關(guān)于“河長(zhǎng)制”的若干思考

張函珊

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江,杭州 310018）

1 引言

環(huán)境社會(huì)學(xué)家鄧?yán)仗嵴J(rèn)為環(huán)境這個(gè)大空間在人類進(jìn)化和社會(huì)進(jìn)程中可以作為“供應(yīng)站“、“居住地”和“廢物庫(kù)”三個(gè)小空間使用。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者認(rèn)為河長(zhǎng)制是地方政府為了重新恢復(fù)環(huán)境讓“供應(yīng)站”、“居住地”、“廢棄庫(kù)”三大功能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)而創(chuàng)新的的一項(xiàng)有效的實(shí)用制度。

2 “河長(zhǎng)制”運(yùn)行制度的構(gòu)建

2.1 法律基礎(chǔ)

防治被破壞的水環(huán)境刻不容緩,國(guó)家也并不缺少污染治理方面的法律法規(guī)。2016年頒布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》中明確指導(dǎo)思想，規(guī)定全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，制定六項(xiàng)主要任務(wù)以及一系列保障措施，要求對(duì)于不同河湖水環(huán)境情況對(duì)癥下藥，實(shí)行“一河一策”，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，強(qiáng)調(diào)公眾參與到河流防護(hù)的行列當(dāng)中，并要求在具體期限內(nèi)全面建立河長(zhǎng)制。

2.2 河長(zhǎng)巡查制度

河長(zhǎng)是檢查河流和湖泊的主要負(fù)責(zé)人，檢查時(shí)間及頻率、路線和內(nèi)容均由河長(zhǎng)決定。2016年頒布的《基層河長(zhǎng)巡查工作細(xì)則》首先厘清了基層河長(zhǎng)和巡河的概念和規(guī)定了巡河內(nèi)容和頻率，要求政府部門負(fù)責(zé)任、河長(zhǎng)上任前接受培訓(xùn)以及每次巡查要做好記錄，對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是發(fā)現(xiàn)對(duì)水污染防治、水生態(tài)穩(wěn)定造成惡劣影響的行為后及時(shí)處理及時(shí)上報(bào)，負(fù)責(zé)問(wèn)題處理的單位接到通知，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向河長(zhǎng)辦上交解決方案并落實(shí)措施，河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)人要進(jìn)行定期跟蹤督查，并生成為文字報(bào)告，有跡可循以及呼吁和號(hào)召公眾加入到巡河隊(duì)伍中來(lái)?？萍嫉陌l(fā)展也為巡查工作帶來(lái)了便利和高效，河長(zhǎng)開始利用“無(wú)人機(jī)”、GIS等科技手段，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，防止不法分子鉆工作漏洞，輔助河湖巡查及管理工作。實(shí)施巡河制度的過(guò)程中，我們也不難發(fā)現(xiàn)地方河長(zhǎng)定期巡河形式化、巡河不全面不徹底、謊報(bào)、擱置問(wèn)題的現(xiàn)象，導(dǎo)致巡查制度高開低走，一直難以達(dá)到期望的效果。因此，需要健全巡河機(jī)制以及不僅需要成立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員組成的負(fù)責(zé)巡河的部隊(duì)，還可以借助民間力量，比如當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織、志愿者，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管巡查機(jī)制。

2.3 “河長(zhǎng)制”信息公開制度

信息公開有利于推動(dòng)文明社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程并且搭建起政府與民眾之間溝通的橋梁，兩者之間相互影響，實(shí)現(xiàn)“共贏”。將信息公開制度應(yīng)用于河長(zhǎng)制的推行和落實(shí)，在一定程度上可以有效緩解河長(zhǎng)制度落實(shí)和推動(dòng)中負(fù)責(zé)人消極對(duì)待河流管護(hù)工作、形式主義頻頻冒頭的現(xiàn)象，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，逐步架構(gòu)起系統(tǒng)的信息共享模式，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)、社會(huì)三者主體之間的相互交流，形成水污染防治多元主體參與格局。目前，公眾與政府的聯(lián)系也在不斷加強(qiáng)，這得益于公眾獲取政府信息的途徑不斷拓寬，以往經(jīng)常用傳達(dá)信息的傳統(tǒng)途徑（電視、廣播、報(bào)紙）外還出現(xiàn)了一批新型信息獲取來(lái)源（微信、微博、APP等）。信息公開具體措施可以表現(xiàn)為政府在官方網(wǎng)站公示河長(zhǎng)名單及其職責(zé)、所負(fù)責(zé)的河流、聯(lián)系部門、監(jiān)督電話等信息，并及時(shí)更新，或者政府通過(guò)召開新聞發(fā)布會(huì)向大眾介紹河長(zhǎng)制相關(guān)政策及方案以及執(zhí)行的總體情況。

2.4 考核問(wèn)責(zé)制度

各地政府為保障河長(zhǎng)制產(chǎn)生實(shí)質(zhì)成效，約束黨政機(jī)關(guān)一把手擔(dān)任河長(zhǎng)而擁有的權(quán)力，紛紛推行“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”。各地在制度實(shí)踐中，或者通過(guò)出臺(tái)地方立法、或者出臺(tái)政府文件、或者通過(guò)簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”等形式，來(lái)保障和推動(dòng)治水負(fù)責(zé)人對(duì)河流防護(hù)的管理力度和成效。考核首先要面臨考核和被考核人員設(shè)置的問(wèn)題，一般來(lái)說(shuō)是按照垂直系統(tǒng)，上級(jí)為考核人員，下級(jí)為被考核人員，其次是考核內(nèi)容設(shè)置的問(wèn)題。考核指標(biāo)需要注意問(wèn)題導(dǎo)向，每條河流的情況不一樣，有些是河流淤結(jié)堵塞情況占主要問(wèn)題，有些是水污染嚴(yán)重占主要問(wèn)題，所以在制定考核內(nèi)容時(shí)需要仔細(xì)考慮每一條河流的真實(shí)情況。水污染防治是一項(xiàng)漫長(zhǎng)且見(jiàn)效慢的工程，需要政府機(jī)構(gòu)投入大量的人力和物力，所以在設(shè)置考核內(nèi)容的時(shí)候也要考慮到這些因素，脫離實(shí)際情況、沒(méi)有考慮本地河流情況、忽視治水難度和河流自身修復(fù)能力慢而制定的考核內(nèi)容不僅死板、考核起來(lái)缺乏針對(duì)性的，而且可能挫傷河長(zhǎng)的積極性，因此需要科學(xué)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)體系和考核評(píng)估期。

在國(guó)家和政府機(jī)關(guān)發(fā)布的文件中可以看到“一票否決”被用來(lái)進(jìn)行河長(zhǎng)制的考核問(wèn)責(zé)，即在干部考核設(shè)置的各個(gè)考核指標(biāo)中，治理污染的負(fù)責(zé)人未完成其中一項(xiàng)，評(píng)估結(jié)果就為不合格；在通過(guò)相關(guān)文件或方案方面，只要環(huán)保部門表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn)，則都無(wú)法實(shí)施。相關(guān)資料顯示，全國(guó)有些地方政府都在陸續(xù)刪減掉制度和規(guī)范性文件中的“一票否決制”，或者對(duì)“一票否決”的內(nèi)容、流程、懲罰進(jìn)行簡(jiǎn)單粗略的規(guī)定，這主要是因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是有著必然的沖突，而且環(huán)境治理是一個(gè)漫長(zhǎng)、耗費(fèi)人力和物力多且很難在短時(shí)間內(nèi)得到明顯改善的任務(wù)，當(dāng)?shù)卣扔诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要或者缺少水環(huán)境治理資金或者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間進(jìn)行權(quán)衡，弱化了保護(hù)環(huán)境的重要性?！耙黄狈駴Q”應(yīng)用于河長(zhǎng)制是必然趨勢(shì)，但對(duì)于“一票否決”是否適用于河長(zhǎng)制，學(xué)界對(duì)此看法不一。

3 “河長(zhǎng)制”的保障激勵(lì)制度

3.1 河長(zhǎng)制中的激勵(lì)機(jī)制

中國(guó)古代就有對(duì)治理地方湖河有功的官員給予獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)記載，明朝對(duì)在河流治理工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的官員授予“冠綬”或者授予匾額，對(duì)轄區(qū)內(nèi)河道淤結(jié)的官員給予財(cái)政處罰。

改革開放后，國(guó)家將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要任務(wù)。各地政府往往對(duì)大型高耗能高污染的企業(yè)格外寬容，對(duì)它們隨意傾倒工業(yè)垃圾和排放污水的行為采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，畢竟這些高耗能高污染的企業(yè)是帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，解決居民就業(yè)的大頭。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要導(dǎo)致了對(duì)保護(hù)環(huán)境的忽視。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)慢慢打破了改革開放之后單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制。

激勵(lì)機(jī)制如果被好好運(yùn)用，能夠有效地減少河長(zhǎng)制存在的委托-代理問(wèn)題。中央發(fā)布的文件中指出要將河長(zhǎng)制的考核結(jié)果納入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合評(píng)價(jià)，除了晉升激勵(lì)外，河長(zhǎng)制治理還具有其他正向激勵(lì)機(jī)制比如給予嘉獎(jiǎng)，提請(qǐng)區(qū)政府予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，同時(shí)報(bào)請(qǐng)市政府給予通報(bào)表?yè)P(yáng)。

3.2 建議

建立聯(lián)動(dòng)治水的激勵(lì)機(jī)制。按照行政區(qū)劃劃分的方式明確了各級(jí)治水干部的責(zé)任，但同時(shí)注意到一條流域有上、中、下三個(gè)河段，跨越了不同行政區(qū)域，因此在設(shè)置激勵(lì)制度時(shí)也要考慮到要促進(jìn)不同行政區(qū)域聯(lián)合治水的聯(lián)動(dòng)激勵(lì)機(jī)制。一個(gè)流域設(shè)置一個(gè)總體目標(biāo)，涉及到的行政區(qū)劃部門協(xié)調(diào)治理，不單以一個(gè)流段的水質(zhì)情況作為考核結(jié)果，將整體流域水資源污染情況、水生態(tài)平衡情況納入考核，有助于打破各部門各自為政的現(xiàn)象，促進(jìn)治水部門的橫向合作。各部門協(xié)調(diào)合作有利于推動(dòng)和落實(shí)河長(zhǎng)制工作的進(jìn)行，有利于河湖管護(hù)工作的有序進(jìn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

4 總結(jié)

從開始實(shí)行河長(zhǎng)制到現(xiàn)在，水生態(tài)失衡情況在一定程度上得到明顯的改善。中國(guó)水利部在一次新聞發(fā)布會(huì)上批露，在各省的努力下，我國(guó)在一年半內(nèi)就完成了國(guó)家2016年要求的要在兩年內(nèi)全面建立河長(zhǎng)制的任務(wù)。不過(guò)，也有跡象表明，一些地區(qū)的河長(zhǎng)制的運(yùn)行壽命并不長(zhǎng)，其治水工作的落實(shí)情況和河流治理最終取得的成效全部以“河長(zhǎng)”為導(dǎo)向-負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)治水工作的政府干部是否重視，如果負(fù)責(zé)官員僅僅為了在任期間的政績(jī)光彩，做做表面工作，雖然短期內(nèi)河流治理實(shí)現(xiàn)暫時(shí)效益，但并非長(zhǎng)久之計(jì)。因此需要自下而上完善河長(zhǎng)制相關(guān)法律法規(guī)及問(wèn)責(zé)、考核、激勵(lì)各項(xiàng)規(guī)章制度，從立法層面推動(dòng)河長(zhǎng)制落實(shí)，保障河長(zhǎng)制有序推行，治理水資源得到成效。