淺談公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的困境及對策研究

周敏

（中共株洲市委黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部，湖南 株洲 412000）

黨的十九屆五中全會明確指出，在“十四五”期間要健全基本公共服務(wù)體系以完善共建共治共享的社會治理制度，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是公共服務(wù)體系完善的基礎(chǔ)性工程，在社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新背景下，《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 版）》的出臺為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了標(biāo)準(zhǔn)，同時也為提升公共服務(wù)質(zhì)量起到了促進(jìn)作用。當(dāng)然我們也要看到，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在建設(shè)過程中仍面臨著諸多困境，如何在實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國助力已然成為一個重大課題。

一、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的價值意蘊(yùn)

（一）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是公共服務(wù)均等化建設(shè)的基礎(chǔ)工程

黨的十九大報告對我國公共服務(wù)有個具體規(guī)劃，即在2035 年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化建設(shè)。如何實(shí)現(xiàn)均等化，破除城鄉(xiāng)間公共服務(wù)不均等現(xiàn)象，其重要一環(huán)便是促進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)?，F(xiàn)階段，我國仍然面臨著公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分、服務(wù)治理參差不齊、服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不適應(yīng)等諸多問題，制約了我國公共服務(wù)均等化建設(shè)，在這些問題上，均需構(gòu)建公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)促進(jìn)公共服務(wù)均等化的最后實(shí)現(xiàn)。

（二）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是國家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個系統(tǒng)性綜合性的大工程，其重要一環(huán)便是促進(jìn)公共服務(wù)體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)。事實(shí)上，我國公共服務(wù)起步晚，經(jīng)歷了由政府統(tǒng)一包攬到政府管理再到政府治理的過程，而公共服務(wù)正是在政府管理不斷發(fā)展的過程中產(chǎn)生的。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)正是在國家治理體系日益完善的背景中發(fā)展起來，公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化水平也制約了國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)成果。

（三）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是滿足人民美好生活需要的必經(jīng)之路

黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已然轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和城鄉(xiāng)發(fā)展的制約，我國公共服務(wù)同樣呈現(xiàn)出不平衡不充分發(fā)展的困境。公共服務(wù)作為國家重要公共產(chǎn)品的供給途徑和方式，從某種意義上說仍是具有非排他性的。因此，通國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，減少區(qū)域間、城鄉(xiāng)間在基本公共生活上的不平衡問題，進(jìn)而滿足人民美好生活需要。

二、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的困境

經(jīng)過近幾年發(fā)展和努力，我國公共服務(wù)均等化整體得到提高，但基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋水平離人民群眾美好生活需要還有差距，我們應(yīng)加快解決基本公共服務(wù)不平衡、不充分的問題，主動構(gòu)建好市基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。參照《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 版）》，結(jié)合本地實(shí)際情況，主要存在以下幾方面問題：

（一）標(biāo)準(zhǔn)體系的架構(gòu)還尚未完全建立。國家層面，《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 版）》要求細(xì)化落實(shí)國家基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，但各行業(yè)主管部門至今尚未出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，目前僅組織開展國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)試點(diǎn)。省級層面，全國仍有少數(shù)省份基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施意見遲遲沒有“省級標(biāo)準(zhǔn)”，導(dǎo)致市級層面缺少具體的工作規(guī)劃和推進(jìn)措施。此外，從市級層面基本公共服務(wù)聯(lián)系會議制度也未建立，各級各部門均處于等待觀望之中，相關(guān)工作也未形成合力。

（二）標(biāo)準(zhǔn)制定碎片化現(xiàn)象較突出。目前，省級層面和絕大部分市縣的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作沒有全面推開，相應(yīng)的工作仍然是以部門試點(diǎn)為主。但從目前的實(shí)踐來看，標(biāo)準(zhǔn)制定的碎片化比較嚴(yán)重，幾乎每一個部門都在制定自己的一套標(biāo)準(zhǔn)，不統(tǒng)一的問題已經(jīng)顯現(xiàn)。各種標(biāo)準(zhǔn)的碎片化與基本公共服務(wù)政出多門、多頭管理的行政管理制度是密切相關(guān)的。在基本公共服務(wù)專項規(guī)劃中，如基本公共教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)水平的或者說結(jié)果的量化標(biāo)準(zhǔn)。但對于如何實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)的手段、方法、績效等涉及得較少。也就是說，相應(yīng)的規(guī)劃并沒有強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的要求，對基本公共服務(wù)流程、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)績效等基本沒有提到。

（三）不同區(qū)域和領(lǐng)域間還有差異。不同區(qū)域間的基本公共服務(wù)保障水平和標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐的不均衡主要由于受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財政實(shí)力和服務(wù)型政府建設(shè)水平等的影響，市一級基本公共服務(wù)市域總體保障水平高于縣域，很難做到全市基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施。加之城鄉(xiāng)之間標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐也千差萬別，尤其是縣與縣之間由于受經(jīng)濟(jì)條件的制約，城鄉(xiāng)差距比較大，在農(nóng)村養(yǎng)老、留守兒童、殘疾人救助等基本公共服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求等方面標(biāo)準(zhǔn)化水平仍有待提升。此外，不同領(lǐng)域間的標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)知不均衡主要表現(xiàn)在市域基本公共服務(wù)的部分領(lǐng)域發(fā)展滯后于其他領(lǐng)域，如交通、司法、民政領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化意識較強(qiáng)，推進(jìn)力度較大，但教育、醫(yī)療等領(lǐng)域仍是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化短板。有的把部門擬推進(jìn)的重點(diǎn)工作和基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)混合在一起，解決上述問題，迫切需要推出地方基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)邊界，引導(dǎo)各地各相關(guān)部門，把有限的財力優(yōu)先集中在保障基本公共服務(wù)按標(biāo)準(zhǔn)足額、保質(zhì)供給。

（四）財政投入及多元化力度不高。一方面，市一級基本公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的比重有待提高。另一方面，受政府職能定位、基本公共服務(wù)屬性、社會組織與市場主體發(fā)育程度等因素的影響，各級政府幾乎承擔(dān)了基本公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)、提供、交付等所有環(huán)節(jié)的工作。受此影響，尚未形成政府負(fù)責(zé)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與發(fā)布，企業(yè)和社會組織負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹與實(shí)施的良性互動格局。此外，基本公共服務(wù)的政府壟斷模式造成許多弊端，如缺乏競爭機(jī)制、有效監(jiān)督不足、服務(wù)質(zhì)量與效率低下等問題。

三、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的對策建議

（一）建立基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)采集和共享體系，公開透明相關(guān)信息。隨著公民權(quán)利意識的提高和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，“暗箱管理”往往會激化矛盾，不適應(yīng)基本公共服務(wù)管理的實(shí)際。公共服務(wù)組織之間要實(shí)現(xiàn)信息的公開透明和數(shù)據(jù)共享，減少部門之間的信息閉塞而造成的效率低下。首先要構(gòu)建信息采集和共享平臺?？梢劳小皵?shù)字”建設(shè)，通過全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺，集中公開各級各類基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動形成全市統(tǒng)一的基本公共標(biāo)準(zhǔn)信息資源庫，推動跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)信息互聯(lián)和資訊交換共享。借助現(xiàn)有的傳統(tǒng)媒體和新興媒體多種渠道來構(gòu)建共享平臺，將各級基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)通過政府文件、政務(wù)網(wǎng)站、全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺等，統(tǒng)一向社會公開發(fā)布，保證公眾的知情權(quán)。其次做好監(jiān)督評價工作。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織各司其職的綜合監(jiān)管體系，實(shí)施準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)運(yùn)行、服務(wù)質(zhì)量、人員從業(yè)等全流程監(jiān)管，探索實(shí)施新興業(yè)態(tài)監(jiān)管。統(tǒng)計部門要建立基本公共服務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系，抓緊推動相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的監(jiān)測評價?？山⒚癖娊涣鞣答伷脚_，對于標(biāo)準(zhǔn)化工作建設(shè)成效的監(jiān)督評價，民眾作為直接受益者，更具有發(fā)言權(quán)。通過基本公共服務(wù)的誠信制度建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾監(jiān)督。同時，引入第三方評價機(jī)制，按照民眾的實(shí)際需求進(jìn)行基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可以更好地體現(xiàn)“以人為本”的人文情懷。

（二）培育基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系制定與實(shí)施的多元主體格局。將公共服務(wù)決策者與提供者的角色分離，有助于實(shí)現(xiàn)公共資金社會效益的最大化。因此，必須培育政府主導(dǎo)、市場優(yōu)化、社會參與、公民協(xié)同的多元化服務(wù)供給主體格局。一是政府主導(dǎo)。在多方參與的前提下，應(yīng)由市場監(jiān)管、發(fā)展改革、財政等政府部門主導(dǎo)制定與發(fā)布有關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。政府要成為“精明買家”，完善政府購買基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，引入市場主體和社會組織的有序參與。二是市場優(yōu)化。政府在住房、養(yǎng)老、環(huán)保和社會保障等服務(wù)項目上明顯不及私人部門效率高，因此應(yīng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并采用服務(wù)外包、特許經(jīng)營等多種形式，交由效率更高的私人部門。三是社會參與。非政府組織與政府根據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)簽訂協(xié)議，通過合作伙伴關(guān)系的有效建構(gòu)，提高公共服務(wù)的參與性、回應(yīng)性與效益性；社區(qū)直接面向公共服務(wù)的需求者，可以根據(jù)居民的需求與反饋，在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施與調(diào)整中起到重要作用。

（三）推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的績效評估與獎勵問責(zé)進(jìn)程。應(yīng)結(jié)合基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制度體系建設(shè)，建立健全標(biāo)準(zhǔn)化均等化建設(shè)效果的指標(biāo)體系，對項目實(shí)施情況開展定期考核。將社會公眾對基本公共服務(wù)的滿意度作為績效考核的重要因素納入其中，以不斷改善基本公共服務(wù)供給水平及質(zhì)量。此外，在明確各行業(yè)部門、工作人員事權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上，依照基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相關(guān)指標(biāo)，對各地區(qū)、單位、人員進(jìn)行獎懲，并注重將重點(diǎn)薄弱地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體基本公共服務(wù)建設(shè)情況作為獎勵問責(zé)重點(diǎn)。最后，還應(yīng)統(tǒng)籌政府內(nèi)部問責(zé)、社會輿論問責(zé)與人大代表問責(zé)，形成全方位、多主體的問責(zé)體制?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并非一勞永逸，還應(yīng)建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化反饋和評價機(jī)制，對標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、重大工程實(shí)施、關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)研制推廣等工作的實(shí)施效果進(jìn)行反饋和評價，及時對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、運(yùn)行機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行修訂和完善，形成基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化持續(xù)改進(jìn)、良性循環(huán)機(jī)制。

我國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作還處于建設(shè)階段，更需要我們進(jìn)行深入的探索和研究。推動基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要以標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為抓手，明晰各級政府的基本公共服務(wù)供給責(zé)任，不斷提升基本公共服務(wù)的享有水平和享有質(zhì)量，打造“小康社會”的穩(wěn)壓器和助推器，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。