我國土地資源管理中存在的問題及對策探析

暴曉林

（喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300）

0.引言

隨著城市化發(fā)展的進(jìn)程不斷加快，對于土地資源的需求量也越來越多。我國作為農(nóng)業(yè)大國，對土地資源的利用率要求非常高，嚴(yán)格開展土地資源管理是提高土地利用率，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展繁榮的重要保障。當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致大量的農(nóng)用地資源轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時大量存在土地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，這不僅降低了我國的土地資源利用率，還給糧食安全和農(nóng)村社會穩(wěn)定造成影響。本文結(jié)合新時代背景下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)分析了我國土地資源管理的現(xiàn)狀，探究了存在的問題并提出了解決的對策。

1.我國土地資源管理的現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的城市化進(jìn)程進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，大量的人口涌入城市，以城市為中心的城市建設(shè)用地規(guī)模在不斷向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，城市化進(jìn)程加劇。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國各地政府在城市化發(fā)展的進(jìn)程中忽略了整體規(guī)劃，盲目的土地拆遷和土地資源占用導(dǎo)致了我國土地的利用率急劇下降，破壞了原有的土地結(jié)構(gòu)，造成土地資源浪費(fèi)，這種現(xiàn)象十分不利于我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到土地資源是不可再生資源，破壞土地結(jié)構(gòu)有可能會造成土地長時間內(nèi)無法發(fā)揮其作用，甚至發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的損害，對于我國農(nóng)業(yè)大國來說十分不利[1]。當(dāng)前我國土地資源管理主要表現(xiàn)為兩大趨勢：一是土地資源配置與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越密切；二是土地資源配置與市場和政府的宏觀機(jī)制調(diào)控相矛盾。具體來說我國土地資源的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 城市發(fā)展定位不明確，土地資源利用規(guī)劃不科學(xué)

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，我國改革開放和市場化進(jìn)程在不斷加深，城市的發(fā)展也面臨著新的發(fā)展階段，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，各地紛紛對城市建設(shè)進(jìn)行了再規(guī)劃，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重壓下各地都表現(xiàn)出急于求成的負(fù)面問題，這就導(dǎo)致了城市的規(guī)劃不具備可持續(xù)性，也就是說在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，城市規(guī)劃難以滿足，相當(dāng)長一段時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要造成了重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，造成了土地資源的浪費(fèi)。

1.2 土地緊張與浪費(fèi)并存

據(jù)媒體數(shù)據(jù)，目前我國土地浪費(fèi)主要表現(xiàn)為閑置土地、批而未供土地數(shù)量達(dá)到400萬畝，各種廢棄土地2億畝，未開發(fā)利用土地39億畝。但是在城市內(nèi)地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞，交通不便、教育文化等基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足居民實際需求的情況卻依舊突出。

1.3 短期發(fā)展與長期規(guī)劃相矛盾

地方政府存在短視行為。迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，政府大規(guī)模的征收土地，用于糧食和其他經(jīng)濟(jì)作物種植的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或商業(yè)用地，開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)甚至度假區(qū)等，在新型發(fā)展區(qū)域不斷擴(kuò)張下，大量的農(nóng)業(yè)用地被占用了，這些土地雖然能在短時間內(nèi)為當(dāng)?shù)卣畮砜捎^的經(jīng)濟(jì)收益，但是對于長期發(fā)展來說，有相當(dāng)一部分用地屬于短期經(jīng)濟(jì)，比如工廠建設(shè)，一旦運(yùn)營不善出現(xiàn)倒閉問題，不僅浪費(fèi)了大量的土地資源還造成了土地污染，造成了不可逆的負(fù)面影響[2]。

2.我國土地資源管理存在的問題

通過現(xiàn)狀分析我們發(fā)現(xiàn)我國雖然地域遼闊，土地資源豐富但是人均土地資源占有率不高、農(nóng)業(yè)土地利用率較低、城市土地資源緊缺等問題嚴(yán)重。造成這一現(xiàn)狀的原因主要是土地資源的規(guī)劃管理還不到位，大致可以歸結(jié)為幾個方面。

2.1 管理部門之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)

土地資源屬于國有資源，需要各級政府統(tǒng)籌規(guī)劃好土地使用性質(zhì)和用途，這需要相關(guān)部門尤其是自然資源局、規(guī)劃局、住建局等部門加強(qiáng)聯(lián)系，只有政府內(nèi)部在頂層設(shè)計和信息溝通上保持順暢才能確保政策實施無阻力，才能發(fā)揮土地資源的最大利用率。但是目前在具體的實施過程中，政府各部門之間還沒有形成順暢的協(xié)調(diào)交流機(jī)制，尚未構(gòu)建嚴(yán)格的管理制度，沒有在實際管理中發(fā)揮部門的管理合力，由此就嚴(yán)重降低了土地資源管理的有效性，進(jìn)而影響到土地資源管理的水平與質(zhì)量[3]。

2.2 土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

在城市化建設(shè)的進(jìn)程中，近些年來農(nóng)村土地被大量征用，為提高本地工業(yè)化水平，相當(dāng)一部分土地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和商住用地，由于項目后續(xù)資金問題等原因?qū)е马椖窟M(jìn)展緩慢，有些土地被長期擱置，幾年甚至十年都沒有進(jìn)一步建設(shè)，造成了土地資源閑置浪費(fèi)。另外在城市建設(shè)中，我國城市建筑規(guī)劃還存在容積率不合理的問題，土地資源浪費(fèi)，人均居住面積不足[4]。另外在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，受到通貨膨脹等因素的影響，城市發(fā)展受阻，房地產(chǎn)市場低迷，此前盲目開發(fā)的土地資源一再被擱置，也對社會發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。

2.3 規(guī)劃編制不合理與規(guī)劃編制理念不科學(xué)

就目前來看，各地不管是農(nóng)業(yè)用地還是工業(yè)用地都普遍存在著利用和管理的粗放，導(dǎo)致這一問題發(fā)生的一個原因是規(guī)劃編制不合理與規(guī)劃編制理念不科學(xué)的問題，短期效應(yīng)和長期規(guī)劃相矛盾。比如有些地區(qū)在編制城市建設(shè)規(guī)劃時，沒有考慮到城市本身的情況和定位，由此造成土地資源利用十分不合理，難以優(yōu)化配置城市土地資源，造成了土地資源的閑置和浪費(fèi)。

3.優(yōu)化土地資源管理的具體措施

3.1 加快國土空間規(guī)劃的編制與實施

2019年5月10日印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中發(fā)【2019】18號文件明確指出：“在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間?！蹦壳昂芏嗟胤降膰量臻g規(guī)劃尚未編制完成，不能為進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動、開展國土空間資源保護(hù)利用修復(fù)、制定空間發(fā)展政策和實施國土空間規(guī)劃管理提供基本依據(jù)，為此要加快國土空間規(guī)劃的編制與實施，同時更要注重規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性。

3.2 因地制宜發(fā)揮土地資源優(yōu)勢

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，構(gòu)建合理土地資源規(guī)劃是提高土地利用率的關(guān)鍵。因此分區(qū)段因地制宜構(gòu)建區(qū)塊話產(chǎn)業(yè)成為必然選擇。我國地大物博，土地資源涉及平原、高原等多種地貌，因地制宜發(fā)揮土地資源優(yōu)勢成為關(guān)鍵。比如在平原地區(qū)可以選擇打造生態(tài)友好型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系[5]。平原地區(qū)，氣候適宜，資源物產(chǎn)豐富，要著重發(fā)揮這一優(yōu)勢，結(jié)合鄉(xiāng)村振興，以本地優(yōu)勢為基礎(chǔ)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；在高原地區(qū)，以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)引進(jìn)再加工企業(yè)，打造以畜牧業(yè)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)鏈條，發(fā)揮高原地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成集約化生產(chǎn)基地。

3.3 合理控制工業(yè)用地規(guī)模和供地范圍

土地集約節(jié)約利用的重點(diǎn)控制對象是工業(yè)用地，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，從項目容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度等方面對工業(yè)用地規(guī)模進(jìn)行控制，并將各類園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高。要積極引進(jìn)和應(yīng)用高新產(chǎn)業(yè)，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，淘汰落后產(chǎn)能。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要及時調(diào)整和完善《限制供地項目目錄》《禁止供地項目目錄》，達(dá)到集約節(jié)約利用土地的目的。

4.結(jié)語

土地資源作為我國重要的資源，應(yīng)該得到充分的保護(hù)。因其不可再生性決定了我國在土地開發(fā)利用時要更加的慎重，確保土地資源的利用率是關(guān)乎國計民生的重要工作。面對當(dāng)前土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀，采取必要合理舉措優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)成為當(dāng)務(wù)之急。各級各部門應(yīng)該明確職責(zé)，加大執(zhí)法力度，從制度層面加強(qiáng)管控，從落實上重視成效，確保土地資源配置的高效性，提高土地資源的利用率。