云南生態(tài)環(huán)保檔案管理利用的研究與思考

■ 張文芝

2021年10月聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會將在中國昆明舉行，大會主題為“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”。屆時全球196 個締約國將參加大會，共同研究和探索保護人類和自然生物多樣性和環(huán)境變化挑戰(zhàn)的技術(shù)方法，啟發(fā)人類如何思考把對自然的影響降到最低，如何鼓勵企業(yè)承擔(dān)起保護環(huán)境的責(zé)任，也將敦促各國政府探索和完善政策措施，共同致力于更有效的生物多樣性保護工作。云南是中國生物多樣性最為豐富的省份之一，是全球野生動物種類和生態(tài)系統(tǒng)類型最豐富的地區(qū)，有著豐富的自然資源和民族文化風(fēng)情，在自然資源和傳統(tǒng)文化的融合發(fā)展中形成了很好的經(jīng)驗和做法，大會在昆明的召開，這是國家、國際對云南生物多樣性特點和保護成果的充分肯定，是云南的榮譽和驕傲，更是推動云南社會經(jīng)濟發(fā)展的重大契機。生物多樣性保護、環(huán)境保護不是一蹴而就的工作，需要各國政府和各級組織長期合作和堅持與完善相關(guān)政策、措施，長期履行相關(guān)責(zé)任與義務(wù)，需要幾代人、甚至幾十代人長期堅守保護與治理才能達到人們對美好生活環(huán)境向往的要求。生態(tài)環(huán)境保護的長期性決定了環(huán)保檔案的重要性，檔案是決策、行動和記憶的記錄，生態(tài)環(huán)保檔案是指各級各類組織機構(gòu)團體個人在開展環(huán)境保護與生物多樣性保護工作中形成的有價值的相關(guān)文字、圖表、音像、電子數(shù)據(jù)、實物等記錄。這些記錄既是云南研究生物多樣性保護成果的憑證，也是全國乃至全球生物多樣性保護科學(xué)管理經(jīng)驗的積累與共享基礎(chǔ)。檔案在記錄傳承人類保護生態(tài)環(huán)境理念方法措施，使生物多樣性保護理念技術(shù)方法代代相傳并創(chuàng)新發(fā)展上有著重要的基礎(chǔ)性作用。如何收集保存利用好歷史和當前各級黨委、政府及各種組織機構(gòu)關(guān)于保護生態(tài)多樣性形成的檔案材料，服務(wù)生物多樣性發(fā)展和環(huán)保工作是檔案工作的重要組成部分，也是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中不可忽視的問題。為此，筆者就生態(tài)環(huán)保檔案的形成與基本情況、存在的問題，以及管理利用的思考作一簡要分析和闡述。

一、云南生態(tài)環(huán)保檔案的形成與基本情況

就省檔案館館藏而言，生態(tài)環(huán)保檔案從時間上看，分為民國時期形成的和中華人民共和國建立后形成的檔案。從內(nèi)容上看又可分為宏觀的和微觀的兩大部分，宏觀的主要是指官方組織頂層設(shè)計、制定和實施的一系列文件材料，如新中國成立以后，履行與環(huán)保和生物多樣性保護相關(guān)的職能部門形成的已經(jīng)移交進各級檔案館保存的檔案，包括國家和省級制定的與生物多樣性保護有關(guān)的方針、政策、法令、法律、法規(guī)。全省環(huán)境保護的年度計劃、長遠規(guī)劃、監(jiān)督檢查和推動全省環(huán)境、農(nóng)林水牧漁等業(yè)的綜合治理和保護區(qū)建設(shè)的規(guī)定，各類保護項目組織、申報、實施、檢查等文件材料。以及防止自然環(huán)境受到污染和破壞，對受到污染和破壞的環(huán)境進行綜合治理方案，依法管理的措施案例等等。微觀的主要是指省州市縣區(qū)設(shè)立的自然保護區(qū)，遷地保護區(qū)，各級各類基層組織在執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)、實施具體保護行動措施過程中形成的具體記錄，包括環(huán)保項目實施的技術(shù)運用，人財物的利用、生物多樣性和環(huán)保效果變化記錄，環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、人與自然和諧發(fā)展的成效反映等等。這部分檔案大多保存在具體實施項目的保護區(qū)內(nèi)。

民國時期，由于經(jīng)濟社會、歷史認知等方面的原因，沒有專門的機構(gòu)和部門從事全國范圍內(nèi)的環(huán)保工作，形成的有關(guān)環(huán)保檔案保存數(shù)量不多、內(nèi)容涉及面較少、系統(tǒng)性不強、保存分散。省檔案館保存的民國時期生態(tài)環(huán)保檔案約計2700 余件，分別保存在20 余個立檔單位里，其中主要保存在民國時期的省政府秘書處、省民政廳、省教育廳等單位檔案里，內(nèi)容主要有云南落實國民政府關(guān)于國家植樹節(jié)要求的各種訓(xùn)令、通知、通告，省政府倡導(dǎo)城市綠化和表彰植樹先賢的各種訓(xùn)令，省級各單位、各縣每年植樹節(jié)開展植樹措施呈文。行政院關(guān)于改善全國地方環(huán)境衛(wèi)生各情致省府的訓(xùn)令、各地環(huán)境衛(wèi)生工作月報，農(nóng)業(yè)環(huán)境變動情況，云南產(chǎn)名茶與環(huán)境歷史相關(guān)的分析研究等等。

中華人民共和國建立后，初期由于百廢待興，生存發(fā)展問題突出，環(huán)境保護意識也相對較弱。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國的環(huán)保意識和措施逐步增強，1956年提出了“綜合利用”工業(yè)廢物方針，六十年代末又提出了“三廢”處理和回收利用概念，又稱三廢綜合利用，指對工業(yè)生產(chǎn)過程中，產(chǎn)生的廢液、廢氣、廢渣等進行回收，綜合利用或凈化所采取的措施，實行三廢處理可化害為利，變廢為寶，防止環(huán)境污染，造福人類。但中國真正使用“環(huán)境保護”這一比較科學(xué)的概念，于1972年6月由聯(lián)合國發(fā)起，在瑞典斯德哥爾摩召開“第一屆聯(lián)合國人類環(huán)境會議”，提出著名的《人類環(huán)境宣言》開始，環(huán)境保護事業(yè)正式引起世界各國政府重視的開端，中國政府也不例外，參加了這個會議，引用了這一概念。從此，中華人民共和國的環(huán)境保護事業(yè)開始健全并日趨加強，國家建委下設(shè)的環(huán)境保護辦公室，改為由國務(wù)院直屬的部級國家環(huán)境保護總局。到2008年環(huán)保總局又升格為“環(huán)保部”。主要履行環(huán)境和生態(tài)保護的責(zé)任和義務(wù)，執(zhí)行各級人民代表大會制定的控制污染物排放政策，鼓勵開發(fā)污染物排放控制技術(shù)以控制污染，保護和改善環(huán)境，并對全國的環(huán)境保護實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。全國的環(huán)保工作得到高度重視，各級環(huán)保組織體系越加健全，環(huán)保的方法、措施、手段更加現(xiàn)代化。由此形成的生態(tài)環(huán)保檔案數(shù)量增大、內(nèi)容增多、系統(tǒng)性越來越強。在省檔案館保存的環(huán)保檔案約計十萬余件，主要保存在云南省環(huán)保局、環(huán)保廳、省林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、農(nóng)牧漁業(yè)局、省政府辦公廳、發(fā)展改革委、建設(shè)廳，以及各類生態(tài)保護管委會等單位檔案里，尤其以省環(huán)境保護廳（局）、林業(yè)廳居多。內(nèi)容主要包括新中國成立以來，在林牧業(yè)、漁業(yè)、草地、植保、生態(tài)管理動植物保護方面的規(guī)劃計劃、方案措施，保護環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)，預(yù)防環(huán)境質(zhì)量的惡化，控制環(huán)境污染等重大保護項目的審批與監(jiān)管情況和項目的組織實施情況，以及機構(gòu)沿革、生態(tài)環(huán)境保護隊伍建設(shè)等方面的情況。全省各州市縣145 個各級國家綜合檔案館，根據(jù)縣域大小、山地林地面積，形成的環(huán)保檔案數(shù)量也不相同，都不同程度地保存有本地農(nóng)林牧草業(yè)、江河湖水等方面的生態(tài)環(huán)保檔案資料。既有文字的也有圖表聲像，形成了獨具特色的生物多樣性檔案史料體系，是新中國重視環(huán)保事業(yè)的重要見證。

二、生態(tài)環(huán)保檔案管理存在的問題

生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護是一項系統(tǒng)工程，其保護方法和手段既有自然科學(xué)，又含社會科學(xué)領(lǐng)域，既有工程技術(shù)、行政管理、宣傳教育，又需要有經(jīng)濟、社會、生態(tài)各方面的配合，涉及面廣。因此,形成的檔案記錄涉及范圍也較大，且集專業(yè)性與綜合性一體。為加強生態(tài)環(huán)保檔案的管理，確保檔案的完整、準確、系統(tǒng)和安全，根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《環(huán)保法》和《全國污染源普查條例》，結(jié)合環(huán)保檔案工作的特點，國家環(huán)境保護局、國家檔案局于1988年11月18日頒發(fā)的《環(huán)境保護檔案管理暫行規(guī)定》，1994年9月27日兩部門又聯(lián)合頒發(fā)了《環(huán)境保護檔案管理辦法》，2007年12月12日，環(huán)保總局和國家檔案局制定《污染源普查檔案管理辦法》，規(guī)范污染源普查檔案的管理，根據(jù)全國環(huán)保工作的發(fā)展需要，國家環(huán)保部與國家檔案局于2016年再次對《環(huán)境保護檔案管理辦法》進行修訂。這一系列環(huán)保檔案管理規(guī)章、規(guī)范的出臺與施行，對環(huán)保檔案的有效收集、規(guī)范管理和開發(fā)利用起到了積極的促進作用，但是由于多方面的原因，全省生態(tài)環(huán)保檔案管理依然存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：

一是生態(tài)環(huán)保檔案管理意識不強，難于保證內(nèi)容的齊全完整。雖然《環(huán)境保護檔案管理辦法》發(fā)布實施已經(jīng)有30 多年，其中第十六、十七、十八條明確規(guī)定：環(huán)境保護文件材料歸檔范圍應(yīng)當全面、系統(tǒng)地反映綜合管理和政策法規(guī)、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等業(yè)務(wù)活動。在檢查專項工作進度時，應(yīng)當檢查文件材料的收集、整理情況；重大建設(shè)項目、重大科研項目和重大生態(tài)保護項目文件材料不符合歸檔要求的，不得進行項目鑒定、驗收和申報獎項。環(huán)境保護文件材料歸檔工作一般應(yīng)于次年3月底前完成。文件（項目）承辦單位按要求將應(yīng)歸檔文件及電子文件同步移交本部門檔案管理機構(gòu)進行歸檔，任何人不得據(jù)為己有或者拒絕歸檔。但由于社會檔案意識和檔案法治觀念還不是很強，一些單位或部門的領(lǐng)導(dǎo)和干部職工對檔案工作重要性的認識不夠，很多單位對《環(huán)境保護檔案管理辦法》和自身制定的檔案工作規(guī)章制度未能得到嚴格執(zhí)行，成為一種只是停留在紙上和墻壁上的制度。大家往往只重視工作本身而不重視工作過程中形成的文件材料的管理。比如一項工程的建設(shè)，工程的進度、工程的質(zhì)量及資金的使用會得到重視，而工程建設(shè)過程中所形成的各種文件材料的管理卻往往被人忽視，以致一些工程項目在竣工驗收后，檔案材料要么殘缺不全甚至下落不明，要么未規(guī)范整理隨意堆放的情況依然存在。難于保證環(huán)保檔案按照歸檔范圍要求移交接收歸檔，涉及的內(nèi)容也就不齊全完整。

二是生態(tài)環(huán)保檔案管理的機制不健全，科學(xué)管護不到位。雖然國家制定的《環(huán)境保護檔案管理辦法》明確規(guī)定，環(huán)境保護部門應(yīng)當加強對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善檔案工作管理體制，建立檔案管理機構(gòu)，加強檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善檔案安全管理條件，配備政治可靠、責(zé)任心強、具備檔案管理及環(huán)境保護相關(guān)專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能的正式專職檔案管理人員，但實際工作中，因各方面的原因，有的單位沒有專門機構(gòu)和專職人員，尤其是基層配備的專職人員少、兼職人員多，有的甚至配備不到位，到位的人員又更換頻繁，長者一二年、短者幾個月，檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)難于持續(xù)提高，以致環(huán)保檔案的收集歸檔、規(guī)范整理和有效利用難于保證。同時，由于認識不到位，檔案管理的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和安全管理要求不符合科學(xué)管理要求，有的機關(guān)基層檔案室又是辦公室，有獨立庫房的也不完全符合設(shè)計規(guī)范，未配備防盜、防火、防潮、防水、防塵、防光、防鼠、防蟲等安全設(shè)施，以及與檔案信息化相關(guān)的計算機、掃描儀、檔案管理軟件、防磁柜等等基礎(chǔ)工作設(shè)備。工作缺乏人才支撐，缺乏技術(shù)和設(shè)施設(shè)備的保障，環(huán)保檔案的科學(xué)管理、安全管護也得不到保證。加之，基層保護區(qū)的人員除了少數(shù)正式事業(yè)編外，大多是勞務(wù)合同用工，對檔案收管存用的科學(xué)管理和運用更難得到保證。

三是生態(tài)環(huán)保檔案開發(fā)利用單一，作用發(fā)揮不明顯?！董h(huán)境保護檔案管理辦法》里也明確規(guī)定，環(huán)境保護部門的檔案管理機構(gòu)應(yīng)當積極開發(fā)環(huán)境保護檔案信息資源，并根據(jù)環(huán)境保護工作實際需要，對現(xiàn)有檔案信息資源進行綜合加工和深度開發(fā)，為環(huán)境保護工作提供服務(wù)。但大多數(shù)環(huán)保部門和保護區(qū)的檔案利用，信息化程度低，主要是針對工作查考提供手工利用，滿足于一般檔案的查閱使用，處于被動服務(wù)狀態(tài)。能根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護工作實際需要主動對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保檔案資源進行綜合加工和深度開發(fā)的意識不強，開發(fā)研究理念方法不多，手段單一，提供決策參考的利用不強，效果不明顯。

四是信息化時代檔案從業(yè)人員能力不足，觀念更新不強、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)跟不上社會與檔案工作發(fā)展的需要。檔案橫跨百業(yè)，縱貫古今，檔案工作是一項橫到邊、縱到底的工作，知識門類廣，特別是在各門學(xué)科相互滲透的今天，僅有檔案專業(yè)知識是遠遠不夠的，尤其是環(huán)保工作涉及面廣，涉及專業(yè)多，形成的檔案門類也繁雜，由于地方各級環(huán)境保護主管部門的檔案人員業(yè)務(wù)能力跟不上工作發(fā)展的需要，對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護檔案管理工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)的水平和質(zhì)量就受到影響，致使環(huán)保檔案規(guī)范化、精細化管理不足，簡單粗放型管理較普遍，開發(fā)利用不充分。

三、加強生態(tài)環(huán)保檔案管理與利用的對策

一是加強環(huán)保檔案工作的宣傳和執(zhí)法力度，走依法管理的道路。嚴格執(zhí)行檔案法律法規(guī)和規(guī)章制度是檔案科學(xué)管理的前提，是維護檔案齊全完整與安全的關(guān)鍵，環(huán)保檔案作為一種重要的信息資源，是黨和國家的寶貴財富。依法保護、管理好環(huán)保檔案是各級國家機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。隨著我國社會主義法律體系的逐步完善，《檔案法》《環(huán)保法》和《環(huán)境保護檔案管理辦法》的有效執(zhí)行也是國家治理體系和治理能力建設(shè)與提升的重要內(nèi)容之一。環(huán)保主管部門和檔案主管部門必須共同加大對環(huán)保檔案管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，以新修訂《檔案法》為引領(lǐng)，突出檔案工作的政治定位，理順檔案工作體制機制，按照規(guī)定要求配備檔案專業(yè)人員和相關(guān)設(shè)施設(shè)備，優(yōu)化檔案科學(xué)管理、安全管理和開放利用有關(guān)制度，完善檔案監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，加強培訓(xùn)宣傳和執(zhí)法力度，不斷提高環(huán)保檔案重要性的認識。要進一步轉(zhuǎn)變觀念，由重行政經(jīng)驗管理向依法管理轉(zhuǎn)變，加強制度執(zhí)行的落實，強化環(huán)保檔案規(guī)范化精細化管理，堅持年度檔案移交歸檔制度或網(wǎng)絡(luò)在線歸檔情況檢查，對出現(xiàn)違法行為的要加大執(zhí)法力度，對于有法不依、執(zhí)法不嚴等問題，要進一步加強監(jiān)督懲處，真正做到依法管理檔案、依法保護檔案、依法利用檔案，才能使環(huán)保檔案得到科學(xué)安全的保護和管理。

二是樹立現(xiàn)代管理思維，加快生態(tài)環(huán)保檔案數(shù)字化建設(shè)步伐，走信息化發(fā)展道路。檔案數(shù)字化信息化是檔案工作的戰(zhàn)略方向，只有走數(shù)字化道路才能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的需要。檔案部門和環(huán)保部門要進一步加快數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，建立專題數(shù)據(jù)庫，提升檔案工作的科技含量，探索利用網(wǎng)絡(luò)平臺，整合檔案信息資源，努力實現(xiàn)存量數(shù)字化、增量電子化的要求，深層次開發(fā)檔案信息，以檔案信息化推動檔案管理工作的現(xiàn)代化。另一方面，專兼職檔案工作人員要緊隨檔案載體、內(nèi)容、形式的變化增強學(xué)習(xí)的自覺，掌握與之相適應(yīng)的現(xiàn)代化管理技術(shù)，提升綜合素質(zhì)，才能適應(yīng)檔案工作發(fā)展的需要，才能更好的勝任檔案工作，提升環(huán)保檔案的科學(xué)管理水平。

三是加大檔案收集力度，利用多種形式，積極開發(fā)環(huán)保檔案信息資源，服務(wù)全省乃至全國生物多樣性保護工作。一方面，聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會即將在昆明舉行，這是一次世界共同交流生物多樣性保護經(jīng)驗的盛會，屆時會有很多具有代表性的國家和地區(qū)，以及全國各地代表進行經(jīng)驗交流和展示，因而也是收集全國及世界各國生物多樣性保護工作智慧的難得歷史機遇。環(huán)保主管部門應(yīng)該借機把檔案資料的收集與會議的舉辦同部署，確保大會全過程的記錄和大會形成的各種文件報告得到齊全完整的收集管理和歸檔。檔案主管部門要加強與主辦方的協(xié)調(diào)，加強對大會檔案收集管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，匯集國際國內(nèi)經(jīng)驗，豐富檔案內(nèi)容。另一方面，要認真梳理歷史上形成的生態(tài)環(huán)境保護檔案，查缺補漏，開展檔案史料匯編，包括政策匯編、保護區(qū)示范區(qū)成果匯編、項目檔案資料匯編，為專家學(xué)者提供研究素材。開展檔案文化產(chǎn)品開發(fā)，包括舉辦展覽、編輯環(huán)保的故事、拍攝環(huán)保檔案利用專題宣傳片，利用多媒體，包括廣播、電視、微信、抖音、快手、公眾號、向公眾普及環(huán)保的知識，展示生態(tài)保護的重要性與成果，讓公眾了解生態(tài)與人類生存的關(guān)系，豐富生活生存的意義，從而促進人們保護生態(tài)、保護環(huán)境、保護檔案的行動自覺。