污染源自動監(jiān)控設施運維監(jiān)管研究
——以曲靖市為例

毛雪梅

(曲靖市輻射安全監(jiān)測站，云南 曲靖 655000)

1 引言

污染源自動監(jiān)控設施，是指在污染源現(xiàn)場安裝的用于監(jiān)控、監(jiān)測污染排放的儀器、流量(速)計、污染治理設施運行記錄儀和數(shù)據(jù)采集傳輸儀器、儀表，是污染防治設施的組成部分[1]。重點排污單位依法安裝自動監(jiān)測設備并與生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，是加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、落實排污單位主體責任的重要手段之一[2]。為規(guī)范污染源自動監(jiān)控管理，在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，原國家環(huán)境保護總局、原環(huán)境保護部于2005、2008、2012年先后出臺了3個部門規(guī)章《污染源自動監(jiān)控管理辦法》《污染源自動監(jiān)控設施運行管理辦法》《污染源自動監(jiān)控設施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》，并從2007年開始，原環(huán)境保護部組織在全國的國控污染源企業(yè)排污口全面部署安裝污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)[3]；原云南省環(huán)境保護廳于2011年發(fā)布了《云南省污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)管理辦法》；2019年末生態(tài)環(huán)境部出臺了《生活垃圾焚燒電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》(生態(tài)環(huán)境部令第10號)對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)認定予以規(guī)范，打開了自動監(jiān)測數(shù)據(jù)直接應用于行政處罰的大門[4]；2021年初生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式 提高執(zhí)法效能的指導意見》(環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號)，推進完善法規(guī)和標準，強化污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行政處罰。目前，依托自動監(jiān)控設施的覆蓋重點排污單位的國家、省、市、縣四級自動監(jiān)控網(wǎng)絡已初步建成。

但是，污染源自動監(jiān)控設施監(jiān)管中仍然存在一些制約實際工作推進的問題：相關(guān)法律法規(guī)或配套辦法不完善，缺乏對實際工作的針對性指導，主要表現(xiàn)在自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)的合法合規(guī)性及數(shù)據(jù)有效性問題、新舊標準規(guī)范的矛盾問題；部門監(jiān)管職責不清，能力不足，主要表現(xiàn)為監(jiān)管部門機制不全不順，職責上下不一、基層人員不足、業(yè)務工作繁重、管理水平普遍不高、管理部門自動監(jiān)控平臺不完善等；自動監(jiān)控設備及運維市場參差不齊，缺乏統(tǒng)一有效規(guī)范；污染源自動監(jiān)控技術(shù)標準體系不健全，數(shù)據(jù)有效性缺乏支撐、應用不足等。

2 曲靖市污染源自動監(jiān)控設施運維監(jiān)管工作實踐

2.1 明確職責，形成合力

2.1.1 強化內(nèi)部各職能部門責任分工

根據(jù)監(jiān)測、監(jiān)察、排污許可證核發(fā)、環(huán)評審批、財務、監(jiān)控平臺管理等相關(guān)各部門的職能職責，明晰責任事權(quán)，明確分工任務，統(tǒng)籌形成合力，助力污染源自動監(jiān)控設施監(jiān)管。

2.1.2 全面落實主體責任

污染源自動監(jiān)控設施作為企業(yè)污染治理設施的一個重要組成部分，排污單位要主動落實企業(yè)主體責任，保證污染源自動監(jiān)控設施的建設、維修、更換、比對監(jiān)測、排污口規(guī)范化整治、自主驗收、驗收公示及設備參數(shù)備案工作、運維開展、信息公開及運維經(jīng)費等[5]。

2.1.3 全面落實屬地監(jiān)管責任

按照對本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的總體要求，全面落實屬地監(jiān)管責任，加強本轄區(qū)內(nèi)污染源自動監(jiān)控設施運行管理。一是督促企業(yè)嚴格執(zhí)行污染源自動監(jiān)控設施停運、更換、拆除報告制度；二是督促本轄區(qū)無自運維能力的企業(yè)開展第三方委托運維工作[6]；三是督促企業(yè)按第四方現(xiàn)場巡查中發(fā)現(xiàn)的問題及通報的問題進行認真分析，積極整改；四是將本轄區(qū)內(nèi)自動監(jiān)控設施運行納入環(huán)保設施日?，F(xiàn)場檢查的重點內(nèi)容，保持查處不法排污行為的高壓態(tài)勢，加大日?，F(xiàn)場檢查頻次，實施嚴管重罰；五是落實本轄區(qū)自動監(jiān)控設施生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部分工協(xié)作機制，建立監(jiān)管、處置、處理、反饋流程，嚴格責任，強化考核。

2.2 科學建設，驗收備案

嚴格按照環(huán)境保護部《關(guān)于加快重點行業(yè)重點地區(qū)的重點排污單位自動監(jiān)控工作的通知》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)〔2017〕61號)及國家關(guān)于重點排污單位管理、排污許可管理的相關(guān)規(guī)定和要求對轄區(qū)的重點排污單位進行認真篩選、排查，下達污染源自動監(jiān)控設施年度計劃，或按上級下達的年度建設計劃督促和指導企業(yè)做好污染源自動監(jiān)控設施的建設安裝工作。

納入建設計劃的重點排污單位嚴格按照《污染源自動監(jiān)控設備安裝建設技術(shù)要求》《水污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)安裝技術(shù)規(guī)范》(試行)和《固定污染源煙氣排放連續(xù)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(試行)及相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，科學制定建設方案，合理設備選型，認真組織安裝建設[7，8]。

市生態(tài)環(huán)境部門按照國家、省關(guān)于污染源自動監(jiān)控設施自主驗收管理的相關(guān)要求，明確“曲靖市污染源自動監(jiān)控設施驗收流程(試行)”、制定“曲靖市污染源自動監(jiān)控設施企業(yè)自主驗收驗收報告提綱(試行)”“曲靖市污染源自動監(jiān)控設施企業(yè)自主驗收完成后后續(xù)工作清單”等指導、督促企業(yè)完成自主驗收、驗收公示、設備參數(shù)備案等工作。

2.3 注重運維，穩(wěn)定運行

(1)強化對轄區(qū)污染源自動監(jiān)控設施第三方運維單位的監(jiān)督管理，督促第三方運維單位加強運維能力建設及日常運維管理工作[3]，依法依規(guī)開展運維工作，確保污染源自動監(jiān)控設施穩(wěn)定運行，確保自動監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效。并督促第三方運維單位按時向市縣生態(tài)環(huán)境部門上報污染源自動監(jiān)控設施運行情況。

(2)督促轄區(qū)運維工作開展不規(guī)范的運維單位針對存在的問題會同企業(yè)共同制定整改措施，按期完成整改任務。

(3)及時梳理本轄區(qū)無運維能力又未委托第三方運維單位進行運維的重點排污單位，督促其開展第三方委托運維，確保自動監(jiān)控設施穩(wěn)定運行。

市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《云南省污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)管理辦法》的要求，按年度對污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)運維單位進行考核[9]。對第三方運維單位不認真履行職責或篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，采取“媒體公開、退出市場和移送公安”等措施，追究其相應責任。

2.4 加強巡查，嚴格監(jiān)管

市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)籌組織委托有資質(zhì)有能力的社會機構(gòu)開展轄區(qū)內(nèi)污染源自動監(jiān)控設施第四方巡查工作(企業(yè)為第一責任主體，生態(tài)環(huán)境部門為第二監(jiān)管單位，運維機構(gòu)為第三方運維工作單位，污染源自動監(jiān)控設施巡查單位為第四方巡查單位)，實施季度巡查、季度通報制度。

根據(jù)季度巡查內(nèi)容的通報，各分局積極主動加強同巡查單位的溝通協(xié)調(diào)，及時掌握本轄區(qū)污染源自動監(jiān)控設施運行動態(tài)及存在問題。督促企業(yè)認真履行企業(yè)主體責任，及時開展污染源自動監(jiān)控設施的自主驗收工作并按要求對驗收材料及設備參數(shù)報市縣生態(tài)環(huán)境部門登記備案，確保自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實有效。巡查單位要對設備故障頻繁、運行不穩(wěn)定、監(jiān)控設施久拖不驗、數(shù)據(jù)長期超標、數(shù)據(jù)異常及失真等排污單位加大巡查頻次，進行重點巡查，及時向市縣生態(tài)環(huán)境部門提交專題巡查報告(或快報)。通過縣級生態(tài)環(huán)境部門同巡查單位的密切配合，達到發(fā)現(xiàn)問題及時準確，解決問題措施得力、解決方法行之有效，監(jiān)管規(guī)范查無漏洞。

2.5 完善制度，規(guī)范運行

2.5.1 建立完善超標、異常數(shù)據(jù)的快速反應機制

市生態(tài)環(huán)境局安排專人負責曲靖市污染源自動監(jiān)控管理平臺的值守和數(shù)據(jù)分析。各分局落實專人持續(xù)關(guān)注轄區(qū)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立完善本轄區(qū)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)超標、異常的快速反應、處理機制。對國家、省、市反饋的超標企業(yè)要迅速組織人員調(diào)查核實，分析原因、制定整改和下步預防措施。確認超標的，依法查處；發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)超標、異常，要及時警示企業(yè)并調(diào)查核實，對連續(xù)超標的要立案查處。

2.5.2 建立完善信息報送和及時反饋制度

實施超標等違法案件查處報告制度。各分局對國家、省、市反饋的企業(yè)違法行為的調(diào)查核實、原因分析、整改措施等有關(guān)情況要在10個工作日內(nèi)報送市生態(tài)環(huán)境局，持續(xù)整改、查處情況在下月10日前上報市生態(tài)環(huán)境局直至問題銷號；對國家、省擬向社會公布的超標企業(yè)名單要按國家、省要求迅速核實，及時上報。

實施重點排污單位污染源自動監(jiān)控設施運行情況季度報告制度，各分局局在每季頭月10日前將本轄區(qū)重點排污單位污染源自動監(jiān)控設施運行情況上報市生態(tài)環(huán)境局。主要包括本轄區(qū)重點排污單位污染源自動監(jiān)控設施運維情況，本季度監(jiān)管情況，上級交辦污染源自動監(jiān)控設施問題的查處、整改情況，存在的主要問題及下季度的監(jiān)管安排等。

2.5.3 建立完善監(jiān)管機制

(1)建立通報約談制度。強化運維單位的考核管理，對未按相關(guān)技術(shù)規(guī)范開展運維工作，在運維過程中弄虛作假，運維工作長期不規(guī)范、整改不力等嚴重影響運維質(zhì)量的，市生態(tài)環(huán)境局進行通報、約談。

(2)建立公示制度和退出機制。市生態(tài)環(huán)境局對運維單位實行登記備案管理，運維單位及其法定代表人在運維活動中存在不規(guī)范運維行為的，市生態(tài)環(huán)境局將運維單位、法定代表人及運維人員的違法信息記入其信用記錄，并及時向社會公布。對在運維活動中存在《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》中關(guān)于弄虛作假、篡改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等嚴重失信行為的[10]，連續(xù)2次被各級環(huán)境保護部門通報、約談的，連續(xù)2年考核不合格的，市生態(tài)環(huán)境局將運維單位及相關(guān)責任人列入“黑名單”，同時將失信信息納入市場主體社會信用記錄，并向社會公開，讓失信者一處違規(guī)，處處受限。觸犯刑法的按照相關(guān)規(guī)定，移交司法機關(guān)處理。列入“黑名單”的運維單位及相關(guān)責任人，三年內(nèi)不得在本轄區(qū)從事運維活動。

(3)建立責任追究制度。對應依法履行而未履行監(jiān)管職責、造成嚴重后果的，嚴格按照《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》(環(huán)發(fā)〔2015〕175號)的規(guī)定嚴肅問責。

2.6 嚴格執(zhí)法，依法查處

按照《污染源自動監(jiān)控設施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》(環(huán)保部令第19號)的規(guī)定，落實逐月、逐季檢查責任，在污染源自動監(jiān)控設施第四方現(xiàn)場巡查工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合巡查通報及當?shù)貙嶋H，實施例行檢查和重點檢查相互結(jié)合的制度[5]。對監(jiān)測數(shù)據(jù)頻繁超標、更改設備運行參數(shù)、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)及不正常運行自動監(jiān)控設施、久拖不驗、不按時登記備案等典型等違法行為及市生態(tài)環(huán)境局污染源自動監(jiān)控設施現(xiàn)場巡查通報、專報或快報中提及的問題要及時依法嚴肅查處，查處結(jié)果向社會公開的同時，記入企業(yè)環(huán)保誠信檔案。逾期未依法查處的，市生態(tài)環(huán)境局直接查處，并追究相關(guān)單位和人員責任。

3 對策建議

結(jié)合曲靖市污染源自動監(jiān)控設施近年來監(jiān)管工作經(jīng)驗及存在問題，提出以下建議。

3.1 及時更新、制定地方性法規(guī)

對有上位法支撐的自動監(jiān)控設施運行要求，不斷完善細化自動監(jiān)控系統(tǒng)建設的儀器設備更換、停運、設備參數(shù)備案、數(shù)據(jù)報送等有關(guān)內(nèi)容做出明確規(guī)定及操作技術(shù)流程；缺乏上位法支撐的，從法律層面明確自動監(jiān)控設備驗收相關(guān)要求，并完善相關(guān)配套管理辦法；健全完善地方管理政策、法規(guī)及制度，制定《污染源自動監(jiān)控設施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法及實施細則》《污染源自動監(jiān)控設施淘汰管理辦法》《污染源自自動監(jiān)控設施數(shù)據(jù)造假、設備長期故障的處罰及管理辦法》等[4，11]。

3.2 明確責職分工，統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度，建立健全污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)分級管理體系

從國家、省級層面按照職能部門職責及任務分工，厘清職責、明確權(quán)責、自上而下貫而用之，形成固定的管理體系及管理制度，依托信息化管理平臺，形成“測管控”聯(lián)動機制，發(fā)揮監(jiān)察、監(jiān)測、監(jiān)控等部門的聯(lián)動作用，整合信息資源，最大程度地發(fā)揮自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的作用，真正發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測頂梁柱的作用。

3.3 加強培訓，提升監(jiān)管能力

科學技術(shù)的發(fā)展日新月異，自動監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展也不斷推陳出新，作為污染源自動監(jiān)控設施的監(jiān)管部門必須與時俱進、不斷更新知識儲備、加強培訓學習、積累現(xiàn)場檢查經(jīng)驗，有效提高自動監(jiān)控系統(tǒng)的檢查能力[3]。探索實踐通過購買服務的形式，引入“第四方”自動監(jiān)控設施專業(yè)巡檢巡查團隊，支撐協(xié)助監(jiān)管部門進行污染源自動監(jiān)控設施的現(xiàn)場檢查，根據(jù)“第四方”自動監(jiān)控設施專業(yè)巡檢巡查方現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題的線索，指導幫助監(jiān)管部門依法處理，因此，在地方性法規(guī)中明確“第四方”現(xiàn)場巡檢巡查方的法律地位、準入資格以及行事原則模式就極為迫切[15]。

3.4 規(guī)范銷售及運維市場

從國家或者省級層面建立自動監(jiān)測設備淘汰制度、運維淘汰制度，明確設備淘汰機制和獎勵政策。污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用于環(huán)境稅征收以及環(huán)境違法行為認定等工作中，自動監(jiān)測設備測量的準確性決定了自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實、全面、準確及執(zhí)法數(shù)據(jù)合法性，因此應將自動監(jiān)控設備納入市場監(jiān)督管理部門計量器具強制檢定范圍，定期開展計量檢定，檢定合格報生態(tài)環(huán)境部門備案后方可投入使用[12，13]。

近日，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部研究起草了《關(guān)于全面實施環(huán)保信用評價的指導意見(征求意見稿)》，向社會公開征求意見，國家統(tǒng)一建立完善環(huán)保信用評價標準，從2022年起，對包含防治污染設施維護和運營單位等從事環(huán)境服務的企事業(yè)單位在內(nèi)的五類企事業(yè)單位開展環(huán)保信用評價，為進一步落實生態(tài)環(huán)境保護責任，提升生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)管能力和水平，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。在行政監(jiān)管改革過程中，既要滿足放管服的大背景要求，也要根據(jù)實際情況，建立行之有效的保障機制，既不能一刀切形成監(jiān)管真空，也不宜步子邁太大，讓企業(yè)及基層工作人員吞食市場混亂的惡果。

3.5 明確運行標準，提高違法成本

建議參照《生活垃圾焚燒電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》(生態(tài)環(huán)境部第10號令)，進行更大范圍行業(yè)的推廣適用。同時，建議在后續(xù)政策中明確自動監(jiān)測設備不正常運行的限期整改具體要求，有效運用《水污染防治法》《大氣污染防治法》中停產(chǎn)整治的處罰措施，以更高的違法成本打消排污單位“鉆空子”的念頭[4，14，15]。

3.6 科學合理制定豁免政策

部分行業(yè)或工藝因其特殊性，存在啟停、悶爐等特殊工況下自動監(jiān)測數(shù)據(jù)客觀無法達標的情況，建議在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，合理制定超標豁免條件并以部門規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布[4]。