走出“邊緣化”悖論：鄉(xiāng)村振興的治理理念探索

張書琬，羅 婧

（中國社會科學(xué)院 社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100732）

就業(yè)扶貧是激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力、實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措，其旨在讓“邊緣化”的貧困勞動力實現(xiàn)“去邊緣化”，參與到國家的現(xiàn)代化進程中，分享現(xiàn)代化的紅利，消除貧困，最終實現(xiàn)全面發(fā)展和共同富裕。2021 年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，同年，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出，對脫貧縣從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，以鞏固拓展脫貧攻堅成果，全方位預(yù)防和化解返貧?？梢?，通過就業(yè)扶貧政策幫扶已經(jīng)“去邊緣化”的農(nóng)村勞動力仍舊面臨著由制度、文化、生態(tài)、能力和權(quán)利等多重因素帶來的“再邊緣化”風(fēng)險。本文認為，就業(yè)扶貧政策具有去邊緣化的效用，但其并沒有完全消除工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，農(nóng)村勞動力依舊面臨再邊緣化的風(fēng)險。所以，基于中國特色的“多中心”理念，對我國就業(yè)扶貧工作進行制度創(chuàng)新，鞏固就業(yè)扶貧政策成果，進一步激發(fā)貧困勞動力的內(nèi)生動力，有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接并平穩(wěn)過渡。

一、就業(yè)扶貧政策的演進

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對提升貧困人口的自我發(fā)展能力、保障農(nóng)村貧困人口長期生存發(fā)展十分重要。在改革開放初期，農(nóng)村經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變在極大調(diào)動農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的同時，也釋放了大量農(nóng)村剩余勞動力，催生大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)化就業(yè)。這一實踐推動了中國經(jīng)濟非農(nóng)化轉(zhuǎn)型，也促使國家將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)作為改善農(nóng)村貧困狀況的重要手段。

在“國家八七扶貧攻堅計劃”中，我國明確了勞動力轉(zhuǎn)移扶貧相關(guān)舉措，提出“戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移一個勞動力”的扶貧奮斗目標(biāo)。為實現(xiàn)該目標(biāo)，勞動部門需要“為貧困地區(qū)的勞動力開拓外出就業(yè)門路，做好就業(yè)服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)工作，努力擴大合理有序的勞務(wù)輸出規(guī)?！?。“國家八七扶貧攻堅計劃”的實施基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。進入21世紀以后，為鞏固溫飽成果，進一步改善貧困地區(qū)狀況，中國的扶貧戰(zhàn)略在堅持農(nóng)村扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)上，開始向區(qū)域多維度全面扶貧拓展。國家頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，繼續(xù)把勞務(wù)輸出作為重要扶貧手段，指出“積極穩(wěn)妥地擴大貧困地區(qū)勞務(wù)輸出”。當(dāng)時隨著中國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，勞動力需求出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性短缺。一方面，東部地區(qū)勞動力市場需求巨大，技能型人才資源嚴重短缺；另一方面，中西部地區(qū)有大量文化程度低、沒有經(jīng)過任何技能培訓(xùn)的農(nóng)村剩余勞動力面臨就業(yè)問題。因此，國務(wù)院扶貧辦決定將貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)作為扶貧工作的主要途徑和工作重點，這一綱要強調(diào)，需要“加強貧困地區(qū)勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)”，以使貧困勞動力更適應(yīng)勞動力市場的需求。2005 年國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于加快推進貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)促進就業(yè)工作的通知》，開始貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)工作。2007 年又發(fā)布《關(guān)于在貧困地區(qū)實施“雨露計劃”的意見》和《貧困青壯年勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作實施指導(dǎo)意見》，正式在全國貧困地區(qū)通過就業(yè)實現(xiàn)勞動力脫貧。

就業(yè)扶貧首次在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中作為專項扶貧政策提出，即通過促進就業(yè)來推進農(nóng)村扶貧開發(fā)的思路。2014年《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》提出，到2020 年要努力實現(xiàn)1 億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，并引導(dǎo)約1 億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

2015 年，習(xí)近平總書記提出“五個一批”的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，其中提到“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”。2016 年，人社部、財政部、國務(wù)院扶貧辦出臺《關(guān)于切實做好就業(yè)扶貧工作的指導(dǎo)意見》，設(shè)定了帶動促進1 000萬貧困人口脫貧的目標(biāo)任務(wù)。2018年《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》再次強調(diào)全面推進就業(yè)扶貧行動計劃，“推動就業(yè)意愿、就業(yè)技能與就業(yè)崗位精準(zhǔn)對接，提高勞務(wù)組織化程度和就業(yè)脫貧覆蓋面”。

二、就業(yè)扶貧政策的解讀：邊緣化與去邊緣化

“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)對工業(yè)社會是一個反思性、批判性的視角[1]，其被廣泛運用于諸如國際關(guān)系、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和組織研究等[2]?！爸行摹吘墶苯Y(jié)構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中影響力最大的應(yīng)用者是弗里德曼[3]，他認為，任何一個國家和區(qū)域都由中心區(qū)域和邊緣區(qū)域組成，中心區(qū)域和邊緣區(qū)域具有不同的地位和作用；中心區(qū)域具備較高的創(chuàng)新變革能力，一般是城市或城市集聚區(qū)，工業(yè)發(fā)達，資本集中，人口密集，社會經(jīng)濟發(fā)展速度快；邊緣區(qū)域則是依附中心區(qū)域存在，發(fā)展較為落后，一般為農(nóng)村地區(qū)。以此為基礎(chǔ)，有研究基于中心和邊緣地區(qū)之間的地理距離探討經(jīng)濟發(fā)展在空間維度的分布[4]。

帕克提出了社會邊緣化的兩種解釋框架[5]。一種是從現(xiàn)代化理論出發(fā)，認為造成“邊緣化”的原因是現(xiàn)代化進程的不同步和不平衡，有些社會群體在現(xiàn)代化進程中無法參與現(xiàn)代化過程，也無法從這一過程中獲益。該學(xué)派認為處于邊緣化的人群包括大多數(shù)農(nóng)村人口和城市人口中的“次無產(chǎn)者”。因此，應(yīng)該通過克服影響社會一體化的障礙提高邊緣化群體的生活水平和教育水平，因而提高其經(jīng)濟地位，進而提高政治地位。另一種結(jié)構(gòu)主義視角則是通過馬克思主義的理論框架來解釋拉美國家工業(yè)化進程中的貧窮問題。例如，列斐伏爾指出邊緣化在本質(zhì)上是建構(gòu)性的，通過職業(yè)、語言、民族、宗教等各種客觀因素劃分社會群體，并建構(gòu)出社會成員的“中心—邊緣”格局[6]?？陀^社會結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和不合理造成了社會利益及社會權(quán)利分配的不公平，導(dǎo)致邊緣群體無法依靠自身力量和能力來脫離貧困，而社會制度的安排是造成邊緣化的最大原因[7]。實際上，貧困人口面臨著現(xiàn)代化和工業(yè)化進程中的多維邊緣化：由于地理上處于邊遠地區(qū)，在地理空間分布上處于邊緣化；進而遠離工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展中心，在經(jīng)濟上面臨邊緣化；由于遠離工業(yè)化文化和社會網(wǎng)絡(luò)的中心，在人力資本和社會資本的積累中也面臨邊緣化。這些邊緣化使得農(nóng)村貧困人口面臨被社會排斥的困境。

在我國引入市場機制后，農(nóng)村人口實質(zhì)上面臨著多重邊緣化的境地。第一重邊緣化是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中農(nóng)村的邊緣化。伴隨城市成為發(fā)展的中心，城市以外的邊緣區(qū)域和鄉(xiāng)村則成為城市發(fā)展的原材料、勞動力和其他資源的提供方。另外，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)相對薄弱，從而使農(nóng)村社會經(jīng)濟空間在發(fā)展上遠遠落后于城市，并且農(nóng)地資源大幅度消失、大量青壯年勞動力離土離鄉(xiāng)外出務(wù)工，這使得農(nóng)村人口在年齡、性別等結(jié)構(gòu)上的分布不利于發(fā)展。其中，邊遠貧困地區(qū)更是邊緣化中的邊緣，難以享受到現(xiàn)代化和工業(yè)化的紅利。第二重邊緣化是走向非農(nóng)化就業(yè)的農(nóng)村勞動力在務(wù)工中面臨的生產(chǎn)、生活的邊緣化。在中國的城市化和工業(yè)化過程中，城市有著“要地不要人”的傾向。雖然大量農(nóng)村勞動力工作、生活在城鎮(zhèn)，但是由于戶籍制度和地方財稅制度，他們很難融入城鎮(zhèn)[8]。第三重邊緣化是農(nóng)村空間內(nèi)部的邊緣化。在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部也存在“中心—邊緣”地區(qū)和“中心—邊緣”群體。農(nóng)村人口的流動并不是均質(zhì)而同一的，最初的農(nóng)民工非農(nóng)化主要依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，因此經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村勞動力首先可以在本地就業(yè)，而相對貧困地區(qū)的農(nóng)村則因為社會經(jīng)濟發(fā)展滯后而無法實現(xiàn)本地就業(yè)，只能通過外出流動尋找非農(nóng)就業(yè)機會。但是，只有可以支付移動成本的農(nóng)村勞動力才可以轉(zhuǎn)移出去找到就業(yè)機會。然而，人力資源稟賦較差的勞動力則在一波又一波的外出務(wù)工浪潮中被邊緣化。例如，在貴州省首先外出的是男性群體，因為女性平均受教育水平低于男性且普遍結(jié)婚較早，而婚后女性因生育和照顧家庭等原因較多選擇繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[9]。

從“中心—邊緣”的視角看，一系列就業(yè)扶貧政策就是對被邊緣化的群體和區(qū)域進行去邊緣化。首先，幫助農(nóng)村貧困勞動力轉(zhuǎn)移至非農(nóng)業(yè)部門，將他們直接從邊緣區(qū)域帶入中心區(qū)域，參與工業(yè)化進程和分享工業(yè)化紅利，并通過鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的職業(yè)化崗位，實現(xiàn)對邊緣地區(qū)的去邊緣化，讓農(nóng)村貧困勞動力實現(xiàn)在地非農(nóng)化就業(yè)。其次，通過勞動技能培訓(xùn)提高農(nóng)村貧困勞動力的人力資源稟賦，實現(xiàn)貧困勞動力群體內(nèi)的去邊緣化。再次，對貧困勞動力家庭中的子女進行職業(yè)教育，通過東西部協(xié)作和幫助貧困家庭畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)，阻斷貧困代際傳遞，實現(xiàn)貧困家庭因貧失學(xué)而導(dǎo)致的未來邊緣化。最后，通過開發(fā)公益性崗位，為無力外出務(wù)工、無法自行創(chuàng)業(yè)、無力脫貧又有勞動能力和就業(yè)意愿的貧困勞動力解決就業(yè)問題，在農(nóng)村內(nèi)部社區(qū)實現(xiàn)去邊緣化。這四個方面構(gòu)成了就業(yè)扶貧政策的主要途徑并取得了顯著成效，但政策在實踐中也遭遇了一定的問題，使得脫貧人口并未化解再邊緣化的風(fēng)險。

三、再邊緣化的返貧風(fēng)險

就業(yè)扶貧實踐雖然取得了顯著的成果，但是就業(yè)扶貧政策在實踐中并未完全擺脫因?qū)φ邔ο髽?biāo)簽化而帶來的單一標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展邏輯的單一化，當(dāng)?shù)仉y以在根本上消除形成“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的多重因素，這使得脫貧人口面臨極大的再邊緣化風(fēng)險。

（一）標(biāo)簽化的單一標(biāo)準(zhǔn)

就業(yè)扶貧政策設(shè)計在制定標(biāo)準(zhǔn)上呈現(xiàn)單一化，即對勞動力人口的標(biāo)簽化。“標(biāo)簽化”實際上是結(jié)構(gòu)邊緣化的主要原因，即將亟待解決貧困問題的勞動力根據(jù)單一標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同群體（建檔立卡戶和非建檔立卡戶），設(shè)定單一發(fā)展目標(biāo)（經(jīng)常是城市中心導(dǎo)向或工業(yè)中心導(dǎo)向），設(shè)立單一路徑，提供單一選擇。單一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行未考慮貧困勞動力的主體性，而是更強調(diào)政策的可執(zhí)行性和可測量性，使得全面脫貧后的農(nóng)村勞動力難以擺脫再邊緣化的風(fēng)險。

首先，在就業(yè)扶貧資金扶持上，就業(yè)扶貧政策的制定建立在單一的標(biāo)準(zhǔn)上。例如，精準(zhǔn)扶貧政策依托戶籍制度，絕大部分支持僅面向建檔立卡戶；就業(yè)崗位補貼、社會保險補貼、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策等僅以戶籍制度為準(zhǔn)；支持貧困勞動力自主創(chuàng)業(yè)的小額貸款政策要求申請人必須提供保證金和可抵押資產(chǎn)，這使得接近卻未達到貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的貧困勞動力、年齡不符合但尚有勞動能力和勞動意愿的群體、非本地戶籍和外出務(wù)工的貧困勞動力、沒有穩(wěn)定工作和社會關(guān)系的貧困勞動力，既無法擺脫原有的邊緣化處境，又無法享受政策扶持。其次，在執(zhí)行就業(yè)扶貧政策過程中，為了完成就業(yè)扶貧的相關(guān)指標(biāo)，相關(guān)政策主體就會按照單一標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，強制有勞動能力的低保金領(lǐng)取者必須接受勞動就業(yè)部門介紹的工作，否則停發(fā)低保金，強制建檔立卡貧困勞動力參加技能培訓(xùn)。暫時沒有就業(yè)意愿或沒有接受培訓(xùn)意愿的勞動力就面臨再邊緣化的風(fēng)險。最后，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)時，并未切實考慮當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟和文化發(fā)展現(xiàn)狀，較少考慮以農(nóng)村為本位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。這使得即使是從地理空間上將經(jīng)濟發(fā)展的中心接近了貧困地區(qū)的邊緣群體，但因為貧困勞動力在人力資本、社會文化背景、家庭狀況等方面存在差異，在當(dāng)?shù)卦俅萎a(chǎn)生了新的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，使得原本就處于群體邊緣的弱勢勞動力就面臨著再邊緣化的風(fēng)險。

（二）單一的發(fā)展邏輯

從就業(yè)扶貧政策實踐來看，在推動邏輯上是自上而下的、單一化的，這使得政策的制定和實踐可能導(dǎo)致社會排斥的強化。精準(zhǔn)的就業(yè)扶貧政策的設(shè)計理念是，通過提高扶貧精準(zhǔn)度實現(xiàn)對貧困人口的精準(zhǔn)施策和資源投放，從而實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)。但是單一邏輯使得就業(yè)扶貧的政策工具箱無法完全應(yīng)對復(fù)雜多維的致貧因素。自上而下的推動邏輯使得貧困勞動力的主體能動性難以被激發(fā)，這讓他們在貧困勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中仍然無法擺脫貧困的風(fēng)險。

首先，我國目前尚未轉(zhuǎn)移成功的勞動力一般屬于教育水平較低、勞動技能缺失、在勞動力市場上競爭力較弱的群體。自主的非農(nóng)化就業(yè)已經(jīng)有超過40 年的歷程，可以自主轉(zhuǎn)移的勞動力已經(jīng)通過外出或政府協(xié)助外出實現(xiàn)了就業(yè)，而尚未就業(yè)的貧困勞動力普遍年齡較大、文化程度較低、勞動技能較弱、自身就業(yè)意愿和就業(yè)能力不強，加之一些少數(shù)民族勞動力在語言、文化和生活習(xí)慣上有特殊要求，以及家中有老人、病人和小孩需要照顧等原因，實現(xiàn)就業(yè)難度非常大。一方面，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展所產(chǎn)生的就業(yè)崗位經(jīng)常被外來的更高質(zhì)量的勞動力獲得，當(dāng)?shù)刎毨趧恿Ρ贿M一步邊緣化[10]；另一方面，獲得公益崗位的勞動力在政策出現(xiàn)調(diào)整和撤離時，極易出現(xiàn)斷血性返貧。

其次，目前需要幫扶就業(yè)的貧困勞動力數(shù)量較大，但是相對就業(yè)機會不足。傳統(tǒng)外出務(wù)工流入地——東南沿海地區(qū)正面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于低端勞動需求降低；而中西部地區(qū)雖然產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，但大多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，本地勞動力充足。我國經(jīng)過改革開放以來的快速工業(yè)化進程，產(chǎn)業(yè)鏈不斷發(fā)展壯大，對勞動力的需求也不斷提高，農(nóng)村勞動力很難在較短時間內(nèi)獲得符合勞動力市場需求的技能。貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后，交通不便，異地轉(zhuǎn)移就業(yè)困難；本地就業(yè)工資低，就業(yè)崗位多處于低端勞動力市場，工作環(huán)境差、工傷頻發(fā)和勞動權(quán)益很難保障。這使貧困人口無法實現(xiàn)長期穩(wěn)定就業(yè)，應(yīng)對經(jīng)濟波動風(fēng)險能力脆弱，十分容易陷入失業(yè)返貧的困境。

最后，對于成功轉(zhuǎn)移到異地獲得工作崗位的農(nóng)村勞動力而言，他們也面臨著在就業(yè)所在地被邊緣化的風(fēng)險，由于社會角色、身份、地域變遷引起的自我調(diào)適的失敗而極易出現(xiàn)轉(zhuǎn)移性返貧。

此外，在就業(yè)扶貧工作中，發(fā)展主體也呈現(xiàn)單一化，由于貧困人口市場應(yīng)對能力的不足被等同于其主體能動性的不足，政府和市場尤其是政府成為推動就業(yè)扶貧政策制定執(zhí)行、資源整合和分配及參與農(nóng)村公共管理的單一主體。貧困勞動力的訴求和想法容易被忽視，處于被動輸血、被動就業(yè)和被動脫貧的狀態(tài)。例如，政府開展培訓(xùn)，聯(lián)系就業(yè)單位，積極為貧困勞動力提高就業(yè)能力，尋找就業(yè)機會，但在實踐中這種完全自上而下的推動容易導(dǎo)致勞動技能培訓(xùn)課程設(shè)置出現(xiàn)陳舊不合理、與用工需求脫節(jié)、無法適應(yīng)勞動力市場需求、提供勞動力就業(yè)能力有限的情況，更多的時候，培訓(xùn)成為企業(yè)的宣傳平臺和招工平臺，就業(yè)質(zhì)量不能得到保證，也很難實現(xiàn)長久平穩(wěn)就業(yè)。

所以，標(biāo)簽化的單一標(biāo)準(zhǔn)和自上而下的單一發(fā)展路徑實質(zhì)上是兩個內(nèi)在的相關(guān)因素。這二者是結(jié)構(gòu)性的，導(dǎo)致當(dāng)前就業(yè)扶貧政策在試圖去邊緣化的同時，也難以避免使貧困人口陷入再邊緣化的風(fēng)險。只有破除這種“邊緣化”的悖論，才能實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

四、走出“邊緣化”悖論

如何走出以往就業(yè)扶貧政策在地方實踐中的“邊緣化”悖論，從而充分發(fā)揮就業(yè)扶貧政策的效用，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效鏈接，是一個值得深入思考的問題。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，我們積累了大量的扶貧經(jīng)驗和寶貴的治理“遺產(chǎn)”，這為后續(xù)的鄉(xiāng)村振興提供了有效的農(nóng)村基層治理路徑參考。同時，剖析和完善扶貧工作實踐中遭遇的共性問題，批判和反思問題產(chǎn)生的根源，進一步優(yōu)化農(nóng)村基層治理的結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村基層治理能力水平，才能讓鄉(xiāng)村振興取得顯著成效。本文引入“中心—邊緣”這一批判性的視角，對就業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中的單一化傾向和再邊緣化風(fēng)險進行了深刻的反思。就業(yè)扶貧政策實踐更多的是注重為脫貧創(chuàng)造外因條件，但是要想鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)貧困勞動力的長期穩(wěn)定就業(yè)脫貧，則需要依托他們自身的原生動力。習(xí)近平總書記指出，培育內(nèi)生動力“要充分尊重廣大農(nóng)民意愿，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，把廣大農(nóng)民對美好生活的向往化為推動鄉(xiāng)村振興的動力，把維護廣大農(nóng)民根本利益、促進廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點”[11]。鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，需要進行社會制度創(chuàng)新。

借助“中心—邊緣”的視角，我們可以看到，外出務(wù)工和就業(yè)扶貧的政策設(shè)計宗旨是，為了將在中國現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化進程中被邊緣化的農(nóng)村貧困勞動力群體帶離邊緣區(qū)域，或通過提高農(nóng)村貧困勞動力的人力資本、教育水平和勞動技能，使他們擺脫邊緣地位，并參與到現(xiàn)代化的“中心”生產(chǎn)和生活中。相應(yīng)的配套措施也是為了加強中心和邊緣區(qū)域、中心群體和邊緣群體利益和權(quán)利的公平分配，讓社會各個群體尤其是貧困群體公平參與現(xiàn)代化成果的分享，但是就業(yè)政策在執(zhí)行過程中的城市中心主義發(fā)展觀和發(fā)展主體的單一化隱含著再邊緣化風(fēng)險。實際上，盡管“中心—邊緣”區(qū)域的物理空間和經(jīng)濟空間區(qū)隔是可以通過一系列政策打破的，中心和邊緣地區(qū)內(nèi)的資源可以互相流動，但是現(xiàn)代化發(fā)展過程中的“城市偏好”和“工業(yè)化偏好”卻始終處于發(fā)展價值觀的中心，其他價值觀逐漸被邊緣化，例如，鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)互助的交際方式、鄉(xiāng)村小手工業(yè)受到?jīng)_擊并逐漸消解。這就使原本可以充分發(fā)揮農(nóng)村居民自主性的價值空間被邊緣化，發(fā)揮的空間受到限制。通過就業(yè)扶貧進行的去邊緣化，實際上是消解邊緣化的鄉(xiāng)村價值空間，將其融入“城市化、工業(yè)化”的中心價值空間。在這一過程中，邊緣化的農(nóng)村和邊緣化的貧困勞動力在經(jīng)濟上更接近中心，但是其內(nèi)含的社會文化和價值卻再次被邊緣化，失去自主性和創(chuàng)造性，成為城市發(fā)展的“副本”和“受體”，加深對城市和工業(yè)的依附，這不可避免地使貧困人口陷入再邊緣化風(fēng)險。

邁克爾·博蘭尼最早使用“多中心”這個概念[12]，他用“多中心”的自發(fā)秩序和權(quán)威集中的指揮秩序來描述市場經(jīng)濟模式和計劃經(jīng)濟模式。埃莉諾·奧斯特羅姆則將“多中心”理念從經(jīng)濟領(lǐng)域引入公共管理領(lǐng)域，形成“多中心”治理理念[13]。“多中心”治理首先是指治理主體的多元化，即公共產(chǎn)品供給的多元化和公共決策主體的多元化；其次是治理主體的“中心化”，即參與治理的多元化主體都可以成為治理決策中心，與此同時，還存在一個引導(dǎo)多個治理中心的主體；再次，政府在社會治理中的角色應(yīng)從單一的治理主體成為多元治理主體的引導(dǎo)者和保障者；最后，多元的治理主體需要治理機制的協(xié)調(diào)。實際上，僅靠被扶貧主體參與反貧和發(fā)展決策就一定可以發(fā)揮正向作用[14]，除了被扶貧主體的參與以外，協(xié)調(diào)機制和引導(dǎo)者是至關(guān)重要的。

近年來，我國基層社會治理也經(jīng)歷著由以政府為主體的“單中心”模式向多元主體參與的“多中心”治理模式轉(zhuǎn)變，政府自身的改革也不斷向縱深方向發(fā)展。實際上，在我國的國家治理實踐中，“多中心”的治理理念一直蘊含其中。在農(nóng)村基層治理中，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督一直指導(dǎo)著村民自治實踐。黨的十九大報告強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會治理需要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這是具有中國特色的“多中心”治理理念，不但強調(diào)參與治理主體的多中心化，同時也強調(diào)構(gòu)建多元治理主體的引導(dǎo)中心和保障中心。因此，不斷圍繞“多中心”的理念進行治理制度創(chuàng)新，正是鄉(xiāng)村振興走出“邊緣化”悖論的抓手。

首先，基層黨組織需要發(fā)揮農(nóng)村在反貧和發(fā)展中的組織和引導(dǎo)作用?！岸嘀行摹辈坏扔凇盁o中心”，農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和鄉(xiāng)村振興離不開黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。健全農(nóng)村基層黨組織，在思想上引領(lǐng)群眾，宣傳黨和國家的政策法規(guī)。農(nóng)村群眾只有在了解公共政策和公共產(chǎn)品供給機制的基礎(chǔ)上才能更加充分地參與決策，而基層黨組織也可以為農(nóng)村的多元決策主體提供戰(zhàn)略引導(dǎo)。

其次，政府需要構(gòu)建多元主體治理協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮協(xié)調(diào)和引薦資源的作用，協(xié)調(diào)多元決策主體間的協(xié)商和合作。在經(jīng)濟方面，發(fā)展地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)時應(yīng)引進符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)和工廠，并積極主動恢復(fù)本土化的經(jīng)濟系統(tǒng)，通過自我發(fā)展形成新的發(fā)展中心，而不是依附于別的中心的市場和經(jīng)濟體，避免外部市場對本地經(jīng)濟循環(huán)的不良影響。大力發(fā)展互助農(nóng)業(yè)合作社，形成良性的內(nèi)部循環(huán)。在文化方面，保護鄉(xiāng)村公共互助空間，為貧困人口搭建可供交流的文化公共空間，讓所謂的欠發(fā)達邊緣人群獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)更多的支持，減少原先制度建構(gòu)出的“中心—邊緣”的距離感和區(qū)隔感。

最后，農(nóng)村的多中心治理最重要的是激發(fā)貧困勞動力的內(nèi)在活力，讓貧困勞動力參與到經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的決策中，通過對政策對象的“去標(biāo)簽化”和對動員邏輯的“去中心化”，真正走出“邊緣化”的悖論。在經(jīng)濟方面，鼓勵貧困勞動力在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中行使主導(dǎo)權(quán)，參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的設(shè)計和經(jīng)營。在公共決策方面，在國家就業(yè)扶貧資金和政策的支持下，將農(nóng)村剩余的不方便外出的勞動力組織起來參與處理公共事務(wù)，發(fā)展公益事業(yè)，這將比“一刀切”的公益崗位設(shè)置更能精準(zhǔn)地解決貧困勞動力就業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)年輕人流失問題，轉(zhuǎn)變社區(qū)無以為繼的境況。同時，充分聽取貧困勞動力的就業(yè)需求并評估其勞動技能水平，提供精準(zhǔn)有效的技能培訓(xùn)協(xié)助，以確保貧困勞動力就業(yè)能力的切實提升。文化方面，重視文化教育，培育社區(qū)公共文化，提升文化自信，協(xié)調(diào)多元社會力量參與農(nóng)村治理，提高他們的主體性意識和文化自信，從而擺脫被邊緣化的被動局面。

中國特色的“多中心”治理理念是在加強黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的前提下，發(fā)揮多元主體在治理中的積極作用，承認貧困勞動力的主體性，讓他們的意見和想法可以通過體制創(chuàng)新參與到就業(yè)扶貧政策的設(shè)定、執(zhí)行和后續(xù)發(fā)展中?！岸嘀行摹辈粌H是通過建立連接“中心—邊緣”區(qū)域的就業(yè)通道或?qū)⑦吘壢巳豪胫行?，而是更強調(diào)發(fā)展區(qū)域、社會治理和群體發(fā)展的多中心化，包容曾經(jīng)被邊緣化的地區(qū)和群體[15]?！岸嘀行摹崩砟钤诰蜆I(yè)政策中的實現(xiàn)，是通過承認和尊重貧困勞動力的個人選擇和發(fā)展目標(biāo)，提供多元主體參與的就業(yè)通道，發(fā)展形式多樣的就業(yè)扶貧載體，提煉多種經(jīng)營模式，分類提供多樣的培訓(xùn)選擇和政策支持，以及充分實現(xiàn)長效解決農(nóng)村貧困問題和真正賦能得以完成的。