行政公益訴訟中的訴前檢察建議權(quán)研究

許玲鳳

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816）

一、概述

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)提出了檢察公益訴訟制度，建議檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)主要是通過提檢察建議的方式。在訴前程序中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在些食品、藥品、環(huán)境資源保護(hù)，國(guó)有土地出讓等案件中存在不依法履行職責(zé)，或者不作為的行為時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)提起檢察建議，督促其糾正違法行為。以上也是行政公益訴訟中的訴前檢察建議適用的范圍。當(dāng)行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議依法履行職責(zé)后，檢察建議發(fā)揮功效。案件在訴前就得以解決，不需要提起行政公益訴訟，這樣節(jié)約了司法資源，也提高了結(jié)案的效率。

（一）行政公益訴訟中檢察建議的類型

按照檢察建議的性質(zhì)進(jìn)行劃分，檢察建議可以分為參與性檢察建議和法律監(jiān)督性檢察建議，參與性檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟案件，是一個(gè)過程性的行為。具有參與性。而法律監(jiān)督性檢察建議是一種柔性的檢察建議，具有監(jiān)督的功能，檢察機(jī)關(guān)通過提起檢察建議，對(duì)錯(cuò)誤行政行為進(jìn)行監(jiān)督，督促其改正。

按照行政行為的先后順序?qū)z察建議進(jìn)行劃分，檢察建議可以分為糾正違法行為的檢察建議和預(yù)防犯罪型的檢察建議，預(yù)防犯罪型的檢察建議是指行政行為對(duì)于其他的不法行為積極依法履行職責(zé)，進(jìn)行懲罰不法行為，沒有包庇或者懶政，預(yù)防行政機(jī)關(guān)犯罪的檢察建議。而糾正違法行為的檢察建議是指行政行為已經(jīng)做出了違法行為，或者不作為，不依法履行自己的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)提出糾正違法行為的檢察建議。

（二）訴前檢察建議的功能及意義

由于是在起訴前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提檢察建議，根據(jù)梳理的檢察建議的數(shù)據(jù)分析，有九成的案件都可以在檢察建議這個(gè)環(huán)節(jié)得以解決，大部分案件不需要進(jìn)入起訴后的程序，這樣不僅僅節(jié)約了司法資源，緩解了司法壓力。而且還提高的辦案效率，尤其是生態(tài)資源，環(huán)境保護(hù)的案件，越早結(jié)束案件，行政機(jī)關(guān)采取措施，生態(tài)環(huán)境才能越快進(jìn)行恢復(fù)。也起到了案件分流的作用。還有一個(gè)功能就是上文提到的督促功能，督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，糾正不法行為。

二、檢察建議在運(yùn)行中存在的問題

通過登錄12309 檢察網(wǎng)官網(wǎng)，檢索檢察建議，搜索到與行政公益訴訟有關(guān)的案件，發(fā)現(xiàn)檢察建議存在很多問題，下面我將從檢察建議制發(fā)前，檢察建議制發(fā)中，和檢察建議制發(fā)后的三個(gè)時(shí)間段進(jìn)行分析檢察建議存在的問題。

（一）檢察建議制發(fā)前

檢察建議制發(fā)之前，檢察機(jī)關(guān)自行決定是否制發(fā)檢察建議，缺少與行政機(jī)關(guān)的溝通與交流，所以會(huì)存在一部分檢察建議的內(nèi)容不夠具體，不符合實(shí)際情況。行政機(jī)關(guān)不履行檢察建議。第二的問題是，檢察機(jī)關(guān)在檢察建議制發(fā)前的調(diào)查權(quán)也存在問題，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)查不法行為的具體情況，但由于調(diào)查權(quán)的配置不夠合理，并不能完全調(diào)查清楚，導(dǎo)致檢察建議也不夠完善。

（二）檢察建議制發(fā)階段

根據(jù)檢索出的檢察建議，發(fā)現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容不具體，過于籠統(tǒng)，大多是建議行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)或者是建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。檢察建議起步較晚，從2015 年試點(diǎn)到現(xiàn)在也就是短短幾年的時(shí)間。在剛剛試點(diǎn)初期，很多案件都不按照檢察建議去實(shí)施，起步晚，這也是檢察建議內(nèi)容不夠具體完善的其中原因之一。近幾年檢察建議被采納的幾率較高，但依然存在一些問題。

檢察建議有時(shí)會(huì)與工作建議相混淆，檢察建議是具有法律性的，工作建議不具有法律性，只是具有參考價(jià)值，參考意義。不具有強(qiáng)制性。它們?cè)谛再|(zhì)上具有本質(zhì)的區(qū)別。檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，它的證明標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，這樣也不利于檢察建議的方便實(shí)施?？傊?，在制發(fā)階段檢察建議還是存在很多問題。

（三）檢察建議制發(fā)后

檢察建議制發(fā)后并不是案件就戛然而止，后續(xù)的行政機(jī)關(guān)有沒有按照檢察建議去貫徹落實(shí)，還是需要檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)配套措施不健全，沒有后續(xù)的跟蹤調(diào)查機(jī)制，這樣行政機(jī)關(guān)形成不了較大的約束力。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行檢察建議的內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，但發(fā)現(xiàn)一些檢察建議的內(nèi)容與提起訴訟的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容不一致，訴前程序與訴訟程序的銜接不到位。

三、檢察建議運(yùn)行中的優(yōu)化路徑

行政公益訴訟的目標(biāo)是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，作為訴前最至關(guān)重要的檢察建議的相關(guān)配套措施和程序更要完善，增強(qiáng)檢察建議的實(shí)效性，探索建議建議的優(yōu)化路徑。

（一）完善訴前程序與訴訟程序的銜接

大部分案件在訴前程序通過檢察建議就可以完成，這就使得訴前程序與訴訟程序的銜接就更重要。說明不斷探索檢察建議的完善是很有必要和價(jià)值的。檢察建議要充分發(fā)揮好它的法律監(jiān)督的作用，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為，不作為等行為進(jìn)行監(jiān)督，督促其糾正違法行為。兩個(gè)程序的根本目的是一樣的。訴前檢察建議是具有監(jiān)督性和靈活性，和提起訴訟程序的訴訟請(qǐng)求不一樣，檢察建議可以修改，當(dāng)然訴訟請(qǐng)求也可以變化，但沒有檢察建議那么靈活，檢察建議的內(nèi)容最好與訴訟請(qǐng)求一致，如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正了違法行為，可以起訴確認(rèn)行政行為違法或者撤回起訴，節(jié)約司法資源。

（二）加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的事前溝通

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的事前溝通，可以通過立法的方式，增加一條法條，檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)充分溝通協(xié)商后，方可制發(fā)檢察建議。還可以進(jìn)行人員交流，創(chuàng)新人才交流機(jī)制，在溝通的方式上可以采取座談會(huì)，圓桌會(huì)議，視頻會(huì)議等方式進(jìn)行。

（三）明確檢察建議的具體內(nèi)容

檢察建議的內(nèi)容不明確，不具體，這樣不利于行政機(jī)關(guān)工作的展開，由于是行政公益訴訟，涉及的都是些生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)，國(guó)有土地出讓，食品藥品安全等關(guān)系到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件，內(nèi)容更需要具體，方便行政機(jī)關(guān)更明確的開展工作，檢察建議的不明確在一定程度上可以說明檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴前檢察建議得重要性認(rèn)識(shí)程度還不夠。不僅要明確具體內(nèi)容，明確具體的相對(duì)人，明確具體的權(quán)利義務(wù)和應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于一些程序也要明確具體，例如當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以提出異議，對(duì)于異議的期限也應(yīng)該具體明確，因?yàn)閲?guó)家利益和社會(huì)利益刻不容緩。

檢察建議與工作建議，可以從性質(zhì)上進(jìn)行區(qū)分，工作建議當(dāng)作是日常的交流建議，不會(huì)產(chǎn)生任何法律后果，而不履行檢察建議是會(huì)產(chǎn)生法律后果的，檢察機(jī)關(guān)會(huì)提起公益訴訟。

（四）健全檢察建議的跟進(jìn)制度

對(duì)于訴前程序中檢察建議設(shè)計(jì)的初衷，是為了糾正行政機(jī)關(guān)的違法的行為，保護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。如果最終目的沒有實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后并不代表訴前程序已經(jīng)完成，檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)已經(jīng)完成。檢察機(jī)關(guān)要對(duì)提出檢察建議后的情況進(jìn)行回訪，跟蹤調(diào)查行政機(jī)關(guān)有沒有按照檢察建議糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，這也是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。不僅僅要調(diào)查行政機(jī)關(guān)依法作為，還要評(píng)估行政機(jī)關(guān)做的怎么樣，最終有沒有損害到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。如果行政機(jī)關(guān)故意沒有履行職責(zé)，那就得要提起行政公益訴訟，如果行政機(jī)關(guān)沒有窮盡所有方式來履行職責(zé)，也沒有達(dá)到最終的目標(biāo)，也推定為沒有依法履行職責(zé)。以上是對(duì)行政行為的評(píng)估。檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)跟進(jìn)次數(shù)也不需要太多次，兩次為宜。次數(shù)太多會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，也會(huì)造成檢察權(quán)的濫用。

結(jié)語

行政公益訴訟的目的是維護(hù)國(guó)家利益社會(huì)效益，不是個(gè)人層面的利益，這就要求要提高訴訟的效率，訴前檢察建議制度正好應(yīng)運(yùn)而生。在訴前解決了大部分案件，是訴訟程序的必經(jīng)程序，及時(shí)的維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)效益。檢察建議的制作也要多聽聽外界的聲音，聽取各方面的建議，爭(zhēng)取檢察建議最優(yōu)化。雖然檢察建議各方面存在一些問題，但是訴前檢察建議是一個(gè)系統(tǒng)性完整性的制度，理論界也有很多學(xué)者在研究，本文希望為后續(xù)的研究有所裨益。