我國地方政府性債務(wù)的法律規(guī)制研究

文/潘學(xué)金

（昆明理工大學(xué)法學(xué)院）

如何加強地方政府債務(wù)的管理和化解地方債務(wù)風(fēng)險成為經(jīng)濟建設(shè)中需要著力解決的重要任務(wù)。在相關(guān)經(jīng)濟工作會議上，將防控債務(wù)風(fēng)險列為經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一。以此為前奏，2014年我國修改了《預(yù)算法》，一項重要修改內(nèi)容就是賦予地方政府發(fā)行債權(quán)。同年，出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》。隨著以上文件的出臺，正式拉開了我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險法律規(guī)制的序幕。

地方政府債務(wù)作為我國金融體系的重要一環(huán)，對我國整體的金融系統(tǒng)安全甚至社會穩(wěn)定都具有重要作用，因此，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險成為我國經(jīng)濟工作中的重中之重。

從2013年審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告來看，政府債務(wù)的主要來源有銀行貸款BT、發(fā)行債券，從2014年開始，銀行貸款在地方政府性債務(wù)中所占比重下降。①政府債務(wù)一直被認(rèn)為是風(fēng)險極低的債務(wù)，但是一旦政府發(fā)生違約行為，不僅會造成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險，還會引發(fā)公眾對政府信任危機。因此，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是經(jīng)濟工作中的重點。目前，地方政府性債務(wù)的法律風(fēng)險防范研究較少，但地方政府性債務(wù)問題確實具有研究的理論和實踐價值。

一、我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

新《預(yù)算法》頒布以前，地方政府不得發(fā)行債券，我國地方政府在各地經(jīng)濟建設(shè)過程中的大量資金需求，無法通過統(tǒng)一、規(guī)范的融資渠道獲得滿足。

為滿足經(jīng)濟建設(shè)的資金需求，不乏地方政府通過設(shè)立融資公司或者為企業(yè)和個人提供隱性擔(dān)保等方式變相舉債，導(dǎo)致我國實踐中地方政府債務(wù)出現(xiàn)償債能力不足、多頭舉債等亂象。

地方政府性債務(wù)分為狹義和廣義上的，前者一般稱為顯性地方政府債務(wù)，后者一般稱為隱性地方政府債務(wù)。雖然隱性地方政府債務(wù)的債務(wù)人在法律關(guān)系上并非政府，但借款的使用、償還和風(fēng)險承擔(dān)主體依舊為地方政府，其實質(zhì)與地方政府直接舉債并無區(qū)別。

二、我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的主要成因

（一）地方政府的事權(quán)與財權(quán)劃分不合理

從我國目前的實踐來看，大部分的事權(quán)是上級部門和地方共同行使。我國事權(quán)合作方式主要有兩種：一種是“并聯(lián)”，對同一類事權(quán)先依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)然后將其劃分成不同的登記，然后進(jìn)行分別管理；第二種是“串聯(lián)”，即在事權(quán)的運行中，在同一過程的不同階段行使事權(quán)并發(fā)揮不同的作用。②但是，地方政府是事權(quán)的主要行使者，需要投入大量的人力、財力、物力，而上級部門則主要起監(jiān)督、示范、決策作用，這顯然與我國目前分稅制下上級部門地方財權(quán)大小不匹配。由此可以看出 ，分稅制改革并沒有實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)在上級部門和地方的合理分配。

上級部門在享受高稅收收入的同時，沒有承擔(dān)與其財權(quán)相匹配的事權(quán)，地方政府在稅收收入少的情況下承擔(dān)了絕大部分的事權(quán)。分稅制最大的弊端就是導(dǎo)致上級部門和地方在提供公共服務(wù)時權(quán)利與義務(wù)的嚴(yán)重不對等。

（二）政府職能定位不明確，缺位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重

改革開放以來，政府和市場在資源配置中的合理邊界一直是需要我們積極探索的。隨著我國改革開放的不斷深入，市場化進(jìn)程不斷加快，為處理好政府和市場的關(guān)系，習(xí)近平總書記指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。隨著市場化進(jìn)程的不斷深入，我國在經(jīng)濟體制改革上取得了豐碩的成果，但是我國地方政府未能完全擺脫計劃經(jīng)濟的思路，各地政府在追求經(jīng)濟發(fā)展最大化的同時忽略了政府的社會服務(wù)功能，導(dǎo)致政府出現(xiàn)職能錯位現(xiàn)象。該管的不管，不該管的地方政府又強加干預(yù)，導(dǎo)致地方政府財政緊張，從而產(chǎn)生了大量的資金需求。

（三）地方融資平臺機制不健全

地方融資平臺是地方事權(quán)和財權(quán)不匹配，大量資金需求難以得到滿足導(dǎo)致的結(jié)果。新《預(yù)算法》修訂以前，地方政府大量的融資需求無法通過正規(guī)、合法的渠道獲得，地方政府變相舉債融資③。通過設(shè)立了大量的融資平臺公司，運用五花八門的融資手段獲得了公共服務(wù)和公共設(shè)施所需的建設(shè)資金，在一定程度上緩解了地方政府的壓力。但是，地方融資平臺起步較晚，沒有健全的法律法規(guī)去規(guī)制，且平臺過多地承擔(dān)公益項目的投資，這一現(xiàn)象產(chǎn)生了一系列后果。融資平臺投資的是長期項目，而資金來源是短期借款，加之融資平臺的運營缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致了資金流動風(fēng)險高、投資回報利率低等運營風(fēng)險。融資平臺公司有政府背景，無法實現(xiàn)真正的市場化。新《預(yù)算法》實施以后，地方融資平臺進(jìn)行改革，逐漸脫離政府融資功能，但是，這一新規(guī)并沒有改變大多數(shù)地方融資平臺的職能。究其原因，沒有健全的法律法規(guī)去規(guī)制地方融資平臺是造成問題產(chǎn)生的根本?！额A(yù)算法》修訂以前，我國地方政府的舉債權(quán)受限制，實踐中只有個別省份試點授權(quán)發(fā)行債券。地方政府債務(wù)沒有納入統(tǒng)一監(jiān)管，導(dǎo)致地方政府的違規(guī)舉債愈演愈烈，更進(jìn)一步加劇了地方政府性債務(wù)的監(jiān)管難度，增加地方政府性債務(wù)的風(fēng)險。新修訂的《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行債券便是意識到我國地方政府性債務(wù)問題嚴(yán)重性，通過建立起配套的地方債務(wù)管理體系，以規(guī)范我國地方政府性債務(wù)的管理。但是，具體的執(zhí)行制度仍在繼續(xù)探索中。

三、地方政府性債務(wù)的法律規(guī)制

（一）完善地方相匹配的財權(quán)、事權(quán)制度

深化財稅制度改革，實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)的平衡可以通過擴大地方政府的財權(quán)和減少地方政府的事權(quán)的方式。擴大財權(quán)，一方面要調(diào)整上級部門與地方的稅收分配格局，適當(dāng)將稅收收入權(quán)下放給地方；另一方面，要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，對于承擔(dān)較多事權(quán)的地方政府可以通過轉(zhuǎn)移支付機制為其提供經(jīng)濟建設(shè)所需要的資金。轉(zhuǎn)移支付機制需要從法律層面進(jìn)行完善，明確轉(zhuǎn)移支付機制的決策主體和執(zhí)行主體、權(quán)利義務(wù)的安排、支付程序及法律責(zé)任等，使其真正發(fā)揮平衡上級部門和地方財權(quán)與事權(quán)的作用。

我國經(jīng)濟體制改革要想取得成功，必須在市場功能和政府行為之間劃分一個合理的界限，要尊重市場在配置資源中起決定作用的客觀規(guī)律，要在行動上減少政府對市場的直接干預(yù)。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，積極探索“有限政府”，政府的角色應(yīng)當(dāng)是市場失靈時的“守門人”。要劃定政府和市場的邊界，凡是可以由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府決不能強加干預(yù)，而只能起到監(jiān)督者的作用；凡是需要政府干預(yù)的，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其“守門人”作用，把該管的管好，管出水平。

（二）加強對地方融資平臺公司的管理

從我國目前的地方政府性債務(wù)的融資體系來看，地方政府不得通過設(shè)立融資平臺獲得經(jīng)濟建設(shè)的資金，使融資平臺公司不再具有為地方政府融資的功能，這與融資平臺公司的設(shè)立目的大相徑庭，這對融資平臺公司日后的發(fā)展產(chǎn)生了極大的影響，甚至是一種致命的打擊。因此，要實現(xiàn)地方融資平臺公司的法治化轉(zhuǎn)型，必須以堅強法律制度為后盾，要建立一個政企分開、監(jiān)督與控制分開的良好政府投資機制。另外，要發(fā)揮金融監(jiān)管部門對融資平臺公司的監(jiān)管作用。建立一套多主體、多部門監(jiān)管機制，以保障融資平臺公司的有效、合法運行。

（三）完善地方政府債務(wù)監(jiān)督管理制度

按照2014年《預(yù)算法》和國務(wù)院43號文件確立的地方政府性債務(wù)管理體系，未來我國的地方政府性債務(wù)主要以地方政府債券的形式存在。但是我國目前債券發(fā)行的審批主體、發(fā)行、監(jiān)管、風(fēng)險處置等缺乏有效監(jiān)督。因此我國要建立地方政府債務(wù)“三位一體”的監(jiān)督管理制度。首先，地方政府要進(jìn)行自我監(jiān)督，這主要是指政府機關(guān)對自身的財務(wù)有一個全面的審核。其次，要完善證監(jiān)會監(jiān)督制度，地方政府發(fā)行債券和一般信用類債券一樣，可能會存在欺詐發(fā)行、虛假信息、違規(guī)交易等，因此需要證券監(jiān)督管理部門共同參與。最后，要完善納稅人及投資主體的監(jiān)督，通過建立地方政府債券信息披露制度，為各類市場主體作出理性的投資選擇提供參考。

綜上所述，我國地方政府債務(wù)問題與我國財稅體制、上級部門與地方財權(quán)和事權(quán)劃分等因素造成的，其問題又是我國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展過程中必須解決的。解決地方政府債務(wù)是一項漫長且亟須解決的問題，不可能一蹴而就。因此要循序漸進(jìn)、分門別類地解決地方政府債務(wù)問題。與此同時，要建立一套完整的地方政府債務(wù)監(jiān)督管理體系，使政府和證券監(jiān)督管理機構(gòu)共同對地方政府發(fā)行債券進(jìn)行管理，使各方主體可以有效地對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

注釋

①鄭潔.地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險治理——基于新《預(yù)算法》施行的背景[J].宏觀經(jīng)濟研究,2015,000(012):72-78.

②韓旭.調(diào)整事權(quán)劃分:央地關(guān)系思辨及其改善路徑[J].探索,No.192(06):44-45.

③冉富強.我國地方政府性債務(wù)困境解決的法治機制[J].當(dāng)代法學(xué),2014,28(003):46-55.