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    探討加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善國(guó)有企業(yè)公司治理的關(guān)系
    ——基于“討論前置”視角

    2021-11-27 08:28:17武珊
    魅力中國(guó) 2021年27期
    關(guān)鍵詞:決策權(quán)經(jīng)理層黨組

    武珊

    (《人民鐵道》報(bào)業(yè)有限公司,北京 100000)

    習(xí)總書(shū)記明確指出,中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度,“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié),明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)是國(guó)有企業(yè)的“根”和“魂”,是國(guó)有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序,重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后,再由董事會(huì)或經(jīng)理層做出決定。黨組織討論前置決策機(jī)制是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度、正確處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理關(guān)系的基本遵循。

    一、“討論前置”歷史脈絡(luò)

    十八大以來(lái),中央在“黨組織內(nèi)嵌公司治理結(jié)構(gòu)”上最重要的制度安排就是“討論前置”。2015 年6 月由《黨組工作條例(試行)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)首次提出,《條例》第十五條規(guī)定:“涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組研究討論后由董事會(huì)或者經(jīng)理層做出決定?!贝藭r(shí)“討論前置”主體限于“國(guó)企黨組”,客體限于“涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)”。

    2016 年10 月,《關(guān)于印發(fā)<貫徹落實(shí)全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議精神重點(diǎn)任務(wù)>的通知》(中組發(fā)〔2016〕26 號(hào))進(jìn)一步要求:“健全黨組織議事決策機(jī)制,厘清黨委(黨組)和其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界,完善‘三重一大’決策的內(nèi)容、規(guī)則和程序,落實(shí)黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題前置程序的要求”,正式將“討論前置”確立為所有國(guó)有企業(yè)“三重一大”事項(xiàng)的決策機(jī)制。

    2017 年10 月,十九大修改《黨章》,相關(guān)描述為:“國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,把方向、管大局、保落實(shí),依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織,圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作”,確認(rèn)了“討論前置”在國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的最高效力,形成了黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層分工共享決策權(quán)的新的治理結(jié)構(gòu)。

    二、“討論前置”理論分析

    根據(jù)相關(guān)理論分析,“討論前置”決策機(jī)制可以統(tǒng)籌國(guó)有企業(yè)政治和經(jīng)濟(jì)雙重屬性,有效解決所有者缺位、委托代理方利益不一致問(wèn)題,發(fā)揮群體決策優(yōu)勢(shì)。

    (一)黨組織嵌入法人治理結(jié)構(gòu)能夠整合國(guó)有企業(yè)的政治和經(jīng)濟(jì)功能

    國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ),是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),關(guān)鍵不在于控制國(guó)有企業(yè),而在于有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。因此,將黨組織嵌入到國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中,是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)的重要舉措。從國(guó)有企業(yè)的政治屬性看,黨組織負(fù)責(zé)監(jiān)督黨和國(guó)家方針、政策在企業(yè)的貫徹執(zhí)行,支持公司治理主體依法行使職權(quán);從國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性看,董事會(huì)、經(jīng)理層主要通過(guò)維護(hù)股東的權(quán)利,保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值,實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益最大化。在新型的公司治理結(jié)構(gòu)中,通過(guò)協(xié)調(diào)黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的政治功能和經(jīng)濟(jì)功能的有效融合。

    (二)黨組織討論前置利于解決國(guó)有企業(yè)所有者虛位問(wèn)題

    國(guó)有資產(chǎn)屬于全體人民所有。國(guó)家代表人民管理國(guó)有企業(yè),并通過(guò)委托——代理的形式來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。而代表全體人民履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于不能享有企業(yè)利潤(rùn)的分配,導(dǎo)致其對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力不足,怠于行使股東權(quán)利,這就導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)所有者虛位。全心全意為人民服務(wù),是中國(guó)共產(chǎn)黨的最高價(jià)值取向,代表人民的利益是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本屬性。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性和黨組織的根本屬性內(nèi)在地統(tǒng)一于“人民”。賦予企業(yè)黨組織作為代理人參與公司治理,明確和完善企業(yè)黨組織的職責(zé),能有效解決國(guó)有企業(yè)所有者虛偽問(wèn)題。

    (三)黨組織討論前置決策機(jī)制可以解決董事會(huì)和經(jīng)理層之間的委托代理問(wèn)題

    經(jīng)典的委托代理理論認(rèn)為,由于財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離、所有者和經(jīng)營(yíng)者利益不一致,代理人(經(jīng)營(yíng)者)可能產(chǎn)生損害委托人的行為。國(guó)有企業(yè)董事會(huì)與經(jīng)理層之間的關(guān)系即構(gòu)成一個(gè)委托代理問(wèn)題,由于董事會(huì)代表股東利益,追求股東價(jià)值最大化和企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,而經(jīng)理層的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化,可能為了個(gè)人業(yè)績(jī)僅追求企業(yè)的短期盈利,雙方之間的目標(biāo)并不完全一致。黨組織討論前置決策機(jī)制能夠有效規(guī)范代理人的行為,促使董事會(huì)與經(jīng)理層達(dá)成一致目標(biāo),代理人為實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化服務(wù)。

    (四)黨組織討論前置決策機(jī)制可以發(fā)揮群體決策優(yōu)勢(shì)

    根據(jù)群體決策理論,由于群體比個(gè)體更加理性和客觀,決策過(guò)程中通過(guò)多方主體研究討論,易于找到更加優(yōu)化的解決方案,因而群體決策效果通常優(yōu)于個(gè)體決策。在“討論前置”決策過(guò)程中,黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層等參與決策的各方共同組成了決策群體。黨組織通過(guò)與董事會(huì)、經(jīng)理層等其他主體之間的交互行為,充分發(fā)揮集體的智慧,使決策結(jié)果更加符合企業(yè)實(shí)際,也更加符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

    三、“討論前置”制度目標(biāo)

    “討論前置”確立了黨組織以組織形式與管理層分工行使決策權(quán)的新模式,旨在優(yōu)化決策流程,合理分配決策權(quán),促使黨組織通過(guò)正確行使否決權(quán),充分運(yùn)用建議權(quán),與管理層形成權(quán)責(zé)明晰、有效制衡的治理機(jī)制。

    (一)黨組織享有部分決策權(quán),最終決策由管理層做出

    “黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”不是國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)獨(dú)享決策權(quán)。在“領(lǐng)導(dǎo)作用”制度框架下,黨委(黨組)“依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)”,“黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題前置程序”。也就是說(shuō),黨委(黨組)雖然能一定程度主導(dǎo)決策,但最終決策權(quán)仍屬于管理層。黨章規(guī)定,國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)是“把方向、管大局、保落實(shí)”,沒(méi)有“作決策”,黨組織和管理層分工行使決策權(quán)。

    (二)黨組織決策權(quán)的重要形式是對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的否決權(quán)

    習(xí)總書(shū)記明確指出:“要處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系,明確權(quán)責(zé)邊界,做到無(wú)縫銜接,形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制”,而不是說(shuō)要用黨組織取代其他治理主體。在決策中,“領(lǐng)導(dǎo)作用”“把關(guān)定向”體現(xiàn)在決定“什么能干、什么不能干”,即正確行使否決權(quán),但并不決定“干不干/怎么干”,后者仍然是管理層權(quán)力。

    (三)黨組織和管理層在決策中的分工

    黨組織決策權(quán)針對(duì)的是“三重一大”事項(xiàng)的政治方面,經(jīng)濟(jì)效益一般由管理層決策。市場(chǎng)性、政府性雙重屬性決定國(guó)有企業(yè)決策需要兼顧經(jīng)濟(jì)和政治因素?!坝懻撉爸谩敝贫饶繕?biāo)是“黨組織把好政治關(guān),管理層算好經(jīng)濟(jì)賬,共同做出最優(yōu)決策”。黨組織決策“一人一票”,經(jīng)理層實(shí)行總經(jīng)理決策制。安排兩種規(guī)則符合國(guó)有企業(yè)雙重屬性。政治決策根本原則是審慎,因此用“一人一票”規(guī)則確保政治方面不犯錯(cuò),也能防止一把手濫用權(quán)力。經(jīng)濟(jì)決策講求效益,“抓住機(jī)遇”更重要,因此在經(jīng)濟(jì)上要保證集權(quán)。

    (四)國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)與國(guó)有企業(yè)中黨的基層組織分工

    黨章區(qū)分了國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)與黨的基層組織,分別賦予“領(lǐng)導(dǎo)作用”和“圍繞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作”職能。即“決策—執(zhí)行”層級(jí)分工。黨委(黨組)在總部層面參與決策,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用;基層黨組織的任務(wù)是配合管理層執(zhí)行上級(jí)決策,保證決策落實(shí)。

    四、“討論前置”工作機(jī)制設(shè)計(jì)

    要把制度目標(biāo)落在實(shí)處,還需要可操作的機(jī)制設(shè)計(jì),本部分著力探討構(gòu)建黨組織討論前置的工作機(jī)制。

    一是落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位,把黨建工作的具體要求寫(xiě)入公司章程。在全面完成集團(tuán)本級(jí)“黨建入章”基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)二級(jí)企業(yè)和所屬企業(yè)章程修訂。對(duì)于黨委建制的企業(yè),公司章程內(nèi)容要明確黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,管理層決定公司重大問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)事先聽(tīng)取公司黨委的意見(jiàn);明確黨委設(shè)置及主要職責(zé)、黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和基礎(chǔ)保障。對(duì)于黨組織為黨總支和黨支部的企業(yè),在章程中寫(xiě)明黨組織設(shè)置形式、地位作用、職責(zé)權(quán)限、人員配備等內(nèi)容和要求。

    二是通過(guò)修改完善黨委會(huì)議事規(guī)則,厘清與董事會(huì)、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界。就黨委議事內(nèi)容而言,對(duì)黨內(nèi)重大事項(xiàng),黨委必須做出決策、形成決議、落實(shí)執(zhí)行;對(duì)經(jīng)營(yíng)者任免事項(xiàng),黨委必須做出決策、形成決議、推薦提名;對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng),黨委必須提出意見(jiàn)建議,再由黨委成員在董事會(huì)和經(jīng)理層會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)。通過(guò)前置內(nèi)容具體化,使黨組織研究討論成為董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序。

    三是加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理,完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制。將黨的政治建設(shè)要求和市場(chǎng)化選人用人機(jī)制有效結(jié)合起來(lái)。“符合條件的國(guó)有企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層,董事會(huì)、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員根據(jù)黨委職數(shù),依照黨章規(guī)定和有關(guān)程序進(jìn)入黨委”,保證黨委在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

    四是完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)理層選聘和激勵(lì)機(jī)制,降低委托—代理成本。在國(guó)有企業(yè)分類(lèi)基礎(chǔ)上,根據(jù)不同企業(yè)類(lèi)別和層級(jí),實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度,董事會(huì)按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人,實(shí)行任期制和契約化管理,完善與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法,嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核,增強(qiáng)經(jīng)理層的積極性、主動(dòng)性,遏制其利己行為,降低委托—代理成本。

    綜上所述,黨組織研究討論前置程序是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的客觀要求,保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié),能夠有效整合國(guó)有企業(yè)的政治功能和經(jīng)濟(jì)功能,解決董事會(huì)和經(jīng)理層之間的委托代理問(wèn)題,發(fā)揮群體決策優(yōu)勢(shì),產(chǎn)生整合和放大效應(yīng),從而形成黨委領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)、董事會(huì)戰(zhàn)略決策、經(jīng)理層全權(quán)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)??偠灾挥谐浞职l(fā)揮各個(gè)治理主體作用,才是真正堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo),才是習(xí)總書(shū)記所要求的“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則,必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向,也必須一以貫之”的題中之義。

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