從新援助法案看法國發(fā)展合作戰(zhàn)略

劉嫻

2021年8月，法國發(fā)布了《團結(jié)發(fā)展和抗擊全球不平等規(guī)劃法》。該法將取代2014年7月通過的《發(fā)展政策和國際團結(jié)指導(dǎo)和規(guī)劃法》，成為法國發(fā)展援助領(lǐng)域出臺的第二部法律。與上一部相比，該法案的新意表現(xiàn)在發(fā)展目標(biāo)的全球化、資源投入的明確化、管理體制的集中化、合作伙伴的廣泛化和評估體系的獨立化。其出臺彰顯了法國支持全球發(fā)展的大國雄心，反映出法國發(fā)展政策的路徑變化，但從本質(zhì)看，其將發(fā)展援助作為擴大法國影響力戰(zhàn)略工具的內(nèi)核并未發(fā)生根本變化。

法案的新意何在

法國此次發(fā)布的新援助法案包含17項條款及附件，對發(fā)展援助政策從目標(biāo)、資源、管理模式、合作伙伴和評估體系五個方面進(jìn)行了革新和完善：

一是發(fā)展目標(biāo)的全球化。該法案將聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程置于戰(zhàn)略目標(biāo)的突出位置，突顯法國的國際主義和全球理念。在法案第一項條款中就提出法國發(fā)展政策的三重目標(biāo)，分別是“消除貧困，打擊不平等現(xiàn)象，解決糧食不安全和營養(yǎng)不良問題，并在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域采取行動;促進(jìn)人權(quán)，特別是兒童權(quán)利，加強法治和民主，促進(jìn)法語世界發(fā)展;保護(hù)全球公共產(chǎn)品，特別是保護(hù)地球”。法案還明確了優(yōu)先合作領(lǐng)域，包括氣候環(huán)境、性別平等、衛(wèi)生、教育、食品安全、水管理等，加大對全球公共產(chǎn)品和預(yù)防危機的投入。除水管理、教育等2014年法案中提出的優(yōu)先領(lǐng)域，其余新領(lǐng)域多為全球性議題，突出體現(xiàn)了法國參與應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的意愿。

二是資源投入的明確化。新法案首次引入預(yù)算條款，規(guī)定2020～2022年期間發(fā)展援助的財政撥款規(guī)模，即“到2022年援助科目預(yù)算達(dá)到48億歐元，官方發(fā)展援助占國民總收入比例達(dá)到0.55%”。此舉一方面是為了履行2017年馬克龍總統(tǒng)上任伊始訪問非洲時作出的承諾。另一方面也體現(xiàn)了戰(zhàn)略方針在具體方案層面的落地，塑造“口惠且實至”的形象。法案對2022年后下一個總統(tǒng)任期的投入也作出了預(yù)期，其中2023年官方發(fā)展援助占國民總收入比例計劃達(dá)到0.61%，2024年達(dá)到0.66%，2025年達(dá)到0.7%。如能實現(xiàn)，法國將成為少數(shù)實現(xiàn)這一目標(biāo)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會國家之一，目前僅有德國、英國、瑞典、盧森堡、挪威等國達(dá)到該目標(biāo)。

2021年5月18日，非洲經(jīng)濟體融資峰會在法國首都巴黎舉行，20多名非洲國家和政府領(lǐng)導(dǎo)人以及國際金融機構(gòu)負(fù)責(zé)人與會。圖為峰會前夕，法國總統(tǒng)馬克龍和夫人在愛麗舍宮迎接尼日爾總統(tǒng)穆罕默德·巴祖姆和夫人。

三是治理體制的集中化。法案通過構(gòu)建集中性的治理模式，提高援助的效率。它規(guī)定官方發(fā)展援助集中在最脆弱國家，特別是19個優(yōu)先受援國家（貝寧、布基納法索、布隆迪、科摩羅、吉布提、埃塞俄比亞、岡比亞、幾內(nèi)亞、海地、利比里亞、馬達(dá)加斯加、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、中非、剛果<金>、塞內(nèi)加爾、乍得和多哥），其中18個在非洲，努力將法國援助鎖定在撒哈拉以南非洲，發(fā)揮聚集效應(yīng)，防止“撒胡椒面”式援助。另一方面，強化發(fā)展政策的指導(dǎo)架構(gòu)，加強國家對執(zhí)行機構(gòu)法國開發(fā)署的戰(zhàn)略引領(lǐng)和監(jiān)督;在受援國層面，強調(diào)駐外大使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

四是合作伙伴的廣泛化。法案強調(diào)基于平等、責(zé)任和共同利益原則，調(diào)動民間社會、法國地方政府、青年、企業(yè)和僑民等力量參與國際發(fā)展合作，發(fā)展多元合作伙伴關(guān)系。在2014年法案中，幾乎沒有提到民間社會。新法案不僅提及，還明確規(guī)定到2022年撥付給民間組織的資金較2017年翻一倍，同時吸引更多在國際發(fā)展領(lǐng)域方面發(fā)揮核心作用的國際機構(gòu)落戶法國。

五是評估體系的獨立化。該法案的一大亮點是規(guī)定設(shè)立一個發(fā)展援助獨立評估委員會，隸屬于國家審計署，對援助戰(zhàn)略、項目和方案的效率、效果和影響進(jìn)行評估。這一獨立于政策制定和項目實施的機構(gòu)由議會議員直接參與，加強了評估機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，賦予其更高站位和更廣視野，以更大力度推進(jìn)發(fā)展政策一致性和透明度，保障議會和國內(nèi)民眾問責(zé)。此外，新法案延續(xù)并擴充了2014年法案設(shè)定的成果框架指標(biāo)，特別是結(jié)合聯(lián)合國統(tǒng)計委員會確定指標(biāo)，對受援國實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的情況進(jìn)行量化衡量，為評估可持續(xù)發(fā)展議程落實情況提供抓手。

將發(fā)展援助作為戰(zhàn)略工具的內(nèi)核沒有改變

法案呈現(xiàn)出的時代性和創(chuàng)新性體現(xiàn)了法國對當(dāng)前全球發(fā)展形勢和挑戰(zhàn)的研判，是其“積極主動”發(fā)展政策的延展，一定程度上體現(xiàn)了法國國家意志和對外戰(zhàn)略意圖。

法案延續(xù)了馬克龍政府在國際發(fā)展合作領(lǐng)域的積極姿態(tài)。馬克龍政府一直活躍于國際發(fā)展合作領(lǐng)域。2019年，法國擔(dān)任七國集團（G7）輪值主席國期間，就舉辦多場發(fā)展領(lǐng)域主場活動，如G7發(fā)展部長會議，第六屆全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金增資會議，氣候綠色基金增資會議等，積極引領(lǐng)國際發(fā)展問題，展現(xiàn)其有為政府形象。其核心關(guān)注點，一是呼吁通過發(fā)展援助促進(jìn)“人”的發(fā)展，特別是加大對非洲薩赫勒等沖突地區(qū)的人道主義援助和發(fā)展投入;二是應(yīng)對氣候變化，積極推動落實《巴黎協(xié)定》。2021年2月，法國外交部長發(fā)表署名文章《為我們的團結(jié)發(fā)展政策提供新的動力》指出，世界比以往任何時候都更需要國際合作，“應(yīng)該與我們的伙伴一起建設(shè)這個世界，這是面對疫情危機的出路”。

法國發(fā)展援助有地緣博弈意圖，是其擴大全球影響力的工具。近年來，俄羅斯、土耳其等新興援助主體興起，在一定程度上削弱了法國在發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家的影響力。法國意識到，相較于其他傳統(tǒng)和新興援助國，其在發(fā)展援助領(lǐng)域有日漸式微之勢。法國希望通過該法案扭轉(zhuǎn)頹勢，加強地緣政治影響，“重回賽場”開展影響力競爭，重振法蘭西榮光。

新法案展現(xiàn)了法國對回應(yīng)全球重大議題、推動2030年可持續(xù)發(fā)展議程的積極姿態(tài)，其資金承諾落實情況和援助體系改革走向值得持續(xù)關(guān)注。特別是今年10月，法非峰會在法國蒙彼利埃舉行，會上關(guān)于其對非援助的新動態(tài)也值得跟蹤。對于法國所謂的“大國危機感”，應(yīng)該要認(rèn)識到，國際發(fā)展合作是具有普惠性和包容性的領(lǐng)域，應(yīng)體現(xiàn)和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，而不僅僅作為大國影響力和價值觀競爭的賽場。