簡(jiǎn)析新時(shí)代背景下如何實(shí)現(xiàn)行政立法的法典化

謝玲伶

（中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校，重慶 404100）

法典從概念上來(lái)講，是對(duì)某一法律部門(mén)中的重要原則和規(guī)范進(jìn)行較為系統(tǒng)的規(guī)定的立法文件，是該法律在實(shí)踐過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)不斷優(yōu)化的產(chǎn)物。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看一部法律實(shí)現(xiàn)法典化后，對(duì)于一些案件的判定有了較為全面的規(guī)定，其實(shí)用價(jià)值會(huì)更高，對(duì)于維護(hù)我國(guó)公民合法權(quán)益具有非常大的進(jìn)步意義。編纂法典對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)意義重大，標(biāo)志著我國(guó)律法實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)，并且不斷豐富發(fā)展繁榮。隨著民法典的修撰，為其他法制的法典化樹(shù)立了標(biāo)桿，也標(biāo)志著我國(guó)法制的法典化進(jìn)入了新的高度。當(dāng)前我國(guó)專家圍繞“行政法法典化”這一問(wèn)題展開(kāi)了非常豐富的討論，提出多種不同的主張，具體有如下幾種：1.制定行政程序法，2.制定行政法通則也就是行政基本法，3.制定行政法總則。不同的方案有著不同的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)。參考其他國(guó)家行政法的法典化流程，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行行政法法典化時(shí)，可以采取廣泛結(jié)合專家以及群眾意見(jiàn)，進(jìn)而分步開(kāi)展的方式。具體來(lái)說(shuō)，第一步可以先制定相關(guān)的行政法通則或者是行政法總則；第二步是等到時(shí)機(jī)成熟，在第一步工作的基礎(chǔ)上編纂完整的行政法典，實(shí)現(xiàn)一個(gè)有效的過(guò)渡。通過(guò)完善行政法典，有助于推動(dòng)我國(guó)法治政府的建設(shè)。

一、行政法法典化的重大意義

行政法在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)治理國(guó)家的全過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，總的來(lái)說(shuō)在我國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位。具體的作用有很多，本文先篩選三點(diǎn)較為重要的作用進(jìn)行簡(jiǎn)單概述：第一點(diǎn)，行政法是一部基礎(chǔ)法律，與廣大群眾的政治生活有著非常重要的聯(lián)系。所以說(shuō)，落實(shí)好行政法，有助于穩(wěn)固我國(guó)發(fā)展根本、實(shí)現(xiàn)我國(guó)預(yù)期的社會(huì)治理目標(biāo)。第二點(diǎn)，有助于優(yōu)化我國(guó)的政府建設(shè)。我國(guó)近年來(lái)不斷加強(qiáng)法制體系，不斷向各部門(mén)提出落實(shí)好相關(guān)法律的要求。在行政工作中，落實(shí)好行政法，不僅僅有助于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還可以起到推進(jìn)全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的作用。第三點(diǎn)，落實(shí)好行政法，還有助于盡快建成服務(wù)型政府。在這個(gè)過(guò)程中，充分維護(hù)群眾人權(quán)，即可以促進(jìn)我國(guó)人權(quán)事業(yè)建設(shè)，還可以讓群眾體會(huì)到我國(guó)政府堅(jiān)持以人民為中心的思想，進(jìn)而提高群眾對(duì)政府的滿意程度。當(dāng)前，要想在新時(shí)代下持續(xù)推動(dòng)依法治國(guó)，踐行維護(hù)群眾利益的承諾，就必須通過(guò)結(jié)合社會(huì)發(fā)展進(jìn)行法制調(diào)整與優(yōu)化。通過(guò)上文論述，說(shuō)明行政法不管是對(duì)政府工作還是群眾生活，都有著重要作用。接下來(lái)，本文在此基礎(chǔ)上從幾方面簡(jiǎn)要分析行政法法典化的意義。

（一）“聚沙成塔”，解決新出現(xiàn)問(wèn)題

隨著新時(shí)代的發(fā)展，出現(xiàn)了許多當(dāng)前行政法無(wú)法給出全面說(shuō)法的案例，進(jìn)行行政法的調(diào)整已經(jīng)是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。但是就當(dāng)前學(xué)界對(duì)行政法法典化的討論情況來(lái)看，行政法界相關(guān)研究人員并沒(méi)有取得完全統(tǒng)一的意見(jiàn)，例如許多研究行政法的業(yè)內(nèi)專家人士就在行政法制建設(shè)和行政法學(xué)理論的討論中有著不同意見(jiàn)。在討論中出現(xiàn)了許多問(wèn)題：例如行政法應(yīng)當(dāng)如何更好地服務(wù)于行政合法性和有效性的雙重任務(wù)等等。對(duì)上述這些新時(shí)代背景下新出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要組織更加深入的探討，通過(guò)政府參與的有效討論，提煉出可以解決問(wèn)題的有效方案。總的來(lái)說(shuō)通過(guò)推動(dòng)行政法的法典化，可以實(shí)現(xiàn)“聚沙成塔”，更好地集中各界思想，更好地解決這些新出現(xiàn)的問(wèn)題。

（二）降低立法成本，節(jié)約立法資源

縱觀我國(guó)的法治建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)每一次法典的修訂或者是某一法律制度的確立，都會(huì)消耗大量的時(shí)間以及人力物力。除此之外，每一次法制的變革，都會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生極大規(guī)模的討論與爭(zhēng)議。上述這些內(nèi)容都可以算作是黨中央進(jìn)行法制改革所需的成本。就我國(guó)當(dāng)前的法律體系來(lái)看，行政法和部分法律之間存在相互重復(fù)但是處理方法不同的部分。就是說(shuō)一個(gè)案件，通過(guò)行政法和刑法處理的效果不是完全相同的。通過(guò)行政法法典化，可以對(duì)相關(guān)規(guī)定作出更加具體的規(guī)定，可以將法律體系以及權(quán)力范圍分配得更加合理，更加適應(yīng)新時(shí)代的需要。降低后期出現(xiàn)更大問(wèn)題時(shí)進(jìn)行調(diào)整所需要的成本。

（三）填補(bǔ)行政法的空白

縱觀我國(guó)行政法建設(shè)發(fā)展路線，自新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，行政法取得了很大成果。具體而言，以“行政三法”為代表的行政立法，極大程度地推動(dòng)了我國(guó)法治政府、法治國(guó)家的建設(shè)。但是隨著新時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)行政法體系暴露出缺乏統(tǒng)一立法的問(wèn)題。所以說(shuō)，通過(guò)采取行政法法典化的措施，可以及時(shí)填補(bǔ)當(dāng)前行政立法中存在的一些重大空白，進(jìn)而全面落實(shí)好依法行政，進(jìn)一步加快建設(shè)法治型和服務(wù)型政府的建設(shè)。

上述三個(gè)方面表明行政法的法典化不管是對(duì)于我國(guó)法律體制本身還是群眾的社會(huì)生活，都有著非常重要的意義。總的來(lái)說(shuō)，落實(shí)行政法法典至少有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，可以解決新時(shí)代下新出現(xiàn)的問(wèn)題，可以減低立法所需成本，可以填補(bǔ)我國(guó)行政法的空白。本文僅列舉幾點(diǎn)重要意義，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看行政法法典化帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)不僅這些。

二、討論行政法法典化的路線

現(xiàn)階段推行行政法法典化有不同的路線可選擇，這些選擇各有利弊，我們需要加以綜合考慮，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際情況，對(duì)于應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)法典化，應(yīng)該有大刀闊斧的勇氣和敢叫日月?lián)Q青天的決心，下面從幾個(gè)可行的角度，對(duì)其進(jìn)行闡述和分析。

（一）制定一部統(tǒng)一的行政法

在十九世紀(jì)末，行政法法典化的形式第一次出現(xiàn)，是以統(tǒng)一行政程序法形式的出現(xiàn)。全世界行政程序法的法典化經(jīng)理了三次較大的發(fā)展，在歐洲大陸，在二戰(zhàn)后，在十九、二十世紀(jì)，各國(guó)的學(xué)者都在積極的探索行政程序法典化。我國(guó)的十九世紀(jì)的《行政訴訟法》中明確提出，“符合法定程序”作為行政合法行為的要件，并對(duì)“違法法定程序”作了具體的解釋，這一舉措為我國(guó)行政程序法發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，我國(guó)學(xué)者提出制定一本統(tǒng)一的行政法，當(dāng)時(shí)的《行政懲罰法》、《行政許可法》均是這一階段的時(shí)代產(chǎn)物。在十屆、十二、十三屆全國(guó)人大常委會(huì)議程中均對(duì)行政法進(jìn)行了討論和研究均未果，雖然沒(méi)有通過(guò)議題，但是行政法的“行政三法”，為之后的行政程序立法奠定了良好的基礎(chǔ)。后續(xù)各個(gè)省都出臺(tái)了地方的行政程序立法，如：湖南、陜西、山東、廣東、遼寧等等，在全國(guó)的社會(huì)主義法律體系中，行政法律體系是其中非常重要的一環(huán)，行政程序法更是其中的支架性法律體系，對(duì)標(biāo)對(duì)表先進(jìn)省行政程序立法，可供我們借鑒的東西，和值得思考的地方有很多。又比如說(shuō)，我們國(guó)家憲法的出臺(tái)奠定了確定了依法治國(guó)的方針，極大地改善了民生領(lǐng)域，維護(hù)了社會(huì)的秩序，營(yíng)造了人人守法的法治氛圍，那么行政程序法的統(tǒng)一，可以避免在我國(guó)的法律體系中與其他法律的沖突和矛盾，反之引起的行政相對(duì)不公平。

（二）制定一部行政法總則

面對(duì)行政法，在我國(guó)的淵源歷史長(zhǎng)河中，不同的學(xué)者都對(duì)其有著不同的理解。在一部法律中規(guī)定著適用行政領(lǐng)域的各方各面的通則，這就是我們口中的行政法典。說(shuō)得通俗一點(diǎn)，行政法的法典化就是制定一部統(tǒng)一的行政法總則，不僅僅適用于某一領(lǐng)域，而是能有適用于所有的行政執(zhí)法部門(mén)，可以為行政單位執(zhí)法提供準(zhǔn)則的法律。一部統(tǒng)一的行政法是時(shí)代的需求，也是我國(guó)行政執(zhí)法本身的發(fā)展需要，也是我們推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要舉措。雖然在全世界的范圍來(lái)看，制定行政法總則是十分罕見(jiàn)的，但這并不能阻止我們前進(jìn)的腳步，我們?cè)跇?gòu)建法律體系的大格局中，一直都是披荊斬棘，不斷地在探索和創(chuàng)新，在制定統(tǒng)一的行政法總則這個(gè)問(wèn)題上，我們中國(guó)政法屆的學(xué)者，都在付出自己的努力、智慧和勇氣。

一部統(tǒng)一的行政法可以產(chǎn)生很好地社會(huì)相應(yīng)，能夠極大地推進(jìn)法治政府的建設(shè)，讓規(guī)律性的東西法典化、健全我國(guó)的法律體系。上述的兩種方案是眾多學(xué)者的看法，通過(guò)兩種方案的分析，我們認(rèn)為，在推進(jìn)行政法法典化的過(guò)程中，我們應(yīng)該以現(xiàn)階段的行政法通則為抓手，積累經(jīng)驗(yàn)和案例，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)在制定完整的行政法總典。為今后的法治社會(huì)及法律體系大格局的建立，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該召集有關(guān)部門(mén)，對(duì)標(biāo)對(duì)表先進(jìn)學(xué)者對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行深入地研究和探索，我們只有虛心請(qǐng)教、認(rèn)真學(xué)習(xí)，提高政治站位，把理論和實(shí)踐相結(jié)合，與多部門(mén)通力合作，結(jié)合實(shí)際，一定能讓我國(guó)的行政程序法典早日出臺(tái)。

三、行政法法典化的前景展望

通過(guò)將行政法法典化，可以更大程度地拓展行政法的服務(wù)范圍，對(duì)于新時(shí)代下出現(xiàn)的之前沒(méi)有的案件可以實(shí)現(xiàn)有效處理。民法典的修撰為行政法的法典化積累了經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合前文所述，要解決新時(shí)代下出現(xiàn)的問(wèn)題。用沒(méi)有法典化的行政法難以做出全面且詳盡的判定結(jié)果，不利于推進(jìn)法治社會(huì)的進(jìn)程。由此可見(jiàn)，行政法的法典化必須被劃入法治改革規(guī)劃范圍內(nèi)，落實(shí)法典化有助于完善我國(guó)行政法規(guī)的體系、充分體現(xiàn)我國(guó)行政法治的基本價(jià)值。通過(guò)采取這些措施為新時(shí)代逐步落實(shí)行政法的法典化打下一定基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為在我國(guó)行政法未來(lái)一段時(shí)間的發(fā)展中，行政法學(xué)界應(yīng)當(dāng)針對(duì)行政法法典化相關(guān)的一系列問(wèn)題展開(kāi)討論，討論的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：第一個(gè)方面，要針對(duì)行政法法典化的具體步驟展開(kāi)討論；第二個(gè)方面，要針對(duì)行政法典的編章結(jié)構(gòu)進(jìn)行討論；第三個(gè)方面，要針對(duì)具體規(guī)則進(jìn)行討論。通過(guò)多方面、多角度的討論，相信一定可以為我國(guó)行政法法典化打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)：由前文所述可以說(shuō)明，在我國(guó)治國(guó)理政的全過(guò)程中，行政法法典化具有極高的社會(huì)意義與價(jià)值。有的研究人士指出，我國(guó)的法治體系如同一顆種子，從它出現(xiàn)的一刻起，便不斷吸收營(yíng)養(yǎng)，生根發(fā)芽最終長(zhǎng)成參天大樹(shù)。這個(gè)生長(zhǎng)的過(guò)程就像是法律不斷完善、不斷豐富的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，我們看到刑法以及民法相繼法典化，所以說(shuō)法典化是一個(gè)大的趨勢(shì)。同時(shí)我們也堅(jiān)信法典化的行政法一定會(huì)更好地服務(wù)社會(huì)。