3008宗，流轉(zhuǎn)面積達25萬畝，流轉(zhuǎn)金達13847萬元，流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶主幾乎覆蓋社會各個階層，如農(nóng)民、科技人員、個私企業(yè)、工商戶等，促進了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增加，使得山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的步伐進一步加快[1]。

2 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下林權(quán)登記存在的問題

2.1 登記的權(quán)利類型與實際不符

就現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記操作規(guī)范而言，主要針對土地承包經(jīng)營權(quán)的登記類型加以描述，并未對申請主體、材料以及審核把關(guān)等內(nèi)容作出詳細規(guī)定。林業(yè)部門根據(jù)“三權(quán)分置”以及林權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)時，流轉(zhuǎn)和簽訂的《集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(GF-2014-2603)約定的權(quán)利為“林地經(jīng)營權(quán)以及林木所有權(quán)和使用權(quán)”，并未發(fā)生承包關(guān)系的變化，這與不動產(chǎn)登記過程中“土地承包經(jīng)營權(quán)”存在明顯差異，也無法明確是否屬于不動產(chǎn)登記范圍。在不動產(chǎn)登記過程中，相關(guān)政策主要是對“土地承包經(jīng)營權(quán)”進行簡要描述，卻未涉及使用、申請主體、材料以及審核要點等內(nèi)容，也未指明承包范圍以外的權(quán)利類型，大大增加了登記的難度[2]。

2.2 基礎(chǔ)資料不規(guī)范，數(shù)據(jù)整合難度大

登記檔案資料不健全，有些林權(quán)證沒有登記檔案；歷史欠賬較多，檔案資料還以紙質(zhì)介質(zhì)為主，缺失和錯誤較多，實用性不高，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱。數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)格式、坐標系統(tǒng)都不相同。土地登記采用的是2000坐標系，原林權(quán)證書記載的林地位置圖為北京54坐標系的手工圖紙，數(shù)據(jù)精度低，數(shù)據(jù)誤差大，不能滿足不動產(chǎn)登記的權(quán)籍入庫，在具體操作中必須進行數(shù)據(jù)失量化，轉(zhuǎn)化為2000坐標系的電子圖后方可入權(quán)籍庫，在矢量化過程中又存在林地位置圖相互壓界問題，數(shù)據(jù)很難共享導(dǎo)入，給登記帶來很大困難。主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是林權(quán)權(quán)利人的記載大多是戶主和家庭成員共有，沒有具體的家庭成員名單，在流轉(zhuǎn)過程中難以審核家庭成員是否同意自愿流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬界址描述不清，不能真實反映權(quán)利人的界址權(quán)屬狀況，為林權(quán)糾紛的發(fā)生埋下了嚴重的隱患；三是部分權(quán)利人、界址、面積等登記信息錯誤，難以準確、真實反映權(quán)利人的林權(quán)狀況；四是原發(fā)林權(quán)證大多數(shù)為聯(lián)發(fā)戶，沒進行每戶林地確權(quán)，現(xiàn)雖然自然資源部辦公廳和國家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)發(fā)文要求按照“愿聯(lián)則聯(lián)、愿單則單”的原則，由發(fā)包方組織相關(guān)權(quán)利人拆宗，并訂立權(quán)屬無爭議、界址清晰、四至明確的林地承包合同方可辦理轉(zhuǎn)移登記，但發(fā)包方為村小組、村委會人員，技術(shù)力量有限，很難進行拆宗，無法滿足不動產(chǎn)登記權(quán)籍入庫。

歷史檔案、登記信息和圖形數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、多源異構(gòu)、數(shù)據(jù)間語義描述相互矛盾、非結(jié)構(gòu)化與結(jié)構(gòu)化并存等問題；土地二調(diào)地類圖形數(shù)據(jù)和林業(yè)林相圖數(shù)據(jù)存在沖突，登記信息無法落宗，整合關(guān)聯(lián)工作很難自動化處理，需要手工作業(yè)進行比對關(guān)聯(lián)，存量數(shù)據(jù)整合工作量巨大。在權(quán)籍調(diào)查方面，開展調(diào)查主體尚不明確，林權(quán)登記勘測工作若繼續(xù)由屬地林業(yè)部門負責(zé)，數(shù)據(jù)精度低、誤差大等問題將重復(fù)出現(xiàn)；若由不動產(chǎn)登記機構(gòu)負責(zé)，沒有統(tǒng)一標準的調(diào)查技術(shù)規(guī)程，技術(shù)人員配備不夠，知識儲備不足等問題都是制約性因素[3]。

2.3 對林權(quán)登記管理認識不全面

林木、林地權(quán)屬意識淡薄，對林權(quán)登記的重要性不理解，有的私下買賣山林，有的林農(nóng)被他人給點好處就把林權(quán)證交給第三人保管或是拿去流轉(zhuǎn)做抵押，他們不知道這樣的后果是以后林權(quán)的效益就不屬于自己，還要承擔抵押的風(fēng)險。認為辦不辦林權(quán)證不重要，不影響林權(quán)的權(quán)屬，不到中心辦理合法的變更手續(xù)，遇到經(jīng)濟糾紛、四至界線糾紛，到了法庭調(diào)解糾紛，拿不出依據(jù)，才知道自己上了當。

2.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺乏規(guī)范性

(1)由于縣森林資源流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)規(guī)范性不夠，政策指導(dǎo)又不到位，在具體操作中往往與其它縣的辦理程序，提交的材料都不相同，目前全國、全省、或一個縣都沒有統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同格式文本，即使簽訂書面合同，條款也不規(guī)范，隱患較多，造成很多糾紛，為大姚林權(quán)交易埋下了許多安全隱患。

(2)受管理體制因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人事劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，林業(yè)站人員變動頻繁，熟悉林業(yè)專業(yè)技術(shù)的人員被調(diào)離或挪用導(dǎo)致林權(quán)宗地勘查、調(diào)查無人開展，登記表上要求專業(yè)技術(shù)人員簽字的地方往往會出現(xiàn)護林人員代簽，造成登記申請表填寫不規(guī)范，缺乏保障性。在辦理流轉(zhuǎn)過程中審批把關(guān)不嚴，沒有按照審批程序執(zhí)行，往往顛倒順序，在流轉(zhuǎn)林地有糾紛的情況下就辦理了流轉(zhuǎn)手續(xù)[4]。

(3)缺乏專業(yè)森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，評估標準不規(guī)范，對森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)和方法還不夠深入，嚴重影響森林資源資產(chǎn)評估的正常開展與評估質(zhì)量的提高，不利于評估效力的提升。

(4)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)價格不合理，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，存在交易“三不公”的問題。目前絕大部分沒有經(jīng)過正常渠道進行資產(chǎn)評估，村組集體森林資源承包、流轉(zhuǎn)不按村民組織進行，多數(shù)都是由村干部拍板低價出賣，在辦理過程中要交集體林評估報告的時候，往往是和評估公司商量流轉(zhuǎn)價是多少，你給做評估報告的時候，評估價要低于我們的流轉(zhuǎn)成交的價格，這樣造成集體森林資源資產(chǎn)流失，村民集體權(quán)益受損，群眾意見很大。

3 不動產(chǎn)登記下強化林權(quán)登記管理的幾點建議

3.1 加強部門間協(xié)調(diào)配合

目前，林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作已經(jīng)成為自然資源部門重點督查的內(nèi)容，這就需要加快完善不動產(chǎn)登記部門與林權(quán)管理部門的聯(lián)系機制，保證信息渠道暢通，促進溝通協(xié)調(diào)，并加強高分辨率遙感影像圖、地理信息系統(tǒng)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，對服務(wù)流程進行優(yōu)化，促進服務(wù)水平提升。同時，認真學(xué)習(xí)林權(quán)類不動產(chǎn)登記的規(guī)定，大力加強技術(shù)指導(dǎo)，邊實踐邊交流以及跟班學(xué)習(xí)的方式，弄清不動產(chǎn)登記操作、業(yè)務(wù)流程等，使登記人員的業(yè)務(wù)實踐能力得以增強[5]。

3.2 建立檔案資料查詢互用機制

不動產(chǎn)登記工作的正常開展，必須要以相應(yīng)的檔案資料為依據(jù)，各級自然資源部門，需要與林業(yè)主管部門一道，探索并制定規(guī)范化的林權(quán)登記檔案資料移交方案，保證各種林權(quán)登記檔案資料能夠妥善保存，完整規(guī)范地轉(zhuǎn)移至不動產(chǎn)登記機構(gòu)。建立健全林權(quán)紙質(zhì)檔案查詢互用制度，借助于復(fù)制、掃描、紙質(zhì)函、查檔等方式促進信息共享，保證林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作得以正常進行[6]。

3.3 保證數(shù)據(jù)通道暢通

不斷加強林權(quán)登記數(shù)據(jù)整合和系統(tǒng)對接工作，加快部門及方式整合，確保登記工作能夠得以有效開展。對林權(quán)類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊進行完善，為登記工作的正常進行創(chuàng)造有利條件。將不動產(chǎn)登記信息管理平臺和林業(yè)主管部門林權(quán)管理信息平臺進行對接，確保數(shù)據(jù)通道暢通，利用交換接口、數(shù)據(jù)抄送以及建構(gòu)中間數(shù)據(jù)庫的方式，確保林權(quán)審核確認信息與不動產(chǎn)登記信息能夠?qū)崿F(xiàn)互通互享，避免了“信息孤島”的出現(xiàn)，使得不動產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及林權(quán)登記的業(yè)務(wù)得以安全快捷地辦理。

3.4 有序辦理林權(quán)類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)

無論是不動產(chǎn)登記機構(gòu)，還是林權(quán)管理部門，應(yīng)當密切配合，相互兼顧，始終本著“權(quán)利不變、證書不換”的工作原則，在新舊權(quán)屬證書的銜接上加強關(guān)注，保證所有頒發(fā)的林權(quán)證都能發(fā)揮效力。加強對林權(quán)流轉(zhuǎn)當事人的宣傳與引導(dǎo)，讓其通過林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)平臺來完成流轉(zhuǎn)交易，遞交經(jīng)過鑒證、備案的合同，辦理好不動產(chǎn)登記的相關(guān)手續(xù)。對于不動產(chǎn)登記機構(gòu)與林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)來說，需要及時向?qū)Ψ礁嬷怯涋k理信息與流轉(zhuǎn)交易信息，以防出現(xiàn)一林多賣、抵押林地林木違規(guī)交易等行為，保證流轉(zhuǎn)交易的安全性[7]。

3.5 建立從業(yè)人員資質(zhì)準入與職級升降考核機制

構(gòu)建完善的不動產(chǎn)登記職業(yè)資格考試選拔機制，對外招聘專業(yè)的不動產(chǎn)登記從業(yè)人員，并保證其職業(yè)標準素質(zhì)。對不動產(chǎn)登記事務(wù)而言，除了需要熟練掌握相關(guān)法律外，還要懂得不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍調(diào)查、測量及權(quán)益歸屬等理論知識、操作規(guī)程及相關(guān)技術(shù)方法。不動產(chǎn)登記工作內(nèi)容涵蓋法律專業(yè)、資源管理專業(yè)以及不動產(chǎn)管理專業(yè)等多個學(xué)科的知識內(nèi)容。為了提高登記工作的效率與質(zhì)量，就要求從業(yè)人員能夠系統(tǒng)全面地掌握這些知識，只有構(gòu)建了嚴格的資質(zhì)準入制度，才能選拔出專業(yè)人才。此外，還要加快建立嚴格的職級升降考核任用機制，保證不動產(chǎn)登記的公信力與法律效力[8]。