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    鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力提升機制建設(shè)探析

    2021-11-27 02:11:39王宏志張定龍張理勤
    魅力中國 2021年42期
    關(guān)鍵詞:選民人大代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    王宏志 張定龍 張理勤

    (1 浙江萬里學(xué)院法學(xué)院,浙江 寧波 315100;2 寧波市鄞州區(qū)人大工作理論研究會,浙江 寧波 315100)

    引言

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)有利于加強基層民主政治建設(shè)、提升基層社會治理能力、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表采取直接選舉方式產(chǎn)生,與選民利益關(guān)聯(lián)密切,地緣關(guān)系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職更有主動性和便利性。在新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作要創(chuàng)新機制,促進人大代表履職能力的提升。本文以寧波市鄞州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)為基礎(chǔ),展開如下論述。

    一、履職能力建設(shè)機制創(chuàng)新的實踐

    基層人大代表是否能夠履行好代表職責(zé),充分發(fā)揮代表主體作用,涉及人民群眾的根本利益。近些年各地人大在推進基層人大代表履職機制創(chuàng)新方面的實踐,取得了較好的成效。

    (一)履職管理逐步規(guī)范化

    《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱“《代表法》”)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職制度缺少具體規(guī)范,需要地方人大組織在法律框架下,進行創(chuàng)新探索。同時在法律規(guī)范缺少對代表剛性評價機制和退出機制的情況下,內(nèi)部規(guī)范管理成為約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職的軟規(guī)范。從鄞州區(qū)的實踐看,鎮(zhèn)人大通過建立健全各項管理制度,引導(dǎo)激勵基層人大代表積極履職。如塘溪鎮(zhèn)人大設(shè)立代表履職檔案專柜,對代表聯(lián)系選民辦法、代表建議督辦辦法、代表視察活動辦法、代表小組活動辦法、代表評議活動辦法以及代表述職辦法等均制定了詳細的制度規(guī)范,按照規(guī)范服務(wù)、管理人大代表的履職行為,使代表履職工作規(guī)范化、精細化[1]。

    (二)平臺建設(shè)融合信息化

    基層人大代表作為民意輸入和權(quán)力輸出的紐帶,需要將選民訴求進行表達并輸入權(quán)力系統(tǒng),促成選民意志和利益的實現(xiàn),因此暢通人大代表履職渠道至關(guān)重要。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大在普遍建立實體聯(lián)絡(luò)站基礎(chǔ)上,充分利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)建設(shè)“數(shù)字人大”平臺,實現(xiàn)線上線下同步,在黨委政府與群眾之間架設(shè)了溝通橋梁,讓選民找得到代表,代表根據(jù)選民反映情況進行對基層政府監(jiān)督,促進民生實事問題得到快速有效解決。如在塘溪鎮(zhèn)人大經(jīng)驗基礎(chǔ)上,鄞州區(qū)人大在全區(qū)推廣“碼上說·代表督”工作,借助數(shù)字化平臺,對選民信息進行分級分類處理。形成了聽取民聲、反映民意到回應(yīng)民生需求的“接單、下單、督單”的閉環(huán)式處理體系,成為閉會期間推進代表履職常態(tài)化的重要方式。

    (三)履職監(jiān)督趨向常態(tài)化

    為激勵代表積極履職,增強人大代表履職的自覺性。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大創(chuàng)新機制,通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、履職考評、代表小組活動等方式,加強對代表履職的日常激勵和監(jiān)督,改變代表履職從“跟著感覺走”為“按照要求做”,促使其從“榮譽型”代表向“責(zé)任型”代表轉(zhuǎn)變,從“會議型”代表向“過程型”代表轉(zhuǎn)變。如瞻岐鎮(zhèn)人大每年年初制定了《人大代表常態(tài)化履職清單》,按照清單對每位代表按季度進行考評。

    二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)的矛盾

    人大代表履職能力建設(shè)的影響因素非常復(fù)雜,既有代表個體角色認(rèn)知不清,當(dāng)選動機不純等主觀因素,也有代表履職能力不夠等客觀因素。當(dāng)前,人大代表的履職能力建設(shè)可可能會受到如下矛盾因素的影響[2]。

    (一)結(jié)構(gòu)多元化與精英化之間的矛盾

    政治和法律層面要求基層人大代表要有相對固定的比例結(jié)構(gòu),這無疑縮小了人大代表候選人的遴選范圍,使具有社會管理能力或?qū)I(yè)性的精英原本缺乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加“捉襟見肘”,即使是鄞州這樣經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),一些人大代表的綜合素質(zhì)難以適應(yīng)新形勢新的要求,出現(xiàn)了“三分之一”說,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中,三分之一能夠很好履職,三分之一般過得去的,還有三分之一不起作用。代表結(jié)構(gòu)要求的多元化與履職要求的精英化之間的矛盾,難免使部分代表不能滿足選民的期待。此外,除了企業(yè)主以外,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中,村兩委成員構(gòu)成了代表的主要部分,這樣,一年兩次的鎮(zhèn)人大代表會議,有的就相當(dāng)于全鎮(zhèn)村支書會議。同時,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部占有一定的比例已成慣例。這無疑有助于實現(xiàn)黨對基層人大的領(lǐng)導(dǎo)以及推進人大工作,滿足了履職精英化的要求,但也造成了黨政干部的“角色多重”,嚴(yán)重影響作為人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

    (二)兼職制與專業(yè)化之間的矛盾

    兼職制最突出的問題是難以保證人大代表專心履職。人大代表不僅要在會議期間行使代表職權(quán),而且要在閉會期間也要通過參加視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、列席有關(guān)會議、參加聯(lián)系選民活動、撰寫提案建議等活動履行代表職責(zé)。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的時代背景下,人大代表履職的專業(yè)化要求越來越高,需要代表具有參政議政的專業(yè)知識和綜合水平,如撰寫一份事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的高質(zhì)量的代表建議,遠遠超出大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的能力。一般來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主席(副主席)往往是專職人大代表,是基層人大工作的主要成員,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職能力往往決定了該鎮(zhèn)人大工作的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專業(yè)化提升的措施通常是例行培訓(xùn)、工作交流和會議學(xué)習(xí)三種方式,還有就是代表通過微信群等載體,進行工作經(jīng)驗和信息交流等。但是,這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的能力培訓(xùn)不能完全滿足履職能力職業(yè)性的需求。

    (三)履職重要性與無責(zé)任性之間的矛盾

    基層人大代表怠于履職缺乏制度上的硬約束,責(zé)任機制的缺位,難以保證基層人大代表履職能力建設(shè)的有效性。人大代表對選民負(fù)責(zé)受選民監(jiān)督維護選民正當(dāng)利益,是代表職責(zé)所在,但部分代表不在意選民監(jiān)督,也不對選民負(fù)責(zé),選民和代表之間的監(jiān)督-回應(yīng)-罷免關(guān)系未能實現(xiàn),選民日常監(jiān)督難以進行,罷免程序更難啟動,實踐中很少見到人大代表被選民罷免的事例。代表在任期內(nèi)履職好壞都會保有代表身份至屆滿,除非請辭、被處刑罰或調(diào)離,即使換屆選舉,而每次換屆只更換成員的三分之一。在消極履職無責(zé)任的情況下,大大降低了人大代表身份的政治意義和法律意義[3]。

    (四)選民期待的效率性與履職程序性的矛盾

    民眾從解決問題的經(jīng)濟性考量,往往會選擇快速見效的渠道實現(xiàn)其利益訴求?!洞矸ā匪?guī)定的代表履職程序過于復(fù)雜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會注重民主程序,強化集體討論決定,以確保決策質(zhì)量,但客觀上削弱甚至替代了代表單獨聯(lián)系選民的職責(zé),導(dǎo)致代議中委托人權(quán)利的流失。基層人大代表收到群眾意見后,要調(diào)查研究,形成建議提交給人大代表會議或人大主席團,經(jīng)過討論后形成意見流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后由人大主席團督辦,然后向選民反饋。相比較其他電子政務(wù)、信訪、投訴以及傳媒報道等方式,通過人大代表解決問題似乎并不是最有效率。如果不能創(chuàng)新機制提高履職效率,代表與選民之間的聯(lián)系依然會弱化。

    三、創(chuàng)新履職能力建設(shè)機制

    在法律規(guī)范不充足和現(xiàn)實矛盾并存的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還需要在現(xiàn)有機制建設(shè)基礎(chǔ)上繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗、不斷創(chuàng)新機制,以機制創(chuàng)新更好地開拓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作,推進基層社會治理更上一層樓。

    (一)創(chuàng)新遴選機制,優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)

    人大代表履職能力和履職意愿如何直接關(guān)系人大代表履職能力建設(shè)的成效。在醞釀基層人大代表候選人時,需要基層組織將候選人的履職能力及積極性作為主要的考量因素,把好“入口關(guān)”,擇優(yōu)推薦代表候選人。在換屆選舉時,除了考慮候選人的綜合素質(zhì)、群眾基礎(chǔ)、熱心公益的人推薦為正式候選人外,同時要將履職能力強、作用發(fā)揮好的往屆人大代表再次提名,處理好代表的結(jié)構(gòu)性、專業(yè)性、兼職性的關(guān)系,盡可能把那些甘于奉獻、樂于代言、選民認(rèn)可的人選進代表隊伍,協(xié)調(diào)好兼職制和專業(yè)化之間的矛盾。

    (二)創(chuàng)新培訓(xùn)機制,提高履職素養(yǎng)

    地方人大可以通過規(guī)范硬性規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的培訓(xùn)要求。一是強化對換屆選舉新當(dāng)選代表的集中入職培訓(xùn),組織合格考試,不合格者需要重考;二是拓寬代表參政議政知識,每年通過網(wǎng)絡(luò)安排固定學(xué)時的知識學(xué)習(xí),不能如期完成學(xué)習(xí)者任期內(nèi)不能獲得相關(guān)獎勵;三是將培訓(xùn)作為激勵機會,對有履職熱情、群眾威望高的代表選送到黨校、高校接受履職相關(guān)知識培訓(xùn),參加上級人大組織的交流考察,開闊視野;四是積極創(chuàng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與上級人大代表共同履職的機會,發(fā)揮上級人大代表的傳幫帶作用,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在實踐中提升履職素養(yǎng)。

    (三)創(chuàng)新激勵機制,激發(fā)主體意識

    在既有激勵考核經(jīng)驗基礎(chǔ)上,需要繼續(xù)創(chuàng)新,激發(fā)代表的主體意識,一是增強人大代表的社會辨識,通過線上線下公示人大代表身份,讓代表在感到光榮的同時,不斷感知到自己的代表身份,增加履職的自覺性。二是創(chuàng)新正向激勵機制,對履職先進者給予精神鼓勵和榮譽嘉獎,進行表彰并向社會宣傳其履職事跡,樹立履職典型,鼓勵先進促進后進;三是給履職考核先進者給予機會獎勵,履職優(yōu)秀代表可以直接確定為下屆代表正式候選人,甚至可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層干部的后備人員等。四是要建立反向激勵機制,如對消極履職的代表進行談話、向選民公示消極履職情況,對于不能完成基本履職任務(wù)者,可以進行勸辭。

    (四)創(chuàng)新評價機制,實現(xiàn)有效監(jiān)督

    選民監(jiān)督基層人大代表的正式機制是述職與評議,由選民對代表的述職進行評議。實踐中述職評議機制的實施效果并不理想,首先是述職只有部分代表進行,一位代表一屆任期內(nèi)最多作四次述職報告;二是聽取述職報告的只是部分選民代表,評議效度信度不足;三是述職評議往往安排在村(居)民代表大會的一個環(huán)節(jié),而且不是會議的主要議題,嚴(yán)肅性不夠。為確??己嗽u價結(jié)果的有效性和科學(xué)性,一是建立由個人自評、小組互評和選民眾評相結(jié)合的多元評價機制;二是建立網(wǎng)絡(luò)履職評價機制,代表可以通過網(wǎng)絡(luò)進行視頻述職,述職報告可以在網(wǎng)上公開,選民可以進行網(wǎng)絡(luò)評分。通過創(chuàng)新評價機制,切實增強代表向選民負(fù)責(zé)的責(zé)任意識。

    (五)創(chuàng)新保障機制,確保履職條件

    創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職保障機制,首先是健全人員保障。從現(xiàn)有基層人大機構(gòu)設(shè)置來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)的人員力量較為薄弱,基本是人大主席、副主席和辦公室主任的三人配置,并且部分工作人員還是兼職做黨務(wù)或行政工作。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺少常設(shè)機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團除了人大主席、副主席之外,其他人員都是兼職,工作任務(wù)繁重,導(dǎo)致人大代表履職能力機制創(chuàng)新方面,力量不足,因此需要增強配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作人員,盡量減少兼職現(xiàn)象。其次是加強基層人大工作的財政預(yù)算,根據(jù)人大工作開展情況確保經(jīng)濟支持。第三是建立知識保障,為解決人大代表履職專業(yè)知識不足問題,應(yīng)當(dāng)建立人大代表履職專家輔助機制,基層人大可以聘請法律、財經(jīng)等方面的專家,成立專家團隊,在代表履職遇到專業(yè)問題時,為代表履職提供專業(yè)咨詢服務(wù)。此外,也是需要營造人大代表履職的良好社會條件。

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