關(guān)于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公問題的研究

趙亞倩

（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200000）

近期我國提出了深化國家監(jiān)察體制改革的重大戰(zhàn)略部署，構(gòu)建紀(jì)委監(jiān)委合署辦公模式是建設(shè)具有中國特色的國家監(jiān)察體制的重大探索，對(duì)完善國家監(jiān)察體系，提高反腐敗斗爭能力，提升黨和國家治理能力具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、合署辦公的含義及兩委合署辦公的提出

合署辦公可以簡單理解為兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家機(jī)關(guān)在一起辦公的意思。[1]但后來隨著研究的深入展開，越來越多的學(xué)者將合署辦公理解為兩個(gè)或者兩個(gè)以上的工作性質(zhì)相近或者聯(lián)系緊密的機(jī)構(gòu)在一處辦公的意思。[2]所謂“職能相近”，主要是指機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職權(quán)、功能等彼此近似，工作內(nèi)容大致相同或近似，如都承擔(dān)反腐敗職能、統(tǒng)戰(zhàn)職能、保密職能、文化職能等。[3]它不同于“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”，合署辦公更多的是側(cè)重于機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置而進(jìn)行的整合、重組。

其實(shí)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)都是各自獨(dú)立的。由于很多的政府人員都是中國共產(chǎn)黨黨員，所以紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)察對(duì)象上存在很大程度地重合性，在具體工作開展時(shí)是很難將兩者區(qū)分開來的。而隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，反腐態(tài)勢(shì)越來越嚴(yán)峻，雖然紀(jì)委和監(jiān)察獨(dú)立開展工作有一定的好處，但是難以形成較為有效的監(jiān)督力。尤其是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)的組成部分，在組織地位上與其他政府職能機(jī)構(gòu)是平級(jí)關(guān)系，在處理案件時(shí)常常會(huì)遇到一些掣肘的問題。因此，中央紀(jì)委和監(jiān)察部的合署辦公是中國特色黨政監(jiān)督體制改革的重要環(huán)節(jié)，是適應(yīng)和加快中國現(xiàn)代化建設(shè)，強(qiáng)化黨的紀(jì)律檢查工作和行政監(jiān)察職能的重大舉措。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)兩次合署辦公的時(shí)間脈絡(luò)

合署辦公在新中國時(shí)期早有嘗試。1952 年2 月，我國出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》明確指出：“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)要大膽創(chuàng)新、酌情實(shí)行合署辦公?！?987 年，黨的十三大確立了黨政分開的改革總體思路，紀(jì)委和監(jiān)察部門又開始分而治之。1993 年，《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請(qǐng)示》，明確中央紀(jì)委、監(jiān)察部再次實(shí)行合署辦公，實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)名稱”的體制。[4]隨后，各地方也紛紛效仿，集中辦公。到2009 年，廣東順德將我國合署工作一度推上了新的高潮。順德模式擴(kuò)大了黨政合署的范圍，創(chuàng)造性地組建了大紀(jì)檢、大政法、大宣傳和大社工，由一般合署模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛块T式合署。[5]

2018年3月31日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出“深化黨中央機(jī)構(gòu)改革，要著眼于健全加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，”“組建國家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱?！盵6]由此標(biāo)志著新時(shí)代中國監(jiān)察制度的改革開始，同時(shí)這是新中國成立以來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的第二次合署辦公。

三、紀(jì)委監(jiān)委兩次合署辦公的比較

2018 年伴隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，兩委的第二次合署辦公是在第一次經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的升級(jí)改造，與過去相比有著更多的創(chuàng)新。

第一將黨的領(lǐng)導(dǎo)放在國家監(jiān)察體制的核心地位。與第一次合署辦公的目的有所差別，第二次更重要的是為解決反腐敗工作力量較為分散的問題，強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。新組建成立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將原來的行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)等職能部門進(jìn)行了整合，再通過和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)進(jìn)行合署辦公，把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位放在了整個(gè)國家反腐敗工作的核心位置，著重凸顯“黨政合一”的改革理念。

第二優(yōu)化了頂層設(shè)計(jì)，提升了監(jiān)察部門獨(dú)立性和公信力。2018 年的機(jī)構(gòu)改革組建了國家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了組織創(chuàng)新。在第一次合署辦公室，檢察機(jī)關(guān)僅僅作為國家行政機(jī)關(guān)的組成部分，地位較低，并沒有從頂層設(shè)計(jì)中明確監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立地位。而各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成立是國家監(jiān)察體制改革中的重要一環(huán)，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)的是反腐敗工作，從中央到地方分為中央、省、市、縣四個(gè)層級(jí)，由四級(jí)人民代表大會(huì)依法設(shè)立，監(jiān)察權(quán)成為國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的獨(dú)立權(quán)力，與行政權(quán)、司法權(quán)并行。合署辦公后監(jiān)察部門對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)也不再是依附的關(guān)系，確切地說是“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。

第三實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，彌補(bǔ)了以往監(jiān)察范圍過窄的問題。第一次合署辦公雖然實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察的有效統(tǒng)一，但實(shí)際在監(jiān)察對(duì)象上還存在盲區(qū)。當(dāng)時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于國家行政部門，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察，這意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)的范圍僅是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員和任命人員，紀(jì)檢僅對(duì)黨內(nèi)檢查，兩者合署辦公，但還是未能解決監(jiān)察范圍過窄，尤其是針對(duì)那些非黨非行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的監(jiān)管成為了權(quán)力監(jiān)督體系中最薄弱的一環(huán)，如基層村民委員中行使公權(quán)力的非黨員基層干部就是最具代表性監(jiān)管空白。而在黨的十八大以后通過兩委的合署辦公構(gòu)建起了全覆蓋的監(jiān)督新格局。

四、紀(jì)委建委合署辦公有待解決的問題

兩委合署辦公的積極作用是毋庸置疑的，這種具有中國特色的國家監(jiān)察制度改革模式，不僅強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，并且大大改善了原有行政監(jiān)察里不足的問題，有效地將黨的決策力與執(zhí)行力都整合到反腐工作中去，同時(shí)也改進(jìn)了原有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依附從屬的尷尬地位。雖然合署辦公具有直接的便利性與客觀實(shí)效性特點(diǎn)，但是相應(yīng)的還是有些丞待解決的問題產(chǎn)生。

（一）內(nèi)部協(xié)調(diào)合作的問題

在國家監(jiān)察體制改革的前提下，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公后，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循的是“一套機(jī)構(gòu)”的原則，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，部分機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限分工需要進(jìn)一步細(xì)分，同時(shí)派駐機(jī)構(gòu)作為紀(jì)委監(jiān)委的重要組成部分，承擔(dān)著兩委之向基層一線延伸的重要作用，雖然在改革過程中對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察組已經(jīng)進(jìn)行了一部分的重新調(diào)整，但是對(duì)其監(jiān)察權(quán)的實(shí)踐工作還存在認(rèn)識(shí)不清的問題。

（二）紀(jì)委監(jiān)委權(quán)力行使的介入標(biāo)準(zhǔn)有待厘清

合署辦公確實(shí)大大強(qiáng)化了反腐工作的主體力量，明確了紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的合憲性地位，通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合打造了反腐政治新格局。但是，紀(jì)委與監(jiān)委作為獨(dú)立于外的反腐主體，有著各自獨(dú)立的運(yùn)行制度、內(nèi)部程序、規(guī)范制度等，紀(jì)委與監(jiān)委的權(quán)利其來源、行使依據(jù)、程序手段等多方面都存在著較大的差異，違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪如果同步開始調(diào)查會(huì)存在權(quán)力不清，以及可能產(chǎn)生程序和手段濫用的問題。[7]

（三）監(jiān)督反饋機(jī)制有待完善

在合署辦公的形勢(shì)下，兩委深度融合，實(shí)際上將監(jiān)察權(quán)的地位提高在行政權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)察權(quán)之上，這大大增加了對(duì)兩委的監(jiān)督難度，而監(jiān)督的薄弱很容易使得紀(jì)委監(jiān)委在具體的工作過程中產(chǎn)生越權(quán)的問題，不利于合署辦公優(yōu)勢(shì)的最大發(fā)揮。

五、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的優(yōu)化路徑

正如趙樂際在中央紀(jì)委國家監(jiān)委機(jī)關(guān)干部大會(huì)上的講話中指出的，“紀(jì)委監(jiān)委合署辦公重中之重是職能、人員、工作的深度融合，是“形”的重塑、“神”的重鑄?！盵8]

（一）健全體制機(jī)制，確保紀(jì)法完美銜接

是“先紀(jì)后法”還是“先法后紀(jì)”是各地紀(jì)委監(jiān)委在具體辦公實(shí)踐中探索的銜接模式。究竟采取以上哪一種模式，一般還是需要根據(jù)具體案件的違法違紀(jì)情節(jié)來決定。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的是紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩項(xiàng)職能，為保證職能行使的統(tǒng)一性和有效性角度，一方面紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要將反腐工作重心前移，將以往懲戒為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督一線部門的人員力量；兩一方面要從實(shí)現(xiàn)工作無縫銜接的角度，及時(shí)將發(fā)現(xiàn)的腐敗案件的線索和證據(jù)資料移交給調(diào)查和案件審理部門，同時(shí)也要讓案件審理和調(diào)查部門做好反饋工作，一邊執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門對(duì)腐敗行使進(jìn)行正確的分析研判。[9]

（二）突出精準(zhǔn)運(yùn)用，細(xì)化處分標(biāo)準(zhǔn)

在制定實(shí)施細(xì)則規(guī)范方面，要制定部分具體的實(shí)施細(xì)則，如辦公室分配、人員編制管理、后勤保障服務(wù)、績效考核獎(jiǎng)勵(lì)等細(xì)則，同時(shí)還要建立適當(dāng)變通的原則，通過先期的預(yù)測(cè)和適時(shí)調(diào)節(jié)保障日常政務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行。[10]建設(shè)專業(yè)化的紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，構(gòu)造良好的規(guī)范制度保障。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，不斷提升監(jiān)督效能

需要結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》相繼出臺(tái)，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了內(nèi)部監(jiān)督的依據(jù)，同時(shí)在外部監(jiān)督方面，除了各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督以外，要加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立特約檢察院機(jī)制，主動(dòng)接受外部監(jiān)督。[12]