易地搬遷集中安置點(diǎn)后續(xù)綜合治理策略研究
——以涼山州易地搬遷集中安置點(diǎn)為研究對(duì)象

呂登銀

（四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 德陽(yáng) 618000）

涼山彝族自治州轄區(qū)有10 幾個(gè)少數(shù)民族，其中彝族為主要世居少數(shù)民族，是全國(guó)最大的彝族聚居區(qū)，彝族也是一個(gè)善于遷徙的游牧民族，受歷史、地域、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響和制約，彝族的先輩們?yōu)榱硕惚軕?zhàn)亂、求生存，主要在大涼山的高寒山區(qū)、高二半山地區(qū)遷徙繁衍，居住方式主要為大散居、小聚居，日常缺乏固定的生產(chǎn)生活場(chǎng)所，房屋主要以土坯房及茅草房為主，由于長(zhǎng)期在社會(huì)治安混亂的奴隸社會(huì)環(huán)境下生存，為了更好地保護(hù)好賴以生存的畜牧的安全，人畜混居現(xiàn)象較為嚴(yán)重。由于受地理環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)、交通信息不暢、教育程度較低等因素的影響，貧困程度較深。

一、易地搬遷集中安置的現(xiàn)狀

消除除貧困，改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心使命，易地搬遷集中安置是以習(xí)總書記為核心的黨中央為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建設(shè)小康社會(huì)采取的重要戰(zhàn)略部署，是為了解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的現(xiàn)實(shí)問題而采取的一種治本之策，也是大涼山邊遠(yuǎn)民族地區(qū)人民群眾擺脫貧困的戰(zhàn)略之舉。四大片區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，其中涼山更是主戰(zhàn)場(chǎng)的核心區(qū)域，在脫貧攻堅(jiān)收官之時(shí)，涼山州未摘帽7 個(gè)貧困縣大批量的群眾將搬遷至易地集中安置點(diǎn)居住，隨之而來的對(duì)易地集中安置點(diǎn)的后續(xù)綜合治理迫在眉睫，一刻也不能等、不能拖。綜合治理能力的好壞直接影響到搬遷群眾的幸福感和獲得感。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，涼山州易地搬遷貧困戶累計(jì)達(dá)35.3 萬人，規(guī)劃建設(shè)的集中安置點(diǎn)1509個(gè)，安置貧困戶5.55 萬戶26.3 萬人，其中800 人以上的集中安置點(diǎn)21 個(gè)，3000 人以上的集中安置點(diǎn)8 個(gè)，縣城周邊安置1.17 萬戶共計(jì)4.28 萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置4.3 萬戶22 萬人。人口數(shù)量巨大，也是我國(guó)減貧歷史上集中安置數(shù)量最多的地區(qū)。

二、易地搬遷集中安置點(diǎn)治理困難

曾經(jīng)的涼山彝族群眾是一個(gè)“一步跨千年”少數(shù)民族，是從奴隸社會(huì)直接跨越到社會(huì)主義社會(huì)的民族，而今的涼山彝族群眾是一個(gè)“一搬跨千年”的民族，易地搬遷從封閉落后走向文明進(jìn)步，從群山阻隔的大山走向交通便利的現(xiàn)代鄉(xiāng)村。易地搬遷也是涼山彝族群眾遷徙的一部民族史。但是，隨著遷徙帶來的生產(chǎn)生活改變、文化差異明顯、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜等新鮮事物的出現(xiàn)，也給集中安置點(diǎn)鄉(xiāng)村治理帶來了很多困惑，主要困難體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）生活習(xí)俗改變困難

席地而臥，裹氈而眠，扎堆吃坨坨肉、喝轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)酒是涼山彝族貧困地區(qū)群眾的日常生活方式，這種現(xiàn)象在未摘帽7 個(gè)縣縣城就能夠明顯感知，然而這種千年形成的生活方式不是一朝一夕養(yǎng)成的。曾經(jīng)的人畜混居、客臥合一、中間一火塘是貧困地區(qū)群眾居住環(huán)境的標(biāo)配。就連目前非貧困村農(nóng)戶自建房都是這種標(biāo)配。而今，易地搬遷集中安置點(diǎn)客臥分離、人畜分居、洗澡有熱水器、上廁有衛(wèi)生間、吃飯有飯桌。部分群眾很難在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)這樣的生活。通過實(shí)地查看，部分群眾由于曾經(jīng)未接觸熱水器、沖水箱等，在使用過程中，蠻干亂干，致使各種配套設(shè)施很快就需要維修更換，如太陽(yáng)能熱水器使用完后不上水，致使熱水器熱水管爆裂，衛(wèi)生間沖水水箱按鍵破損等。部分群眾習(xí)慣于冬天木材燒火，搬遷至集中安置點(diǎn)后家里不能生火取暖或?yàn)榱斯?jié)約電費(fèi)，就扎堆在安置點(diǎn)公共區(qū)域燒火取暖，致使集中安置點(diǎn)環(huán)境衛(wèi)生較差，視覺感官不好，存在社區(qū)管理困難。

（二）生產(chǎn)方式革新困難

一方面，集中安置點(diǎn)搬遷群眾大多為高寒山區(qū)不宜居住而搬遷的，過去的生產(chǎn)方式原始落后，處于自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。“廣種薄收，靠天吃飯”是搬遷群眾的生產(chǎn)觀念，受根深蒂固的“刀耕火種”生產(chǎn)方式約束，搬遷到集中安置點(diǎn)后難以適應(yīng)現(xiàn)代的精耕細(xì)作的現(xiàn)代生產(chǎn)方式。另一方面，部分搬遷群眾由于搬遷后生產(chǎn)資料缺失，生產(chǎn)土地離現(xiàn)居住地較遠(yuǎn)或脫離了原來的牧民生活，而自身缺乏其他生產(chǎn)技能，不具備或不愿意接受學(xué)習(xí)新的生產(chǎn)技能而不能適應(yīng)城鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)的生產(chǎn)技能。

（三）內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)困難

激發(fā)搬遷群眾內(nèi)生動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康的根本保障，要變輸血式扶貧為造血式致富，大部分群眾長(zhǎng)期處在“你窮，我窮，大家窮”的整體貧困狀態(tài)，只要一日三餐能填飽肚子就滿足的生活狀態(tài)，由于長(zhǎng)期交通閉塞，部分貧困群眾生在貧中不知貧的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，很難激發(fā)貧困群眾通過自身技能提升增收增產(chǎn)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施以來，部分貧困群眾“等靠要”的思想觀念嚴(yán)重，相互爭(zhēng)當(dāng)貧困戶現(xiàn)象比比皆是。思想觀念改變難度較大，只有在做通貧困群眾思想的情況下，開展各種技能培訓(xùn)或務(wù)工輸出，從而增加貧困群眾的收入，通過不斷的嘗鮮獲利，讓貧困群眾自覺激發(fā)自己內(nèi)生動(dòng)力，提高造血功能，從而獨(dú)斷代際貧困。

（四）治理費(fèi)用支付困難

易地搬遷集中安置點(diǎn)大多是連片區(qū)的小區(qū)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來了一定的治理經(jīng)濟(jì)壓力，目前，易地搬遷集中安置點(diǎn)所代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專項(xiàng)資金用于集中安置點(diǎn)的管理運(yùn)營(yíng)，若引進(jìn)物業(yè)管理，物業(yè)管理費(fèi)用將是治理過程中的難題，搬遷群眾都是建檔立卡貧困戶或部分隨遷戶，家庭經(jīng)濟(jì)困難，難以支付物業(yè)管理的相關(guān)費(fèi)用。城市小區(qū)都有相關(guān)的物業(yè)費(fèi)及維修基金，易地搬遷安置點(diǎn)無維修基金，對(duì)于易地集中安置點(diǎn)的公共設(shè)施，在后續(xù)使用過程中的維修保管存在資金支持困難。部分易地搬遷集中安置點(diǎn)存在部分質(zhì)量問題而非安全問題，如漏雨、下水管道經(jīng)常堵塞等質(zhì)量問題，目前還在質(zhì)保期內(nèi)，施工方可以通過維修保證貧困群眾居住的問題，但是，后期施工方撤走后，發(fā)現(xiàn)問題，沒有響應(yīng)專項(xiàng)資金用于支付維修費(fèi)用。

（五）群眾生活成本加重

易地搬遷群眾在集中安置點(diǎn)生活成本加大，以前的生活用水來自山泉水，無需支付費(fèi)用，或高寒山區(qū)因缺水，用水了較少，搬遷到集中安置點(diǎn)后生活用水量加大；以前的寒冷冬天靠伐木取暖，搬遷到集中安置點(diǎn)后只能使用電爐取暖，加大了用電成本。

三、易地搬遷集中安置點(diǎn)治理策略

（一）加強(qiáng)集中安置點(diǎn)的基層組織建設(shè)

基層黨組織是在治理易地集中安置中起到堡壘作用，在易地搬遷集中安置點(diǎn)建立新的村或社區(qū)，成立正式的黨組織、村（居）委會(huì)，選配“兩委”干部和一定數(shù)量的樓棟長(zhǎng)或網(wǎng)格管理員有利于集中安置點(diǎn)的組織體系管理，實(shí)行“樓棟制”管理，樓棟長(zhǎng)作為最小的網(wǎng)格管理員，在村“兩委”的帶領(lǐng)下，發(fā)揮樓棟長(zhǎng)的最大效用。涼山彝族群眾具有較強(qiáng)的家支觀念，部分搬遷群眾都是整村或鄰近村落貧困群眾搬遷至一個(gè)集中安置點(diǎn)，大部分貧困群眾或多或少都帶有親戚或家族關(guān)系，利用“組織+家支”的管理模式，把家族中有較高威望的老者或族長(zhǎng)在村“兩委”的組織下，最大限度發(fā)揮家支族老的引領(lǐng)帶頭作用。依靠他們?cè)诩抑Ъ易逯械牡匚徊粩嘤绊懞凸芾砗冒徇w群眾。

對(duì)于集中安置點(diǎn)外遷的貧困戶，日常行政事務(wù)管理在現(xiàn)有行政區(qū)劃管轄內(nèi)由原居住地鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理，日常生活起居事務(wù)有易地搬遷集中安置點(diǎn)所在地轄區(qū)暫代管理，待全省行政區(qū)劃調(diào)整后，遵從戶籍屬地管理原則，將貧困戶戶籍轉(zhuǎn)為易地搬遷集中安置點(diǎn)遷入地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由遷入地基層組織進(jìn)行管理，避免出現(xiàn)多頭管或都不管的現(xiàn)象，或是群眾生產(chǎn)生活兩頭跑的窘境。

（二）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

易地搬遷安置點(diǎn)是人口密集地，隨著大量的人口涌現(xiàn)在集中安置點(diǎn)，對(duì)于附屬的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)也較為重要，特別是易地搬遷集中安置點(diǎn)的教育、衛(wèi)生、治安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一旦這些群眾急需的基本需求得不到保障，將會(huì)給搬遷群眾生產(chǎn)、生活帶來較多困惑，從而引發(fā)其他社會(huì)矛盾?！皟刹怀钊Ｕ稀敝械慕逃斜Ｕ虾托l(wèi)生醫(yī)療有保障就需要隨群眾搬遷入住而不斷完善。教育是阻斷代際貧困的基礎(chǔ)，是提高群眾內(nèi)生動(dòng)力的有力保障，只有教育的改變，才能改變?nèi)罕姷乃枷胗^念、培養(yǎng)群眾的生產(chǎn)生活技能、提高群眾的經(jīng)濟(jì)收入，從而保障群眾對(duì)易地搬遷安置點(diǎn)的認(rèn)同感和歸屬感。所以，目前應(yīng)加大加快集中安置點(diǎn)的中小學(xué)、幼兒園基礎(chǔ)教育設(shè)施配套。并且盡快完善基本醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施，滿足搬遷群眾對(duì)基本醫(yī)療的需求保障。同時(shí)要完善各項(xiàng)便民服務(wù)平臺(tái)，利用好易地搬遷集中安置點(diǎn)的黨群服務(wù)中心，開設(shè)好有關(guān)就業(yè)、就醫(yī)、教育、社保、水電費(fèi)繳納等公共服務(wù)，形成綜合完善的公共服務(wù)體系。

（三）加大移風(fēng)易俗的宣傳教育

大力開展移風(fēng)易俗樹新風(fēng)活動(dòng)的宣傳教育，在易地搬遷集中安置點(diǎn)建立相應(yīng)的紅白喜事點(diǎn)，或建立相應(yīng)的紅白理事會(huì)，教育引導(dǎo)貧困群眾摒棄陳規(guī)陋習(xí)，擺脫紅白喜事大辦超辦的舊習(xí)俗，婚事新辦、喪事簡(jiǎn)辦。持續(xù)推進(jìn)涼山現(xiàn)有“新風(fēng)超市”積分活動(dòng)、“彝家好媳婦”、“垃圾銀行”等活動(dòng)，讓搬遷群眾養(yǎng)成愛干凈、講衛(wèi)生的好習(xí)慣，遵守“村規(guī)民約”的現(xiàn)代好村民。

宣傳教育起到引導(dǎo)作用，真正實(shí)施需要帶頭榜樣，“說百遍，不如做一遍”的真實(shí)是永不變的，村兩委干部應(yīng)該起到帶頭作用，積極在移風(fēng)易俗中起到模范示范作用，帶頭先做。同時(shí)，通過制定相應(yīng)的村規(guī)民約，對(duì)于在移風(fēng)易俗宣傳教育實(shí)施較好的村民中，表彰優(yōu)秀。督促、督促后進(jìn)。

（四）加大集體經(jīng)濟(jì)投入

在現(xiàn)有政策允許條件下，加大對(duì)易地搬遷集中安置點(diǎn)的集體生活生產(chǎn)資金投入，持續(xù)支持有條件的集中安置點(diǎn)承擔(dān)一些力所能及的鄉(xiāng)村管理服務(wù)或社會(huì)服務(wù)，比如在村“兩委”、第一書記、綜合幫扶隊(duì)隊(duì)員的幫助下，根據(jù)集中安置點(diǎn)的群眾需求，對(duì)于有一定專業(yè)知識(shí)或通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)后具備相應(yīng)技能的貧困群眾承接金融、保險(xiǎn)、廣電、通訊和農(nóng)村電子商務(wù)等方面的有償代理服務(wù)，鼓勵(lì)易地搬遷集中安置點(diǎn)組織成立相關(guān)的勞務(wù)公司和勞務(wù)中介，特別是抓好目前廣東佛山對(duì)口支援涼山的有利機(jī)會(huì)，用好廣東佛山是務(wù)工輸入需求大市，而涼山各貧困縣又是勞務(wù)輸出人口較多的地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，組織相關(guān)勞務(wù)公司，為易地搬遷集中安置點(diǎn)貧困群眾提供勞務(wù)咨詢、勞務(wù)派遣和勞務(wù)技能培訓(xùn)等服務(wù)。通過務(wù)工工資收入拓寬家庭增收渠道，解決貧困群眾單一的生產(chǎn)性收入來源，形成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、務(wù)工工資性收入等多種收入為一體的增收渠道。

同時(shí)組織易地搬遷集中安置點(diǎn)貧困群眾參與建筑施工、家政服務(wù)等勞務(wù)輸出有償服務(wù)。易地搬遷群眾搬遷后，原居住地大多成為“空心村”，大片土地被荒廢，大部分林地、宅基地開發(fā)利用率較低，雖然部分土地被退耕還林或拆舊復(fù)墾，但是還是有大部分可以利用的土地資源和林地資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或各幫扶力量可以拓寬思路，做好荒地、林地、宅基地等有效利用，為易地搬遷群眾集體增收創(chuàng)收提供更多渠道保障。通過上述活動(dòng)，一方面增加貧困群眾的自身經(jīng)濟(jì)收入，一方面也增加了集中安置點(diǎn)集體經(jīng)濟(jì)收入，從而減輕政府對(duì)易班搬遷集中安置點(diǎn)的治理費(fèi)用。

四、治蜀興川新臺(tái)階

易地搬遷集中安置點(diǎn)的貧困群眾都是從曾經(jīng)的“山頭”搬遷至而今的“城頭”，或是從曾經(jīng)的“山上”搬遷至而今的“山下”，或是從曾經(jīng)的“土房”搬遷至而今的“樓房”。其本質(zhì)就是我國(guó)城鄉(xiāng)綜合治理和城鄉(xiāng)一體化的綜合表現(xiàn)，也是我國(guó)城鄉(xiāng)綜合治理的所面臨的新問題和新方向，黨的十九大以來，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了新的工作要求，易地搬遷集中安置點(diǎn)的后續(xù)綜合治理水平的提升也是民族地區(qū)城鄉(xiāng)綜合治理能力的提升，同時(shí)，也是國(guó)家城鄉(xiāng)基層治理體系不斷健全的表現(xiàn)。加強(qiáng)和提高涼山易地集中搬遷安置點(diǎn)的后續(xù)綜合治理措施和能力，是實(shí)現(xiàn)涼山脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)果的增色的目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)易地搬遷群眾“搬得進(jìn)、住得下、有發(fā)展”脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。通過政府資金支持、基層黨組織建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套，貧困群眾移風(fēng)易俗生活方式改變、生產(chǎn)教育觀念轉(zhuǎn)變，各級(jí)幫扶力量技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)扶持、人才培育等多維度的綜合治理提升，易地集中安置點(diǎn)的后期綜合治理將得到不斷完善提升，集中安置點(diǎn)將會(huì)成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中的新亮點(diǎn)，同時(shí)也為下一步治蜀興川和鄉(xiāng)村振興提供有力基層基礎(chǔ)保障。