論交通扶貧的現(xiàn)實困境和提升路徑

唐軍

（四川省綿陽市游仙區(qū)交通運輸局 四川王右木研究中心，四川 綿陽 621000）

自黨的十八大以來，交通工作和脫貧攻堅同向同行，為脫貧攻堅注入了強大動力，在決戰(zhàn)脫貧攻堅的關(guān)鍵時刻。[1]交通運輸部門以高度的責任擔當，扛起交通扶貧的大旗，“小康路上決不讓任何一個地方因交通而掉隊，這是全體交通人向黨中央、向人民群眾做出莊嚴承諾、立下的軍令狀，我們必須要如期實現(xiàn)?！盵2]在十三五收官之年，理性審視當前的交通扶貧工作，堅持問題導(dǎo)向，從工作實際出發(fā)，探討提升交通扶貧效益的路徑，從交通的角度助力脫貧攻堅，對于加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有著十分重要的意義。

一、交通扶貧的重要意義

（一）提升地方交通運輸水平以及推動地方經(jīng)濟發(fā)展

地方經(jīng)濟的發(fā)展決定了城市建設(shè)的規(guī)模，而城市建設(shè)規(guī)模又極大的影響著地方交通的建設(shè)，所以地方經(jīng)濟和交通運輸是一種相輔相成的關(guān)系：交通建設(shè)拉動經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展帶動交通建設(shè)。交通扶貧工作開展以來，很多地方出臺了政策，要求提前和加快實施交通項目，比如陜西省人民政府就于2016 年下發(fā)了《關(guān)于“十三五”持續(xù)加快全省公路建設(shè)推進交通脫貧攻堅的意見》促使部分項目提前實施，提前解決道路交通問題；綿陽市游仙區(qū)在開展交通運輸脫貧攻堅工作中，增加和提前實施的交通項目投入達2112 萬元。這些因地制宜的科學(xué)措施促進部分交通項目提前實施，使得貧困地區(qū)的交通道路條件得到了很大程度的改善，而交通運輸條件的改善，勢必會增加該地區(qū)與其他區(qū)域之間的貿(mào)易聯(lián)系，從而推動經(jīng)濟的發(fā)展。同時，經(jīng)濟的發(fā)展又會帶動交通服務(wù)質(zhì)量不斷提升。例如，為切實提高貧困地區(qū)的交通服務(wù)質(zhì)效，交通運輸部門積極作為，綿陽市游仙區(qū)協(xié)同綿陽市市公交集團在2020 年通過投入350 萬元重新購置小型公交車輛、招募25 名駕駛?cè)藛T進行專業(yè)培訓(xùn)、加強車輛的規(guī)范化建設(shè)等措施提升了公交的靈活度和便捷度，小型公交車可以直達乘客家門口。同時，交通扶貧將安全駕駛、規(guī)范駕駛和增強客運企業(yè)服務(wù)意識作為重要工作內(nèi)容。通過持續(xù)關(guān)注和提升交通服務(wù)水平，交通扶貧真正打通了群眾出行的最后一公里，讓享受安全、高效、便捷的交通成為群眾的日常。

（二）擔當文化交流的橋梁

“在唐宋時期，由于其水陸兩方面的交通均很發(fā)達，便涌出許多代表國家、代表民族去各個番外進行文化交流與傳播的使者，其中最著名的莫屬玄奘取經(jīng)傳播佛教文化的事跡?！盵3]再比如，長期以來流傳的諸如“要想富、先修路”、“公路通、百業(yè)興”等民間語言充分說明了這一點。交通之于地方發(fā)展如此重要，主要是因為先進的交通可以有效縮短了地區(qū)之間距離，給地區(qū)之間經(jīng)濟交流和文化融合提供了高效的途徑，奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）高效推動農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境治理

道路交通的發(fā)展還可以高效助推鄉(xiāng)村社會生態(tài)環(huán)境治理。比如現(xiàn)在很多地區(qū)，依托村村通等道路交通設(shè)施，建立了處理垃圾、治理污染的機制，配備了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的專門人員，通過村與村之間的生活垃圾中轉(zhuǎn)站，使得雜亂無章的垃圾得到及時、高效的處理。除此之外，很多農(nóng)村為美化環(huán)境，采取了在道路兩旁種植綠化的方式，這也在一定程度上改善了農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境治理。

（四）切實增強群眾的獲得感和幸福感

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018 年2 月全國共計有貧困縣(區(qū)、市)585 個，但在5 月份由交通運輸部發(fā)出的《三年行動計劃（2018-2020）年》（以下簡稱計劃）中，明確交通運輸脫貧攻堅的縣(區(qū)、市)為1177 個，將貧困縣以外的592 個縣(區(qū)、市)納入交通脫貧攻堅的范疇，應(yīng)該說這個數(shù)字的增加對全國交通運輸水平的提升發(fā)揮了非常重要的作用。推進交通建設(shè)和脫貧攻堅同向同行，不僅可以在很大程度上促進全國交通運輸水平的提升，而且對于貧困地區(qū)的群眾來說，更能夠直觀地感受到交通發(fā)展為生產(chǎn)生活帶來的便捷，提升獲得感和幸福感，特別是在今年應(yīng)對新冠肺炎疫情的大背景下，全國發(fā)達的交通系統(tǒng)有力地保障了物資運輸、醫(yī)療救助等運輸需求，進一步讓人民群眾認識到了我國交通運輸系統(tǒng)的強大，堅定了其脫貧致富的信心，應(yīng)該說這種信心的增強是不能完全用經(jīng)濟指標衡量的。

總之，交通扶貧對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和如期實現(xiàn)全面小康發(fā)揮了重要作用，在提升交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強交通運輸服務(wù)水平、促進思想文化交流和發(fā)展理念創(chuàng)新、增強群眾自信心和獲得感幸福感等方面均具有重要的現(xiàn)實意義。打贏脫貧攻堅既能夠回應(yīng)廣大人民群眾的共同心聲，更能夠給世界各地解決貧困問題提供有益借鑒，具有國家意義，也具有世界意義。

二、交通扶貧的基本概況

交通扶貧作為脫貧攻堅戰(zhàn)總體部署的重要組成部分，交通運輸部在2010 年制定了《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011-2020）》，提出了詳細的交通扶貧指標體系，涵蓋農(nóng)村公路硬化和養(yǎng)護、村客運體系建設(shè)和維護、貧困地區(qū)貨運場建設(shè)等方面的內(nèi)容。[4]2012 年以來，交通運輸部善作善成，持續(xù)完善交通扶貧頂層設(shè)計和政策體系，建立健全了“五年規(guī)劃+三年行動計劃+年度計劃”的“5+3+1”規(guī)劃計劃體系。2016 年交通運輸部又頒發(fā)了《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》[5]，決定加快促進老少邊貧困地區(qū)的交通運輸發(fā)展，保證至2020 年打贏交通扶貧攻堅戰(zhàn)，為脫貧攻堅提供過硬的交通運輸保障。[6]2018 年交通運輸部根據(jù)全國脫貧進度和交通扶貧實際，印發(fā)了《交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》（簡稱《計劃》），提出了“11245”戰(zhàn)略?！笆濉睍r期，高速鐵路、城市軌道交通里程翻了一番；高速公路里程、萬噸級碼頭泊位數(shù)量等保持世界第一；快遞業(yè)務(wù)量翻了兩番；鐵路、公路、水路、民航客貨運輸量和周轉(zhuǎn)量等躋身世界前列。提前實現(xiàn)“兩通”兜底性目標，新改建農(nóng)村公路超過140 萬公里，新增通客車建制村超過3.35 萬個。交通運輸二氧化碳排放強度下降了7.5%。高速鐵路覆蓋近95%的百萬以上人口城市，動車組承擔鐵路客運量達65%。高速公路覆蓋近100%的20萬以上人口城市。民航機場覆蓋92%的地級行政區(qū)，航班正常率超過80%，通用航空加快發(fā)展。百萬以上人口城市公交站點500 米覆蓋率約100%。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞網(wǎng)點覆蓋率達98%，100%建制村通郵，許多貧困地區(qū)幾代人“出門水泥路，抬腳上客車”的夢想變成了現(xiàn)實。[7]

總的來看，經(jīng)過幾年來的艱苦奮斗，貧困地區(qū)交通建設(shè)中央投資補助標準大幅提高。2020 年，交通運輸行業(yè)決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅，“兩通”目標基本完成，交通扶貧成效顯著。全年新增29 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1146 個建制村通客車，基本實現(xiàn)了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通客車目標。新改建農(nóng)村公路26.9 萬公里，安排22.38 億元支持1.55 萬公里農(nóng)村公路災(zāi)毀重建，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車評估，切實鞏固“兩通”成果。

截至2020年年底，《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》確定的建設(shè)任務(wù)全面完成。4 個定點縣、1 個對口支援縣和聯(lián)系六盤山片區(qū)61 個縣全部摘帽。2020 年，不斷深化農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革，30 個省份出臺了推行“路長制”的政策措施。推動將“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展納入地方各級政府績效考核，深入開展“四好農(nóng)村路”示范創(chuàng)建。加大公益性崗位開發(fā)力度，全國共設(shè)置農(nóng)村公路就業(yè)崗位70.8 萬個。這一系列的成果充分說明了交通運輸脫貧攻堅的成效十分明顯。

三、交通扶貧的現(xiàn)實困境

從目前現(xiàn)實情況來看，交通扶貧主要面臨交通運輸硬件設(shè)施設(shè)備與經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)能力和現(xiàn)實需要、交通+和整合資源難度大、機制跟不上發(fā)展需要不相符四個方面的困境。

（一）交通運輸硬件設(shè)施設(shè)備與經(jīng)濟社會發(fā)展不相符的困境

目前貧困地區(qū)的交通設(shè)施設(shè)備仍有很大提升空間，首先是全國交通建設(shè)，尤其是西南西北地區(qū)仍然存在交通建設(shè)資金投入不足、建設(shè)規(guī)劃起點不高、道路通行條件差、規(guī)劃不科學(xué)等問題，具體表現(xiàn)為我國廣大貧困地區(qū)高速路網(wǎng)少，有的區(qū)縣甚至還沒有高速路；廣大農(nóng)村地區(qū)還有很多地方水泥路年久失修，道路破損嚴重，新修建的道路較窄，通行條件差等問題。第二，交通服務(wù)水平低下，表現(xiàn)在交通工具設(shè)施陳舊，特別是區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客運車輛更新?lián)Q代滯后。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，交通工具還十分落后，特別是在區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的客運班車中還有50%以上的汽車是10 年以上的舊式客車，常常會出現(xiàn)噪音大、污染重、速度慢、舒適度差、運行效率低等問題，這些問題不僅由來已久，而且解決難度較大，嚴重影響了駕駛員和乘客的幸福感。

（二）交通運輸服務(wù)能力和現(xiàn)實需要還有差距的困境

當前交通運輸扶貧工作僅將建制村通硬化路、通客車為主要目標的“雙通工程”作為重要量化指標進行考核，對運輸服務(wù)水平還沒有要求和標準，運輸服務(wù)能力和質(zhì)量滯后。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)“預(yù)約登記車輛價格昂貴，群眾承受不起”“客車能夠開到我家門前就好了”“汽車舒適度再提升就好了”“公交車能否實行招手即停地運行模式”等群眾呼聲很高。另外，從事運輸服務(wù)行業(yè)工作人員服務(wù)意識有待提升，售票員和乘客之間發(fā)生矛盾沖突的新聞也屢見不鮮，比如只要在百度搜索“乘客和售票員發(fā)生”“客車運輸事故”等字樣就會出現(xiàn)看到很多這樣的現(xiàn)實例子，這些都充分表明提升交通運輸服務(wù)水平是當前群眾對交通的重要關(guān)切。

（三）統(tǒng)籌推進交通+和整合資源難度大的困境

交通運輸部2018 年發(fā)出的《計劃》要求充分發(fā)揮交通在脫貧攻堅中的先導(dǎo)性作用，統(tǒng)籌推進“交通+特色產(chǎn)業(yè)”“交通+旅游休閑”“交通+電商快遞”等，其實質(zhì)就是依托交通資源，不斷形成助力脫貧攻堅的巨大合力。但就目前來看，貧困地區(qū)交通+的作用還沒有得到充分發(fā)揮。比如很多貧困地區(qū)擁有非常獨特的旅游資源、生態(tài)產(chǎn)品，由于交通+的文章沒有寫好，導(dǎo)致路網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配，常常出現(xiàn)游人進不去、產(chǎn)品運不出等問題。如此種種，究其根本原因，沒有做好交通+這篇文章。

（四）交通扶貧機制跟不上發(fā)展需要的困境

從現(xiàn)實情況來看，交通扶貧在資金來源、項目建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)管、績效評估和后續(xù)養(yǎng)護等方面都還缺乏長期有效穩(wěn)定的機制。比如從資金來源來看，農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源主要包含了財政資金、自籌資金、投資資金、捐助資金和其他資金幾種資金，看似比較豐富，但在實操中，資金常常受到地方發(fā)展規(guī)劃調(diào)整、財政收入等影響，資金籌集具有不穩(wěn)定性，成為交通扶貧的痛點和難點。從項目建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管來看，個別地方的農(nóng)村公路在項目建設(shè)上主要靠經(jīng)驗，在設(shè)計上沒有充分考慮地區(qū)的地理條件、經(jīng)濟水平和人口分布，導(dǎo)致規(guī)劃的項目要么難以實施，公路建設(shè)質(zhì)量難以保障等問題，實施后利用效率低下等問題，究其原因還是穩(wěn)定有效的機制需要進一步完善。

四、交通扶貧的提升路徑

交通扶貧是一項系統(tǒng)工程，既是事關(guān)百姓獲得感和幸福感的民生大事，也是事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展成效的社會大事，因此，要切實提升交通扶貧的實際效益，既要在思想上保持清醒，在站位上保持堅定，同時還要立足現(xiàn)實問題，堅持問題導(dǎo)向，以長效機制來保障，以有力行動來推進。

（一）提升效率，科學(xué)優(yōu)化資源配置

針對貧困交通建設(shè)資金不足、規(guī)劃起點不高等問題，可以采取優(yōu)化資源配置的方式加以改善。首先，對地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)資源進行科學(xué)的調(diào)研，劃分出建設(shè)資源過剩無法最大化利用的區(qū)域以及資源不足阻礙未來規(guī)劃發(fā)展的區(qū)域。然后進行合理的資源配置，將過剩區(qū)域的資源適度向相對貧乏的區(qū)域傾斜，通過發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的方式實現(xiàn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)交通設(shè)施的提升。

（二）科學(xué)研判，因地制宜精準施策

科學(xué)研判，因地制宜精準施策是交通運輸人在實踐中總結(jié)的有利于切實提高貧困地區(qū)交通運輸水平的科學(xué)方法。首先，通過采取實地摸排、邀請專業(yè)機構(gòu)測繪、召開專題研討會、建立詳盡的工作臺賬、定點對口聯(lián)系幫扶和開展專項督查等措施來助力脫貧攻堅，真正做到科學(xué)研判和精準施策，形成一整套操作性較強的科學(xué)方法，并適時完善該方法，推進精準扶貧不斷向縱深發(fā)展，促進交通扶貧不斷取得新成就。其次，就是要綜合考慮每個地區(qū)的地理區(qū)域、氣候環(huán)境、人口分布等因素，既立足于當前，又著眼于長遠，統(tǒng)籌謀劃，詳細制定適合當?shù)氐氖┕し桨?，高起點規(guī)劃，集中資金投入。第三，大力推進高速和國省干道建設(shè)，加快推進“四好農(nóng)村公路”建設(shè)，積極推進窄路加寬、道路黑化等工程，不斷提升道路等級。同時，要堅持安全優(yōu)先，秉承綠色發(fā)展理念，既要保護好生態(tài)資源，又要提升內(nèi)聯(lián)外通的能力，真正做到因地制宜，精準施策。第四，推行綠色安全運輸行動，出臺更加精細的客貨運輸工具準入標準，政府出臺補貼現(xiàn)有陳舊車輛政策，限期更換淘汰落后車輛，最大努力防止污染和提升群眾獲得感。

（三）回應(yīng)關(guān)切，提升交通運輸質(zhì)效

首先，強化調(diào)研，摸清底數(shù)。通過定期定點調(diào)研、專題調(diào)研等方式，結(jié)合地方實際情況，找準群眾關(guān)切問題和交通運輸硬軟件方面存在的問題，明確交通扶貧的重點方向，科學(xué)謀劃，提升交通扶貧的現(xiàn)實效益；其次，加強運輸管理條例方面的研究和修訂，不斷完善交通運輸?shù)娜藛T管理、工程建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管等法律條例，營造公開、公正、公開的交通市場，落實交通建設(shè)的主體責任，促進區(qū)域交通發(fā)展和全國交通發(fā)展有效連接，增強貧困地區(qū)交通管理的科學(xué)性和可操作性；最后，要加大資金投入，合理安排資金，適當將資金向深度貧困地區(qū)和運輸行業(yè)領(lǐng)域傾斜，聚焦道路破損、車輛陳舊、服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊等現(xiàn)實難題，合力攻堅。第四，提升交通服務(wù)水平和質(zhì)效，加強運輸從業(yè)人員培訓(xùn)，政府主導(dǎo)，社會機構(gòu)全面參與，研究制定細化運輸從業(yè)人員標準，推進運輸從業(yè)人員更加專業(yè)，質(zhì)效更好更高。

（四）整合資源，統(tǒng)籌推進立體扶貧

落實《計劃》《交通運輸部定點扶貧工作規(guī)劃》等專項扶貧規(guī)劃，將幫扶方式從單一的投資建設(shè)項目向以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為龍頭，產(chǎn)業(yè)扶貧、黨建扶貧、社會幫扶等齊頭并進的全方位幫扶模式轉(zhuǎn)變。首先，要大力推進“交通+特色產(chǎn)業(yè)”扶貧、“交通+旅游休閑”扶貧和“交通+電商快遞”，形成立體的“交通+扶貧”格局，充分發(fā)揮交通運輸?shù)膭用}作用，調(diào)動貧困地區(qū)一切有利于經(jīng)濟發(fā)展的要素，釋放人、財、物等要素的內(nèi)在潛力，全方位助力脫貧攻堅開創(chuàng)新格局；其次，要充分發(fā)揮“先行官”作用，率先建設(shè)好貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，為發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、引進市場項目、加強社會宣傳提供強有力的基礎(chǔ)支撐，促進政府、市場和社會各方力量參與到扶貧工作中，凝聚多方合力扶貧、脫貧的巨大力量。

（五）緊盯問題，構(gòu)建發(fā)展長效機制

交通扶貧不能收一時之功，觀一時之效，要統(tǒng)籌“當下改”和“長久立”，在決戰(zhàn)脫貧攻堅的關(guān)鍵時刻，更要保持定力，科學(xué)謀劃，建章立制，形成長效機制，保證交通扶貧和其他扶貧工作方向一致、步調(diào)一致，讓老百姓得到穩(wěn)定的、有保障的和可持續(xù)的扶貧效益。重點需做好以下幾方面工作，一是建立交通建設(shè)專項基金，實行政府主導(dǎo)、社會參與的融資建設(shè)方式，規(guī)范模式，固化渠道；二是創(chuàng)新養(yǎng)護模式，加大道路養(yǎng)護人力財力物力的投入，構(gòu)建“路長制”、建養(yǎng)一體化等模式，切實保障農(nóng)村公路的質(zhì)量監(jiān)管和后期養(yǎng)護；三是建立智慧交通平臺，對道路按修建時間、使用頻率、道路等級等進行精準分類，建立臺賬，制定標準，按標準定期進行檢測、建設(shè)和養(yǎng)護，保持交通運輸高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展定力；四是堅持交通問題督導(dǎo)工作機制，一方面通過大量的工作調(diào)研，及時掌握整個交通建設(shè)的真實情況，另一方面加快項目的統(tǒng)籌和推進，沉下去實實在在解決問題；五是堅持定點幫扶支援制度，增強交通扶貧的精準性；六是堅持道路和運輸并重，構(gòu)建道路引領(lǐng)運輸需求和運輸需求推進道路建設(shè)的良性循環(huán)機制；七是繼續(xù)做好政策統(tǒng)籌、技術(shù)指導(dǎo)，完善交通扶貧工作機制。加強交通扶貧的腐敗治理和作風建設(shè)，做好交通扶貧的過程監(jiān)測和結(jié)果評價。

結(jié)語：脫貧攻堅，交通先行。十三五收官之年，攻克深度貧困堡壘，離不開交通這個“牛鼻子”，通過回顧交通扶貧的歷程，明確交通扶貧的重要意義，分析交通扶貧工作存在的主要問題，并從科學(xué)研判、因地制宜、精準施策、提升質(zhì)效、緊盯問題構(gòu)建機制等方面提出提升交通扶貧效益的現(xiàn)實路徑，既有理論分析，又有事實支撐，具有一定的科學(xué)性和合理性，以期為促進貧困地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施精準化、智能化、綠色化、可持續(xù)化發(fā)展提供一些有益參考。