村民自治單元下沉的價值與困境
——黑龍江省方正縣試點調(diào)查研究

唐京華，張 雷

（東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110169）

一、問題的提出

村民自治是我國基層民主的重要實現(xiàn)形式，對推動民主政治發(fā)展具有突出作用。經(jīng)過30多年的探索，村民自治的組織和制度已逐漸完善，但在具體實踐中仍面臨各種新問題，因而探索村民自治的有效實現(xiàn)形式一直是農(nóng)村工作的重要內(nèi)容。20世紀80年代村民自治制度建立以后，安徽、江西等多個省份曾先后出現(xiàn)以村民小組或自然村為基本單元開展村民自治的實踐，但并未得到認可和延續(xù)。農(nóng)村稅費改革以后，合鄉(xiāng)并村改革的持續(xù)推進導致部分地區(qū)出現(xiàn)行政村規(guī)模過大，村民之間融合度差等問題。為此，2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》（廳字〔2016〕31號），要求各地結合實際，在村民小組或自然村層面探索村民自治多種有效實現(xiàn)形式，黑龍江、廣東、云南等省份均開啟了新一輪村民自治單元下沉的改革探索。

村民自治單元下沉是指村民自治活動中心從行政村下沉至村民小組或自然村的過程。從全國各地實踐看，目前村民自治單元下沉主要有兩種形式：一是撤銷原行政村村民委員會，在自然村或村民小組層面成立新村民委員會，以廣東清遠市改革為典型；二是保留原行政村村民委員會，在自然村或村民小組層面建立新組織，輔助開展村民自治活動，例如，湖北省、黑龍江省的試點改革。針對村民自治單元下沉的實踐，學界產(chǎn)生了兩種截然不同的觀點。有些學者對此高度認可。徐勇、周青年認為，將村民小組作為村民自治的基本組織單元，既是對中國村民自治本原的回歸，也是對現(xiàn)有村民自治體制的完善[1]。趙曉峰、魏程琳也認為，自治單位從行政村向自然村下沉，意味著國家政權建設找到了與傳統(tǒng)資源結合，以社會自治協(xié)同提升基層行政效力的有效辦法[2]。劉強、馬光選進一步指出，治理單元的細化和下沉是村民自治進一步發(fā)展的方向之一[3]。鄧大才、付振奇等指出，產(chǎn)權單元與自治單元錯位是導致村民自治難以落地的重要原因[4]，以村民小組為單位的所有權制度安排和自治架構安排，更有利于村民自治的有效實現(xiàn)[5]。還有一些學者將村民自治單元下沉總結為“微自治”，認為其具有內(nèi)生的強大自治活力[6]，是對村民自治的超越和發(fā)展[7]，也是一種社會治理精細化的有效模式[8]。但也有部分學者對此持相反觀點，他們認為村民自治下沉會對現(xiàn)有村莊治理體制造成某種程度的破壞。項繼權、王明為較早關注到此項改革，他們通過對湖北茗山和廣東清遠村民自治改革的研究指出，村民自治單元下沉與當前農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權改革、農(nóng)村新社區(qū)建設，以及權力下放、精簡行政層級的改革相背離，可能會制造更多的矛盾和問題[9]。唐鳴認為在村民小組或自然村建村民委員會的做法，實際與村民自治、集體經(jīng)濟、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體的發(fā)展方向是背道而馳的，應停止此類試點[10]。針對當前村民自治運行的困境，陳明明確提出未來中國的基本方向不是“單元下沉”，而是“單元上移”，其具體實踐應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治[11]。

試點改革本質(zhì)上是一個試錯的過程，其價值在于探索一種可能的方向。經(jīng)過3年多的探索實踐，學界、政界對于村民自治單元下沉至村民小組或自然村仍存在明顯分歧，在此背景下，進一步剖析村民自治單元下沉的具體形式、實踐價值、限制因素和未來發(fā)展方向顯得格外重要。為此，筆者以黑龍江省方正縣村民理事會的調(diào)查為基礎，對上述問題展開討論。

二、方正縣自治單元下沉的實踐形式

方正縣位于黑龍江省哈爾濱市中東部，下轄4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，共計67個行政村、260個自然屯，總人口26萬人。由于地域廣闊，人口較少，自然村（屯）數(shù)量眾多且相隔甚遠，村級民主實踐始終面臨一些問題：各村組之間來往交流少，村民共同體意識淡薄，村莊民主決策、民主選舉難以達成共識；村民之間利益關聯(lián)度低，村干部利益代表性存在明顯差異，導致干群矛盾沖突不斷；自上而下任務攤派重，村干部數(shù)量少，難以有效組織村民開展自治活動等。有鑒于此，2018年，方正縣在大羅密鎮(zhèn)中心村探索以屯為單元的村民自治試點基礎上，將改革推廣至其余66個行政村，形成了“村委會+理事會”“黨總支+黨小組”雙線延伸的村民自治格局。

（一）建立村（屯）民理事會

按照試點改革方案，方正縣突破了以行政村為基本單元的村民自治形式，以1個自然屯或村民小組為單元建立理事會，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—村民小組”三級組織架構，重新調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—理事會”。全縣67個行政村共推選產(chǎn)生了260個理事會，其中以自然屯為基本單元的屯民理事會239個，以村民小組為基本單元的村民小組理事會21個，平均每個行政村大約成立了3.9個理事會。每個自然屯按照規(guī)模大小設3～5名理事會成員，包括理事長1名，副理事長1～2名，所有理事會成員均由村兩委、黨小組、10人以上戶代表提名，并由全體戶代表或村民進行無記名投票產(chǎn)生，主要包括致富能手、老村干部、退伍軍人、教師和醫(yī)生等。理事會在村民委員會的指導下開展工作，主要負責在自然屯范圍內(nèi)開展協(xié)商議事、辦理公益事業(yè)、調(diào)節(jié)矛盾糾紛、維護村民權益、倡導文明新風、服務生產(chǎn)生活等。理事會日常運轉經(jīng)費主要來源于兩部分：一是國家財政以行政村為基本單元下?lián)艿霓D移支付資金，村委會一般根據(jù)理事會的數(shù)量平均分配這部分資金；二是自然屯村民以自愿為原則共同籌集的資金。由于運轉經(jīng)費嚴重不足，理事會成員基本不享有任何補貼。

（二）完善基層黨組織架構

方正縣在推動村民自治單元下移的同時，也大力推動基層黨組織結構的延伸，即以自然屯為單元組建黨小組，對黨員人數(shù)較少的自然屯就近組建聯(lián)合黨小組。調(diào)整后村級黨組織結構由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”雙層架構，轉變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨總支—黨小組”三層架構，同時積極鼓勵黨小組長、村（屯）民理事會理事長“一肩挑”，對于理事長不是黨員的自然屯，由村黨支委成員兼任黨小組長，確保黨組織延伸至每個自然屯或村民小組。黨小組在村黨總支的領導下開展工作，強化了村黨組織的領導力和黨員的凝聚力。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2018年方正縣共選舉產(chǎn)生1 053名理事會成員，其中，黨員438名，占42%；260個理事會的理事長、村兩委及黨小組組長交叉任職的有151人，占58%；理事長單獨任職的有109人，占42%。

（三）明確各組織間關系

方正縣村民自治原有組織架構包括村委會、村黨支部、村股份經(jīng)濟合作社及村民小組，從各組織運行關系角度，村委會在村黨支部的領導下開展工作，村民小組接受村委會的領導。村民自治單元下沉后，村（屯）民理事會和黨小組作為新的組織形式參與到村民自治中。為規(guī)范各組織之間的關系，方正縣指導各自然屯或村民小組制定了《屯民理事會議制度》《屯民理事會選舉工作方案》《屯民理事會章程》《屯民理事會會議流程》等規(guī)章制度，明確了各組織的職責范圍、相互關系和運行規(guī)范。其中，原村民委員會仍負責協(xié)調(diào)統(tǒng)籌涉及全村范圍的自治事項，各種新型經(jīng)濟合作社負責村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，新成立的村（屯）民理事會在村委會的指導下開展工作，負責組織村民參與自然屯或村民小組范圍內(nèi)的協(xié)商議事，所有村民組織均接受村黨總支的領導。

三、村民自治單元下沉的價值闡釋

村民委員會是國家法律明確規(guī)定的基層群眾性自治組織，其本身帶有很強的政治性，不僅在全國有相對統(tǒng)一的組織架構和制度設計，承擔著國家大量的政治任務和管理功能，還是國家落實各項涉農(nóng)政策、進行公共資源投入的基本單位。以自然村或村民小組為基礎成立的村（屯）民理事會，就其性質(zhì)而言，并不具有任何法律上的地位和意義，也不會給村民自治制度帶來法律上的困境，因而可以將其理解為村民社會組織，其實質(zhì)是對行政村村民自治功能的剝離和重心的下移，對實現(xiàn)村民自治本位回歸具有重要的現(xiàn)實價值。

（一）行政與自治剝離，強化村民自治的主體地位

由于公社體制的慣性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間雖有法律上的指導關系，但在實際運行中往往異化為事實上的領導關系。因此，村民委員會具有準行政組織的特性，其日常工作的核心通常圍繞自上而下的行政任務攤派展開，基本無暇組織村民開展自治活動，導致村民自治出現(xiàn)“虛化”問題，不利于發(fā)揮村民治理主體作用。與廣東等地直接將村委會下沉到村民小組或自然村的探索實踐不同，方正縣村民自治單元下沉并沒有突破“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村民委員會”的雙層結構，而是在原有框架下進一步延伸出次級組織——村（屯）民理事會作為自治結構的補充。在自然村范圍內(nèi)，由于長期的共同生活和緊密的地緣、血緣關系，村民之間十分熟悉，能夠形成相對一致的價值觀念、風俗習慣和社區(qū)認同，這不僅有助于將分散化的村民個體組織起來進行共同利益的表達，還有助于激發(fā)村民參與村莊治理的積極性，強化村民在自治活動中的主體地位。

（二）強化村民參與，提高村民自治的有效性

有效參與是村民自治有效實現(xiàn)的前提和基礎，既有研究表明村民有效參與的限制要素可能包括意愿、能力、條件、制度和保障等方面[12]，以自然村或村民小組為基本單元開展村民自治活動，從意愿和條件兩方面推動了村民的有效參與。

一是利益關聯(lián)度的提高增強了村民的參與意愿。利益關聯(lián)度是影響村民政治參與意愿的元驅動力，在很大程度上決定著村民政治參與的主動性。在既定條件下，小集團比大集團更容易達成協(xié)議[13]（52），自然村是村民生產(chǎn)生活的主要空間，在相對封閉的共同空間內(nèi)，村民對公共基礎設施建設、公共文化生活以及環(huán)境衛(wèi)生等的需求具有趨同性，村民彼此之間距離越近，相關利益的趨同性越高。自然與社會環(huán)境的互構形塑了自然村村民之間特定的公共空間、共同需求和社區(qū)認同，這為“小單元”自治奠定了前提基礎。調(diào)研中有村干部反映，該村農(nóng)田水利設施建設一直是老大難問題，屯民理事會成立后，以屯為單位召開屯民理事會會議，成功組織村民自愿出工400余個，順利完成農(nóng)田路20千米、灌溉壕5千米，水利設施條件明顯改善。據(jù)調(diào)查，方正縣自試點改革以來，全縣村（屯）民理事會共成功組織實施事項241件，平均每個行政村3.6項。村民與自治單元以及村民彼此之間利益關聯(lián)度的提高，是村（屯）民理事會有效發(fā)揮作用的關鍵因素。

二是時間和經(jīng)濟成本的降低改善了村民的參與條件。村民參與程度是衡量基層民主政治發(fā)展水平的重要指標，參與未必能夠實現(xiàn)有效自治，但自治必須要有參與，充分發(fā)揮村民自治主體作用是基層民主政治的核心。然而，村民參與村莊政治活動必然要承擔一定的時間和經(jīng)濟成本，當行政村規(guī)模過大時，村民政治參與的成本可能遠遠超過收益或其可以承受的限度，由此導致村民政治參與率低、“自治”屬性微弱的結果。人是社會主體，其自主做出的決定能夠最大限度得到自我認可，不需要外部壓力就可減少相應的成本[14]。自治單元下沉至自然村后，村民不出村就可以參與協(xié)商議事，距離的縮短降低了村民參與民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的時間和經(jīng)濟成本，可以看作是對回歸自治的一種嘗試和努力，有利于提高村民自治的民主性和有效性。

（三）連接傳統(tǒng)與現(xiàn)實，鞏固村民自治的社會資本

中國素有村莊自治的傳統(tǒng)，現(xiàn)代村民自治制度的產(chǎn)生和發(fā)展離不開村莊本身所蘊含的獨特社會力量，這種社會力量將橫向松散的村民個體聯(lián)結成一個具有一定自主性、互動性和整體性的村社共同體，村社共同體是村民自治有效實現(xiàn)的重要社會基礎。然而，作為國家行政規(guī)劃產(chǎn)物的行政村，不僅具有較強的政治性，還超越了村社共同體的一般范圍：一個行政村往往內(nèi)含多個村社共同體。因而以行政村為基本單元的村民自治具有一定的外部性，難以有效利用傳統(tǒng)社會資本實現(xiàn)對村莊社會的整合及治理。將村民自治單元下沉到自然村，不是對傳統(tǒng)村莊自治的簡單回歸，而是將傳統(tǒng)社會力量運用到現(xiàn)代民主政治實踐的一種嘗試。

一是利用社會關系網(wǎng)絡力量強化村民自治。在熟人社會中，村民社會關系的緊密程度是影響個體行動選擇的重要因素，相對于正式組織和制度所釋放的激勵力量，村民可能更認可和接受非正式規(guī)則的驅動，不僅如此，某些情況下即使不存在直接的利益聯(lián)系，村民也可能因緊密的相互關系做出參與選擇。由于社會關系網(wǎng)絡的作用范圍具有明顯的邊界，因而超越村社共同體的限度，其作用效果將大大減弱。村民自治單元下沉到自然村，為村民政治參與提供了社會基礎和空間條件，也有利于充分挖掘并利用社會關系網(wǎng)絡力量，推動基層民主實踐落地生根，提升村莊治理績效。

二是利用社會文化習俗力量強化村民自治。在相當長的歷史時期內(nèi)，中國農(nóng)村社會依靠強大的內(nèi)生社會資本實現(xiàn)了自我治理。除了宗族、血緣等社會關系網(wǎng)絡力量外，人們?nèi)粘Ｉ钏餐裱奈幕曀住⒘晳T等也是傳統(tǒng)村莊社會維持內(nèi)部良好秩序的重要依靠力量，憑借鄉(xiāng)土規(guī)則的強大約束力，傳統(tǒng)封閉的村莊社會實現(xiàn)了自我管理。盡管現(xiàn)代村莊社會日益走向開放和流動，但鄉(xiāng)土規(guī)則仍以強大的歷史慣性持續(xù)運行于鄉(xiāng)村社會空間，成為人與人之間交往、處世所遵循的邏輯[15]。在自然村范圍內(nèi)，村民擁有相對一致的習慣和習俗，村民理事會可以充分利用道德、習俗等社會文化力量解決諸多正式規(guī)則難以化解的問題，降低村莊治理的成本。

四、村民自治單元下沉的限制因素

村民自治單元下沉的改革實踐具有一定的現(xiàn)實合理性和必要性，尤其在激發(fā)村民自治活力、強化村民自治主體地位等方面具有重要價值。然而，實踐中仍普遍面臨一些問題。

（一）組織運行缺乏經(jīng)費保障

長期以來，村民自治組織的運轉經(jīng)費主要來源于三個方面：一是國家財政以行政村為基本單元下?lián)艿酱宓馁Y金，包括日常辦公費用、具有規(guī)定用途的各種專項資金補貼及項目資金等；二是村集體資產(chǎn)獲得的收益；三是村民自愿籌集的資金。從全國各地情況看，由于村集體資產(chǎn)收益較少、村民個人籌資困難，絕大多數(shù)村級組織運轉的主要經(jīng)費來源是國家財政轉移支付，在資金有限的前提下，村級轉移支付資金總額不足是普遍存在的問題。據(jù)調(diào)查，2018年黑龍江省政策層面的村級組織平均運轉經(jīng)費為每年13.6萬元，但實際發(fā)放中廣泛存在政策及資金落實不到位的狀況，由三個以上屯組成的行政村每年實際運轉經(jīng)費為7萬～10萬元不等。村民理事會組織開展自治活動必須要有一定的場所、設施和人員，以及穩(wěn)定、持續(xù)的資金投入，但目前財政轉移支付資金維持村級組織正常運行尚且存在困難，基本無力支持村民理事會活動。因而，實踐中村民理事會開展活動普遍缺乏固定的辦公場所，由于理事會成員的補助無法落實，其參與的積極性呈現(xiàn)遞減趨勢，不具有可持續(xù)性。

（二）自治活動缺乏人才支撐

參與主體能力素質(zhì)是影響村民自治效果的重要因素，在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，“鄉(xiāng)紳”憑借經(jīng)濟、學識或政治上的優(yōu)勢地位，在村莊社會秩序維護中扮演著至關重要的角色，有些學者甚至將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會管理體制概括為“鄉(xiāng)紳自治”，具有較強參與能力的“鄉(xiāng)紳”群體的存在是中國傳統(tǒng)村莊自治得以長期維系的重要因素?，F(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》不僅賦予了村民委員會基層群眾性自治組織的法定地位，還明確了村民委員會管理村集體財產(chǎn)、自然資源、生態(tài)環(huán)境，發(fā)展文化教育和經(jīng)濟等方面的權限和責任。村民自治單元下沉將村民委員會的諸多自治功能轉移給村民理事會，這對村民理事會成員的能力提出了較高要求。然而，近代以來伴隨城市化、工業(yè)化的迅速推進，大量農(nóng)村青壯年人口涌入城市謀求更高收入，這在增加農(nóng)村居民收入的同時，也導致了農(nóng)村青壯年及高素質(zhì)人才的大規(guī)模單向流出，留守兒童、留守老人和留守婦女成為農(nóng)村社會人口結構的主體成分。人口年齡結構的失衡帶來了農(nóng)村精英結構性危機[16]，理事會成員老齡化問題十分突出，50歲以下的成員極為少見。年長理事會成員雖具有較高的個人威信，但由于能力素質(zhì)較低，其在村民自治中的作用發(fā)揮受到了極大限制，主導力量不足是村民理事會作用發(fā)揮的重要限制性因素。

（三）村民理事會“再行政化”

鄉(xiāng)村關系行政化是基層民主實踐中長期存在的難題，村民委員會行政性超過甚至掩蓋自治性的傾向是村民自治一定程度上“虛化”和“懸浮化”的重要原因，也是村民自治單元下沉的重要驅動因素，但這并不意味著新的組織形式可以完全避免被再次行政化。其一，現(xiàn)階段村民委員會仍承擔大量自上而下的行政任務攤派，雖然原則上村民委員會與村民理事會存在行政與自治功能的劃分，二者僅具有工作上的指導關系，但在實際運行中，由于行政任務重、成員數(shù)量少，村民委員會很多情況下會將行政任務轉移、分派給村民理事會，導致村民理事會“再行政化”，從而壓縮了村民自治的空間。村民自治單元下沉并不能從根本上解決鄉(xiāng)村關系行政化問題，實現(xiàn)村民自治與政府管理的有機銜接仍需進一步研究。其二，村民理事會成員與村民小組、村黨組織成員間存在明顯的交叉重疊狀況。按照地方性法規(guī)的一般規(guī)定，村民小組應當貫徹落實村民會議、村民代表會議、村民委員會的決議及決定，黨員要在村黨組織領導下開展工作。成員交叉重疊為村民理事會的“再行政化”創(chuàng)造了條件，這不僅削弱了村民理事會存在的現(xiàn)實合理性，還會損耗村民對理事會的價值認同。

五、結論與思考

村民自治單元下沉是對現(xiàn)有村民自治格局的適度調(diào)整，其內(nèi)在價值在于激發(fā)村民參與村莊治理的積極性且賦予村民自治制度新的生命力，但從長遠來看，并不具備大規(guī)模推廣的可行性和必要性。2001年至今，合村并組已有近20年，很多自然村原有的社會結構已然被改變，相當一部分自然村實現(xiàn)了與行政村的有機融合，形成了新的村莊結構和村莊秩序，不加區(qū)分地盲目推行村民自治單元下沉，不僅可能否定前期改革的成果，還會在某種程度上造成二次破壞，阻礙村民自治的發(fā)展。究竟哪些地方適合推行村民自治單元下沉，推廣的標準是什么，如何解決上述問題？不同省份面對的情況差異很大，這些都需要在實踐中進一步探索。就當前全國的改革實踐來看，村民自治單元下沉需要滿足兩個關鍵條件：第一，要把握合適的“度”。對于“度”的測量，有學者提出了地域范圍、人口規(guī)模、人口密度[17]等硬指標，還有學者提出了村莊權力和權威邊界[18]、群眾參與程度[19]、村莊社會關聯(lián)度[20]等軟指標。任何單一指標的測量都不足以決定村民自治組織是否需要延伸至自然村或村民小組，比較可行的方式是以村莊為主導，在充分考慮硬指標和軟指標的基礎上先行先試，地方政府則根據(jù)實際情況給予適當?shù)恼吆唾Y金支持，并通過衡量一定時期內(nèi)的實踐結果決定是否延續(xù)，避免“一刀切”或盲目推進可能帶來的不良后果。第二，要增強村莊治理資源。當前村民自治最大的困境在于自治組織掌握的治理資源匱乏，尤其是經(jīng)濟資源和人才資源不足。村民理事會雖創(chuàng)新了村民自治的組織形式，搭建了村民參與村莊事務的平臺，但并不能從根本上解決村民自治能力弱的問題。對此，要充分發(fā)揮從村莊走出去的經(jīng)濟、文化、政治精英等的力量，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟；還要盡可能將一些有干勁、能擔當?shù)哪贻p人補充到新型村民組織中，為自治活動的開展提供人才支撐。只有滿足以上兩個必要的條件要素，村民自治單元下沉才可能具有可行性乃至有效性。其實質(zhì)仍是要解決如何激發(fā)村莊內(nèi)生力量、提升自治績效的問題，30多年的探索實踐并未找到有效解決此問題的滿意答案，村民自治如何真正落地，仍是未來基層民主發(fā)展需要研究的重要問題。

村民自治是我國基層民主政治的制度基礎，其有效實現(xiàn)形式具有多樣性，村民委員會是組織基礎，但并非實現(xiàn)村民自治的唯一組織形式，其他各種類型組織是村民自治有效實現(xiàn)形式的重要補充，多樣化組織的培育和成長有助于彌補村民委員會自治功能的缺陷，拓展村民政治參與的渠道和內(nèi)容。未來村民自治的發(fā)展方向并非以自然村或村民小組為基礎的其他組織形式取代以行政村為基礎的村民自治格局，而應以村民委員會為基礎，借助多種村民自組織實現(xiàn)村民自治的縱向延伸，讓村民自治真正落地，發(fā)揮自治功能。從根本上說，村民自治的核心問題實際并非考慮應將自治單元放至哪一層級，而應圍繞如何有效實現(xiàn)村民自治落地展開，其組織形式可以是多樣的。在某些地方推行單元下沉可能是有效實現(xiàn)村民自治的形式，但絕非唯一、必需的形式，村莊社會環(huán)境的復雜性和多樣性要求村民自治的實現(xiàn)形式也應更具包容性、多元性和有效性[21]。因此，探索村民自治有效實現(xiàn)形式的關鍵是在充分考慮村莊軟硬環(huán)境的基礎上，實現(xiàn)國家治理與社會治理的互動和銜接。