鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)涵、實(shí)踐困境和路徑優(yōu)化

魯春峰

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江，杭州 310018）

1 引言

目前，中國正處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，精準(zhǔn)扶貧政策作為扶貧領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度，是解決我國在新時期所面臨的貧困問題的關(guān)鍵手段，對優(yōu)化扶貧資源配置，提高扶貧質(zhì)量做出的政策回應(yīng)，對于新時代扶貧開發(fā)工作具有戰(zhàn)略導(dǎo)向意義。

2 精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧這一概念最早由習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出，2015年在減貧與發(fā)展高層論壇中，總書記指出要出臺一系列政策措施，將精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到實(shí)際扶貧工作中。精準(zhǔn)扶貧是指在充分考慮不同貧困地區(qū)的環(huán)境，不同貧困農(nóng)戶的實(shí)際生產(chǎn)生活狀況后，按照科學(xué)合理的程序，對貧困對象開展精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的扶貧開發(fā)模式。精準(zhǔn)識別包括五個步驟：申報、評議、調(diào)查、審核以及公示[1]。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行落實(shí)工作堅(jiān)持以政府主體為主導(dǎo)，同時廣泛納入各類第三方市場機(jī)構(gòu)及社會組織參與到扶貧工作中來，通過開發(fā)貧困戶自我生產(chǎn)的能力、改善其基本生產(chǎn)生活條件為主要核心，依據(jù)貧困戶自身實(shí)際狀況，統(tǒng)籌幫扶資源，制定具有針對性的幫扶計(jì)劃，解決貧困戶的發(fā)展困境，并最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

3 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的實(shí)踐困境

長久以來，中國積極貫徹落實(shí)黨中央政策文件要求，在扶貧工作中不斷取得顯著成果，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的持續(xù)深入，其面臨的對象和問題也越來越具體，挑戰(zhàn)愈發(fā)突出，影響了精準(zhǔn)扶貧工作的有效落實(shí)和全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

3.1 精準(zhǔn)扶貧對象識別不精準(zhǔn)

在開展扶貧開發(fā)工作過程中，扶貧資源能否順利的分配到貧困對象，最根本的就是要確保精準(zhǔn)率、提高識別效率。通常情況下，精準(zhǔn)率比較低的扶貧識別會產(chǎn)生兩種狀況：一種是符合政策條件的貧困目標(biāo)群體沒有全部受益，另一種是不符合情況的非貧困目標(biāo)反而享受到了政策紅利。一般情況下，農(nóng)民家庭沒有相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源，而且其收入也是多維的，范圍廣泛就會造成信息采集模糊，加大識別難度。在“差序格局”鄉(xiāng)村邏輯的影響下，政策執(zhí)行的難度增大。

3.2 幫扶政策缺乏差異性和靈活性

在實(shí)際的幫扶工作中，基層政府為減少工作量、降低投入成本，而忽略甚至有意忽視不同貧困戶的具體情況，往往撒網(wǎng)式執(zhí)行，將扶貧措施簡單的通過直接提供資金、直接賦予生產(chǎn)資料的方式來落實(shí)，而實(shí)際中貧困者更關(guān)心的是未來生活的穩(wěn)定，更加注重創(chuàng)收方式上的幫扶。其次，現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧政策框的太死，只允許將扶貧資金投入到建檔立卡戶，而現(xiàn)實(shí)中存在的問題是，一是建檔立卡戶中有很大一部門人是具有勞動能力但是勞動脫貧的積極性和主動性不足，對脫貧具有抵觸情緒，這一方面是受到我國長期以來自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響，另一方面農(nóng)村居民受教育程度普遍較低，導(dǎo)致思想意識較為落后，造成了人窮志短的困境。二非建檔立卡戶如種植大戶、養(yǎng)殖大戶他們愿意從事農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，并且有相當(dāng)?shù)哪芰θグl(fā)展產(chǎn)業(yè)，但卻不符合政策要求從而得不到相關(guān)技術(shù)和資金的支持，無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，其原本可以產(chǎn)生的帶動作用和示范效果被極大削弱。

3.3 基層組織的政策執(zhí)行約束

精準(zhǔn)扶貧這一政策是中央在考慮全國整體情況后作出的總體部署，因此其主要是靠基層部門來執(zhí)行和落實(shí)的。政策執(zhí)行落實(shí)過程中，基層組織的政策執(zhí)行約束主要從以下兩個方面所表現(xiàn)：第一，基層干部擁有的權(quán)力和其背負(fù)的責(zé)任嚴(yán)重不符。經(jīng)過國家的分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅改革，基層組織失去了吸取資源的能力，資源獲取主要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付制度，可支配資源極其稀缺，而且伴隨著官僚制的發(fā)展，上級政府對于基層治理的干預(yù)程度越來越高，因此基層干部在面臨鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)性難題時，失去了治理的靈活性。其次就是壓力考核下的自我保護(hù)，在壓力型體制下，基層組織愈加關(guān)注的是上級部門對于自身的考核，而不是具有實(shí)質(zhì)意義的工作，因此，基層干部會通過策略轉(zhuǎn)換的方式，把用于上級部門考核中文字材料的準(zhǔn)備工作置于政策落實(shí)之上。在目標(biāo)責(zé)任制下，政策的落實(shí)以文本的形式呈現(xiàn)，其實(shí)際目的在于實(shí)現(xiàn)基層干部的自保，避免考核不通過而受到懲罰。

4 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的路徑優(yōu)化

4.1 建立民主的精準(zhǔn)識別機(jī)制

首先，對于貧困人口的精準(zhǔn)識別，要逐級分解由上至下的貧困戶指標(biāo)，同時將其與貧困戶的識別參與機(jī)制結(jié)合起來，訂正最初認(rèn)定的貧困人口規(guī)模，避免真正貧困的人口沒有出現(xiàn)在貧困指標(biāo)里。其次，對于貧困戶的識別過程，要將自下而上的群體識別方式作為首要方式，讓公民代表，比如社區(qū)或者鄉(xiāng)村選舉推薦的具有說服力的代表，以及貧困戶申請者直接參與到識別認(rèn)定程序中來。最后，在當(dāng)前推行政府購買服務(wù)的形勢之下，將具有專業(yè)性的第三方社會組織或認(rèn)定機(jī)構(gòu)參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來?；鶎痈刹颗c第三方社會組織之間不存在利益關(guān)系，因此，第三方認(rèn)定機(jī)構(gòu)會基于客觀公正的立場，進(jìn)行民主評議和審核，這樣一來就可以確保得到認(rèn)定的貧困戶的信息是真實(shí)的，不僅可以極大地節(jié)約貧困戶識別成本，還提高了基層干部工作的效率。

4.2 實(shí)施差異化精準(zhǔn)幫扶措施

在地方實(shí)際中，不同的貧困戶貧困的原因各不相同，要實(shí)現(xiàn)真正的脫貧就要考慮不同人的實(shí)際，制定具有差異性的幫扶手段。對于貧困戶中有勞動能力的但對戰(zhàn)勝困難缺乏信心，沒有脫貧致富積極性的人來說，要首先加強(qiáng)其內(nèi)生動力，建立起擺脫貧困的自信心和積極性，通過扶貧教育和生產(chǎn)勞動培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)并防止返貧。對于環(huán)境條件適合發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的地區(qū)，依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，做好生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，提質(zhì)增效。對于通過異地搬遷脫貧的貧困戶，要增加住房補(bǔ)貼的金額，并解決好易地造成的再就業(yè)問題。對于失去勞動力的貧困者，無法通過生產(chǎn)就業(yè)幫扶擺脫貧困的，要將其納入到城鄉(xiāng)生活保障體系中，實(shí)施政策兜底扶貧。

4.3 建立靈活的考核機(jī)制

在我國壓力型體制下，上級對于下級的工作考核呈現(xiàn)出顯著的導(dǎo)向性，精準(zhǔn)扶貧工作考核偏向于管理，更多的看重材料和數(shù)據(jù)。為此基層干部將其大部分時間和精力都投入到數(shù)據(jù)和文本的制作上，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，類似情況在其他政策執(zhí)行過程中也普遍發(fā)生。要杜絕電腦脫貧和文字脫貧現(xiàn)象的發(fā)生，督促地方政府落實(shí)政策，辦實(shí)事，做好事，就必須改變原有觀念重新思考和設(shè)計(jì)精準(zhǔn)扶貧考核方式和程序，一方面要有國家運(yùn)籌帷幄，掌好總舵，另一方面要給地方組織一定的自主權(quán)，允許其在適當(dāng)做出自主調(diào)整。在考核時，則要留給基層組織根據(jù)實(shí)際情況自我發(fā)揮的空間，避免自上而下一刀切的模式，以此來促進(jìn)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部工作的積極性和主動性，探索出更與現(xiàn)實(shí)情況相契合也更加有效的扶貧模式。

5 總結(jié)

本文首先對精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，梳理了其實(shí)踐過程中所存在的問題，并對問題產(chǎn)生了的原因進(jìn)行了分析。精準(zhǔn)扶貧政策作為扶貧領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度，是解決我國在新時期所面臨的貧困問題的關(guān)鍵手段，對于新時代扶貧開發(fā)工作具有戰(zhàn)略導(dǎo)向意義。因此在實(shí)際的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況的變化不斷地做出政策調(diào)整和完善，進(jìn)而做到“扶真貧”、“真扶貧”，這對實(shí)現(xiàn)全面脫貧、全面建成小康社會的目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。