我國農(nóng)村宅基地退出補償制度法律研究

何瑩萍

（黑龍江大學(xué) 黑龍江，哈爾濱 150080）

1 農(nóng)村宅基地退出補償?shù)母拍罴胺绞?/h2>

1.1 農(nóng)村宅基地退出補償概念

國家通過采取退出補償政策引導(dǎo)農(nóng)民依法退出宅基地，避免農(nóng)村土地閑置，保護農(nóng)村耕地。農(nóng)村宅基地退出補償是指農(nóng)民依法退出宅基地使用權(quán)時為維護退地后生產(chǎn)生活的需要，依照法律標準所獲得的補償。

1.2 農(nóng)村宅基地退出補償方式

1.2.1 貨幣補償 貨幣補償是現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出補償?shù)闹饕绞?。其是根?jù)宅基地面積、狀態(tài)等進行估算，一次性給予貨幣補償。農(nóng)民從宅基地退出后一般利用補償款在城鎮(zhèn)地區(qū)購房，因而在確定補償標準時還應(yīng)考慮宅基地與城鎮(zhèn)住房二者間差價，以保障農(nóng)民在退出宅基地后有房可住。

1.2.2 實物補償 住房補償是指考慮合法住宅的實際使用面積及戶頭人數(shù)情況，按照一定比例置換安置房。有關(guān)集體經(jīng)濟組織應(yīng)在宅基地退出補償過程中充分發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，確保農(nóng)戶退地后享有住房保障。

1.2.3 政策性補償 政策性補償屬于長效補償方式，其是為維護農(nóng)戶依法退出宅基地后生活水平而提供的福利政策。主要包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障及就業(yè)保障等。在實踐中各種補償方式并非完全獨立適用，而是采取多種補償方式共同構(gòu)成高效、有效的補償體系。

2 農(nóng)村宅基地退出補償制度的現(xiàn)狀及困境

2.1 農(nóng)村宅基地退出補償制度的現(xiàn)狀

2.1.1 農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴重 城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展推動農(nóng)民紛紛涌向城市就業(yè)生活，造成農(nóng)村人口規(guī)模大量下降，同時由于農(nóng)村法律意識淡薄，對宅基地管理寬泛，出現(xiàn)很多宅基地使用面積超標及一戶享有多處宅基地的情況造成農(nóng)村大量房屋空置。

2.1.2 農(nóng)村宅基地隱形交易普遍 隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村市場規(guī)模進一步擴大，農(nóng)民開始有意識的主動參與到市場經(jīng)濟中。最顯著的表現(xiàn)為分割宅基地，部分用于建房出租、部分用于建設(shè)超市、養(yǎng)殖場等經(jīng)營場所。雖然我國法律對于農(nóng)村宅基地建設(shè)及轉(zhuǎn)讓做出嚴格規(guī)定和限制，但宅基地使用權(quán)濫用的情況仍層出不窮。通過對2004年北京市12村3730戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4.6%農(nóng)戶進行宅基地買賣，20.3%農(nóng)戶租賃自家宅基地。這導(dǎo)致一方面宅基地處于分散狀態(tài)難以實現(xiàn)農(nóng)村土地統(tǒng)一規(guī)劃管理。一方面在進行交易時由于無相關(guān)法律依據(jù)，農(nóng)民相關(guān)權(quán)益無法得到保障，集體資產(chǎn)也無法得到保護。

2.1.3 農(nóng)村宅基地退出補償缺乏監(jiān)督 農(nóng)民作為宅基地退出的主體，往往由于法律意識和權(quán)利意識淡薄，在退出宅基地時得到較少補償。雖然國家在宅基地退出補償時已經(jīng)注重對農(nóng)民利益的保護，但相對應(yīng)要求農(nóng)民承擔(dān)更多義務(wù)。如果一味強調(diào)農(nóng)民所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)而忽視對其利益的保障，這不僅侵害農(nóng)民權(quán)益，打擊積極性更是對社會公平的損害。如果在宅基地退出過程中未能建立相關(guān)監(jiān)管制度，那么將導(dǎo)致農(nóng)村宅基地成為政府和開發(fā)商利益目標，引發(fā)暴力拆遷，出現(xiàn)集體抗拒拆遷等事件激發(fā)社會矛盾。

2.2 農(nóng)村宅基地退出補償制度的困境

2.2.1 有關(guān)宅基地使用權(quán)退出的法律規(guī)定缺失 雖然我國法律對于農(nóng)村宅基地做出相關(guān)規(guī)定但這些條款往往涉及的是原則性而非具體實施的東西，未能實現(xiàn)各部門之間聯(lián)系。比如憲法雖規(guī)定宅基地所有權(quán)主體但過于籠統(tǒng)；土地管理法雖規(guī)定“一房一戶”原則但在繼承法中明確宅基地是可以繼承的。我國法律對農(nóng)村宅基地規(guī)定缺乏統(tǒng)一標準，體系混亂。我國對宅基地的使用權(quán)獲得及退出未做出法律明文規(guī)定，僅靠地方政府的規(guī)范性文件作為實施依據(jù)可能會為日后埋下隱患。

2.2.2 宅基地使用權(quán)退出補償過程中農(nóng)民參與度較低 在對試點地區(qū)宅基地退出補償工作中發(fā)現(xiàn)，主要通過問卷、公示、政策宣傳、農(nóng)民實地測算宅基地等保障農(nóng)民知情權(quán)及參與權(quán)。上述方法雖推動了農(nóng)民的參與度，但這種自上而下的參與方式仍存在局限性。

2.2.3 宅基地使用權(quán)退出補償范圍不統(tǒng)一 在實踐中對于宅基地退出補償范圍的認定具有明顯差異，主要體現(xiàn)在非本集體經(jīng)濟組織人員占有宅基地、一人多宅及宅基地外延不清的補償問題。例如宅基地外延補償問題，各試點地區(qū)采取標準不一。平羅縣采用一分為二的解決辦法，居住用地依照規(guī)定、庭院和相關(guān)用地等按每戶200米標準補償，其余無償退地。余江則是對倒塌房屋及戶外廁所等適用無償退出原則，但允許各集體經(jīng)濟組織依據(jù)風(fēng)俗和慣例酌情給予補償。各地區(qū)對于宅基地外延補償規(guī)定各不相同，存在較大差距。由于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)及種植業(yè)發(fā)展，農(nóng)戶家中非居住用房顯著增加且往往面積大于居住用房，那么對于輔助性用房在退出時如何補償成為農(nóng)民最為關(guān)心問題。

3 完善宅基地使用權(quán)退出補償模式建議

3.1 完善宅基地使用權(quán)退出補償相關(guān)法律法規(guī)

各種因素決定宅基地退出補償方式及標準必定存在差異，無法通過法律規(guī)定形成統(tǒng)一規(guī)定。但對于宅基地外延范圍、一戶多宅、宅基地超標以及通過買賣獲得的宅基地等能否獲得補償及補償標準基礎(chǔ)性問題應(yīng)在法律法規(guī)中作出統(tǒng)一規(guī)定。第一，宅基地外延范圍除居住用房外是否應(yīng)當(dāng)包括輔助用地，這對于宅基地補償范圍的認定具有重要參考意義。第二，關(guān)于超標占有宅基地以及一戶多宅的情況能否給予補償或者給予補償時是否應(yīng)當(dāng)繳納土地使用費。第三，非本村集體經(jīng)濟組織成員通過買受所獲取的宅基地使用權(quán)是否能夠依法得到補償，補償標準與合法占有宅基地是否應(yīng)當(dāng)分別對待。

3.2 提高宅基地使用權(quán)退出補償過程中農(nóng)民參與度

宅基地使用權(quán)退出事關(guān)農(nóng)民切實利益，土地管理法中明確規(guī)定在宅基地退出工作中，要充分農(nóng)民意愿，不得強迫其退出，讓農(nóng)民積極參與到宅基地退出補償工作的全過程中。首先，在試點區(qū)域大多成立“村民理事會”“互幫會”等組織作為農(nóng)民參與工作的平臺。在實踐中這些組織往往成為集體經(jīng)濟組織的工具，無法代表廣大農(nóng)民的心聲，保證農(nóng)民的知情權(quán)。其次，自上而下的參與方式根本原因在于農(nóng)民缺乏法律意識和相關(guān)專業(yè)知識。因而政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮為人民服務(wù)的精神，創(chuàng)新工作模式，邀請專家進農(nóng)村為農(nóng)民進行相關(guān)知識的培訓(xùn)。最后，建立相關(guān)測評機制。由中立的第三方測評機構(gòu)對退出宅基地獲得補償?shù)霓r(nóng)民進行回訪，了解其宅基地退出補償工作中存在的不足和問題及退地后的生活情況為后續(xù)宅基地退出工作提供經(jīng)驗和參考。

3.3 明確宅基地使用權(quán)退出補償范圍

《中華人民共和國國家標準土地基本術(shù)語》中對于宅基地使用權(quán)的解釋指出，宅基地除狹義的住宅居住用地外，還應(yīng)當(dāng)包括其他輔助建設(shè)用地。而這種解釋與農(nóng)村實際情況也是最為接近的，與城鎮(zhèn)居民不同農(nóng)民在農(nóng)村除居住需要外，還有生產(chǎn)需求。鑒于此，對于農(nóng)村輔助用房等應(yīng)歸于補償范圍中。在實踐中，導(dǎo)致超標占用宅基地的情形主要有以下三種：第一，因繼承超標占用。據(jù)研究表明，因繼承超標占有宅基地比例高達75%。第二，本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)房屋導(dǎo)致宅基地超標。第三，歷史遺留問題形成超標占用。若一律要求農(nóng)民無償退出超標宅基地，勢必會引起農(nóng)民抵觸情緒，難以推動宅基地退出工作。但也不能依照合法宅基地退出補償標準對超標部分進行補償，可對超標宅基地征收土地使用費，既保障農(nóng)民權(quán)益又避免國有財產(chǎn)損失。

3.4 擴充宅基地使用權(quán)退出補償資金的來源渠道

在宅基地使用權(quán)退出工作中常常面臨補償資金不足問題。主要是由于過度依賴地方財政資金且無法對退出的宅基地進行合理利用盤活經(jīng)濟。對于經(jīng)濟發(fā)達，對建設(shè)用地需求量大的地區(qū)，可學(xué)習(xí)義烏市推行“集地券”，利用買賣建設(shè)用地指標為其儲備資金。對于經(jīng)濟發(fā)展落后，土地資源豐富的地區(qū)，可將大片宅基地規(guī)劃為耕地將其對外承包，承包費作為補償資金。補償資金是實現(xiàn)宅基地退出補償工作的重要保障，各地區(qū)應(yīng)積極探索充分利用退出宅基地以確保退出補償金的充盈。

4 結(jié)論

在推行宅基地退出補償工作中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民合法權(quán)利不受侵犯。最大程度開發(fā)農(nóng)村宅基地潛力，緩解經(jīng)濟與土地供應(yīng)不協(xié)調(diào)問題，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。