農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

陳曉梅

（遼寧省鐵嶺市昌圖縣鎮(zhèn)村振興發(fā)展服務(wù)中心老城分中心，遼寧 昌圖 112000）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)和規(guī)?；N植已成為大勢所趨。機(jī)械化生產(chǎn)對大規(guī)模土地生產(chǎn)的高需求與家庭小規(guī)模生產(chǎn)之間存在矛盾。此外，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得越來越多的人在城市打工，造成農(nóng)村大量閑置耕地，影響土地利用率和糧食產(chǎn)量。中國對糧食的巨大需求與大量閑置耕地的出現(xiàn)之間存在著矛盾。

一、我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）土地較為分散，流轉(zhuǎn)方式單一

土地的規(guī)?；?jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本需求，且符合集約化生產(chǎn)的理念。但農(nóng)村的土地單體連片面積小導(dǎo)致生產(chǎn)分散，不利于投資主體進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)等投入，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)收益較低，從而影響投資者受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的積極性。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要類型為土地互換、出租、轉(zhuǎn)包、借用、轉(zhuǎn)讓等方式。《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十四條規(guī)定：“承包方可以采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。在實踐過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式表現(xiàn)為轉(zhuǎn)包和出租，抵押、入股等其他方式不常見。根據(jù)河南省第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主，出租方式居第二位，其余方式占比均比較少或者沒有。由于土地流轉(zhuǎn)方式的單一化難以滿足投資主體的多樣化需求，所以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率總體偏低。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，缺乏相應(yīng)的配套措施

第一，“散戶”和“大戶”之間缺乏有效聯(lián)系的途徑。盡管有些地方建立了流轉(zhuǎn)中介組織，由于未能形成科學(xué)的價格機(jī)制和提供相應(yīng)的指導(dǎo)服務(wù)，無法真正滿足農(nóng)戶和受讓方的需求，影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。第二，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。由于政府對于土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度不完善，農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的方式多為口頭約定，盡管簽訂書面合同，對于雙方當(dāng)事人的關(guān)系、流轉(zhuǎn)后雙方的權(quán)利義務(wù)、土地用途等規(guī)定尚不明確，很容易引發(fā)糾紛，從而削弱了土地流轉(zhuǎn)的積極性。

二、完善我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

（一）農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的運行機(jī)制

地方政府引導(dǎo)村委會和農(nóng)民自發(fā)組建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，提供政策和資金支持，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；農(nóng)民將承包土地存入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)組織，取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)組織支付的利息，選舉理事會和監(jiān)事會；農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)對土地進(jìn)行整理分類、打包開發(fā)、流轉(zhuǎn)市場，為大型農(nóng)業(yè)企業(yè)招商引資；農(nóng)業(yè)企業(yè)或大型種植者經(jīng)營土地并支付租金，獲得一定的技術(shù)服務(wù)和營銷支持，并獲得地方政府的相關(guān)支持。大型農(nóng)業(yè)企業(yè)為農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，并承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售。從主營業(yè)務(wù)來看，合作社主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是合作社的主營業(yè)務(wù)，包括土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、土地開發(fā)整理服務(wù)、土地代理種植銷售服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持服務(wù)等。此外，合作社還承擔(dān)教育培訓(xùn)的職能和責(zé)任，解決流通糾紛，監(jiān)督流通合同的執(zhí)行，監(jiān)督租金支付。從合作社章程的角度看，合作社建立了參與和退出機(jī)制。根據(jù)“自愿進(jìn)入、自由退出”的原則，只要愿意參加農(nóng)業(yè)資源管理專業(yè)合作社的農(nóng)民，可以自愿加入。他們可以選擇以土地折扣的方式參加合作社，也可以通過填寫加入合作社的申請書并簽署土地轉(zhuǎn)讓和土地儲存合同來享受利息。當(dāng)土地轉(zhuǎn)讓和土地儲存合同到期時，農(nóng)民也可以根據(jù)需要自由選擇續(xù)約或退耕。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，建立健全配套制度

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。加快建立土地流轉(zhuǎn)基層服務(wù)平臺。區(qū)縣級建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，每個村配備專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)信息管理員，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督和管理工作。主要職責(zé)有：宣傳和貫徹土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政策；發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的供求信息，做好供求雙方的有效銜接；在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，提供全面的服務(wù)和指導(dǎo)；協(xié)助其他機(jī)關(guān)處理流轉(zhuǎn)雙方的矛盾和糾紛。逐步建立和完善土地流轉(zhuǎn)價格評估制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)機(jī)制，綜合地形、地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件、產(chǎn)權(quán)歸屬等因素進(jìn)行科學(xué)合理的評估，為雙方的平等交易提供有效的依據(jù)。二是完善土地流轉(zhuǎn)的配套制度。目前，我國涉及土地管理及土地流轉(zhuǎn)的條文較多，但存在適用上的沖突。應(yīng)建立健全組織機(jī)構(gòu)，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主體、法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)程序、管理辦法等做出明確規(guī)定，制定出一部具有中國特色的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，為今后規(guī)范土地流轉(zhuǎn)活動和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法律保障。

（三）調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，健全社會保障體系

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，離不開農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。目前，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，阻礙了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和就業(yè)。各地要吸引投資，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，鼓勵農(nóng)村勞動力多元化就業(yè)，增加就業(yè)人口。政府應(yīng)該加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，完成從“農(nóng)民”到“公民”的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程。建立健全農(nóng)村社會保障體系，建立農(nóng)村社會管理保障機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村社會保障監(jiān)督體系。逐步建立全覆蓋的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加強(qiáng)養(yǎng)老保險保障，以最低生活保障制度為底層保障。農(nóng)村社會保障的滯后嚴(yán)重制約了勞動力的流動，增加了農(nóng)民對土地的依賴，阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的調(diào)整。因此，只有加強(qiáng)社會保障，才能解決農(nóng)民的后顧之憂，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)。

（四）土地信托模式的實踐

黨的十八大以后，全國土地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行。為探索市場化流轉(zhuǎn)方式，2013 年，安徽省蘇州市永橋區(qū)政府征用5400 畝農(nóng)用地，與中信信托共同推出“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集體信托計劃1301 期”，采用“產(chǎn)權(quán)信托”與“基金信托”并行推進(jìn)的雙重信托結(jié)構(gòu)，信托期限為12 年。

蘇州土地信托模式涉及三個方面。首先是在關(guān)系主體上的信任。蘇州市永橋區(qū)朱仙莊鎮(zhèn)塔橋村、朱廟村共5400 畝土地為A 類信托財產(chǎn)。農(nóng)民與村委會簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)分包合同，村委會集中全村所有土地；蘇州市永橋區(qū)政府為a 類委托人，有權(quán)處分a 類信托財產(chǎn)；受托人為中信信托，通過設(shè)立信托計劃全面管理土地信托的轉(zhuǎn)讓；服務(wù)提供商負(fù)責(zé)土地規(guī)劃、整合和投資促進(jìn)；托管銀行負(fù)責(zé)資金的托管和監(jiān)管；農(nóng)業(yè)企業(yè)或大型種植者是承租人。二是信托財產(chǎn)的運作。a 類委托人將土地承包經(jīng)營權(quán)交付給受托人后，受托人在服務(wù)商的配合下，對土地進(jìn)行整合整理，按要求提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，并將整理后的土地承包經(jīng)營權(quán)單獨出租給承租人。受托人也可以聘請外部單位評估、整理和轉(zhuǎn)讓土地。第三，在收入分配方面。從農(nóng)民的角度來看，他們的收入是“基本地租+浮動收入”?；镜刈庀喈?dāng)于每畝500 公斤中粒小麥的價格。如果價格低于1000 元，則按1000 元兌換；如果土地信托產(chǎn)品存在增值收入，則增加的部分應(yīng)分別按70%和30%在農(nóng)民和受托人之間分配，這意味著農(nóng)民將獲得大部分增值收入，受托人將只獲得一小部分增值收入；如果是國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼形成的附加值，基本上屬于農(nóng)民。例如，補(bǔ)貼包含在地租價格中，用于土地整理的財政補(bǔ)貼也歸農(nóng)民所有。

（五）規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的思考

在堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的前提下，完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不僅保證了基本農(nóng)田和糧食安全，而且通過規(guī)范流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入。目前,各地都在不斷進(jìn)行實踐探索,有幾個問題需要注意。

1.首先，厘清農(nóng)村土地權(quán)利的界限

明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)地位，保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)，放開土地經(jīng)營權(quán)；以土地承包權(quán)的“準(zhǔn)所有權(quán)”確立經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，界定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，將土地承包權(quán)確立為“準(zhǔn)所有權(quán)”；明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收入分配機(jī)制，包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金收入、流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入和被征收流轉(zhuǎn)土地的補(bǔ)償收入。

2.設(shè)計農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本要素

在基本原則上，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持公益性、市場化運作、公開、公正、規(guī)范、因地制宜的原則；在運營模式上，一般采用“政府主導(dǎo)、市場運作、多類型合作”；在參與者方面，以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性銀行，以及具有下沉網(wǎng)點的農(nóng)村銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，可以成為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的參與者。

3.發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)功能

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓交易信息服務(wù)平臺應(yīng)具備信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介等基本功能，具有信息中介服務(wù)平臺的性質(zhì)，以及金融服務(wù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的特殊功能。

結(jié)論

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略、深化農(nóng)村土地制度改革的主要切入點。政府有關(guān)部門要深入分析土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的積極措施。完善相關(guān)法律政策，建立健全配套制度，加強(qiáng)政府引導(dǎo)和政策宣傳，尊重農(nóng)民意愿，探索靈活的流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步提高農(nóng)民積極性，加快土地流轉(zhuǎn)速度，切實維護(hù)農(nóng)民利益。