城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造問題及對(duì)策研究

張薇

（中共安順市委黨校，貴州 安順 561000）

隨著社會(huì)的發(fā)展和人均收入水平的提高，老舊小區(qū)已經(jīng)逐漸跟不上時(shí)代的需求，無法滿足居住在小區(qū)里居民的生活需求，也制約城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，急需改造升級(jí)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作?？倳浿赋?，要加快老舊小區(qū)改造，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2020 年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》。為積極貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院及省政府關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的相關(guān)決策部署，各地全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。本文擬從政府進(jìn)行引導(dǎo)功能的角度，就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中存在的一些困難和問題，提出一些意見和建議。

一、基本情況老舊小區(qū)改造的重要意義

老舊小區(qū)是指城市、縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成于2000 年以前、公共設(shè)施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。因?yàn)榇嬖诮ㄔO(shè)年代比較久遠(yuǎn)，老舊小區(qū)出現(xiàn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、配套設(shè)施不夠全、功能不齊、缺少物業(yè)服務(wù)、存在安全隱患等情況，不能滿足人們的生活需求。

老舊小區(qū)改造是城市建設(shè)非常重要的環(huán)節(jié)，關(guān)系千家萬戶的切身利益，是十分重要的民心工程和民生工程。可以提高居民的居住品質(zhì)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，有助于改善城市的面貌以及提高城市的形象，為社區(qū)的網(wǎng)格化管理打下了基礎(chǔ)。

二、老舊小區(qū)的危與困

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造雖然取得了一定的成績(jī)，但目前還存在一些問題和困難，政府的功能有待增強(qiáng)。

（一）資金來源渠道單一，籌措資金困難。目前一些地方老舊小區(qū)改造資金主要依靠政府財(cái)政撥款，向社會(huì)籌集資金較難。由于老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，尋求開發(fā)商或者原產(chǎn)權(quán)單位支付改造費(fèi)用不現(xiàn)實(shí)；一些居民消費(fèi)觀念陳舊，物業(yè)公司管理費(fèi)用征收困難等原因，社會(huì)資本不敢投入太多資金，一定程度影響了老舊小區(qū)資金籌措。

（二）牽涉面廣，協(xié)調(diào)難度大。老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大。包括水電氣、物業(yè)管理、環(huán)境整治、節(jié)能改造、通信等，需要住建、消防、電信部門、居委會(huì)等相互協(xié)調(diào)。要同時(shí)協(xié)調(diào)好的難度非常大，稍有不慎容易造成工期停滯或者重復(fù)遷改等問題，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度和造價(jià)都有影響。

（三）長(zhǎng)效管理不完善，社會(huì)化接入難。關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造應(yīng)該制定總體指導(dǎo)意見、實(shí)施細(xì)則和后期管理制度等，但目前仍然有所缺失。早期規(guī)劃設(shè)計(jì)的小區(qū)體量較小，達(dá)不到物業(yè)管理企業(yè)入駐的規(guī)模要求。同時(shí)，老舊小區(qū)居民收入偏低，人員復(fù)雜，出租率高、缺乏花錢購買服務(wù)的意識(shí)等原因使得物業(yè)引入困難。即使部分老舊小區(qū)引入了物業(yè)，由于拖欠或不繳物管費(fèi)，不少市場(chǎng)化物業(yè)公司不得不虧本運(yùn)作，直至退出。

（四）居民搭便車心理嚴(yán)重，等觀態(tài)度者居多。大部分居民改造意愿為小區(qū)內(nèi)水、電、然氣、污水、監(jiān)控、路面、綠化、照明設(shè)施、外墻墻面改造，電梯、公共區(qū)域、活動(dòng)場(chǎng)所維修，垃圾收集設(shè)施、停車場(chǎng)改造提升等，對(duì)老舊小區(qū)改造工作極力支持。但對(duì)取消煤棚后，影響存儲(chǔ)燃煤、堆放雜物，是否收取物業(yè)管理費(fèi)，加裝電梯費(fèi)用昂貴、影響低樓層住戶等問題有顧慮，甚至認(rèn)為老舊小區(qū)改造中存在各種腐敗行為。另外，租房戶和過渡買房戶不關(guān)心小區(qū)的改造，居民參與意識(shí)不夠強(qiáng)，存在搭便車的心理。

三、老舊小區(qū)改造的對(duì)策思考

政府對(duì)老舊小區(qū)改造的工作中，應(yīng)有系統(tǒng)的、全面的規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)所涉及的各部門進(jìn)行合理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成相互銜接的工作體系。有明確的責(zé)任分工，形成上下聯(lián)動(dòng)，多方協(xié)調(diào)的工作格局，讓老舊小區(qū)的治理形成良性循環(huán)的工作格局。

（一）多途徑保證改造資金，激發(fā)改造活力

一是加大對(duì)老舊小區(qū)的財(cái)政投入?；菝竦呢?cái)政補(bǔ)貼政策向老舊小區(qū)傾斜，積極爭(zhēng)取有關(guān)政策的貸款，提高資金的使用效率；加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)的資金支持，發(fā)行專項(xiàng)債；加強(qiáng)與公積金部門、維修基金管理部門溝通，爭(zhēng)取公積金、維修基金對(duì)老舊小區(qū)改造的政策支持。

二是加大對(duì)相關(guān)企業(yè)的補(bǔ)貼。減免參建企業(yè)負(fù)擔(dān)，通過減免稅收等方式降低企業(yè)建設(shè)成本。比如加大對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的補(bǔ)貼，對(duì)進(jìn)駐老舊小區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，一方面補(bǔ)貼資金，另一方面出臺(tái)稅收減免等優(yōu)惠政策。

三是引導(dǎo)小區(qū)自求平衡。老舊小區(qū)改造要探索好投資鏈與收益鏈，以“市場(chǎng)”為導(dǎo)向?qū)ふ倚б婧蜕虣C(jī)。挖掘老舊小區(qū)的先天區(qū)位優(yōu)勢(shì)，合理利用小區(qū)閑置土地和簡(jiǎn)陋房屋進(jìn)行再開發(fā)，明確老舊小區(qū)增加面積產(chǎn)權(quán)，公共區(qū)域投放廣告、對(duì)小區(qū)停車位、幼兒園托老所等公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)等方式自求平衡。

（二）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)資源整合協(xié)調(diào)

一是繼續(xù)發(fā)揮好聯(lián)席會(huì)議制度。發(fā)揮政府、街道、社區(qū)這三級(jí)部門的聯(lián)席會(huì)議制度，定期對(duì)老舊小區(qū)問題進(jìn)行分析研判，將老舊小區(qū)的綜合治理納入重要議事日程。充分履行好政府法人引導(dǎo)和支持作用，整合各部門資源，凝聚各方力量發(fā)揮社區(qū)自治作用，提高共同治理老舊小區(qū)的效率。

二是成立工作專班。積極協(xié)調(diào)好住建、城管、供電、供水、燃?xì)?、民政等部門；按照職責(zé)分工制定責(zé)任清單，明確責(zé)任部門，解決好各部門職能交叉或治理過程中監(jiān)督缺失等問題；成立老舊小區(qū)改造專家技術(shù)咨詢團(tuán)隊(duì)，為老舊小區(qū)改造提供技術(shù)支持，扎實(shí)推進(jìn)老舊小區(qū)改造方案編制、立項(xiàng)審批、項(xiàng)目施工、竣工驗(yàn)收、財(cái)務(wù)審計(jì)等工作。

三是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。要推進(jìn)建立老舊小區(qū)黨組織，負(fù)責(zé)管理本小區(qū)內(nèi)物業(yè)事務(wù)。對(duì)轄區(qū)內(nèi)住戶較少、單獨(dú)樓棟或低收入群眾較多的老舊小區(qū)，鼓勵(lì)對(duì)鄰近多個(gè)小區(qū)進(jìn)行打捆整合建立黨組織。堅(jiān)持業(yè)主主體、社區(qū)主導(dǎo)的原則，強(qiáng)化基層組織建設(shè)，發(fā)揮黨員帶頭作用，緊緊依靠街道辦、社區(qū)力量組織開展問卷調(diào)查、入戶摸底、談心交心活動(dòng)，充分了解群眾改造意愿，調(diào)動(dòng)居民積極參與老舊小區(qū)改造工作。

（三）完善配套政策，建立長(zhǎng)效機(jī)制

一是以政府主導(dǎo)的運(yùn)作體制。老舊小區(qū)的改造要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、公眾參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的方式。涉及的各單位和各部門在政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下明確職責(zé)，密切配合，確保各項(xiàng)工作有效實(shí)施。制定建設(shè)規(guī)劃，老舊小區(qū)改造的方案，籌措資金、組織實(shí)施建設(shè)方案等，根據(jù)改造的情況積極出臺(tái)相關(guān)配套政策。

二是健全相關(guān)政策法規(guī)。目前國(guó)家與地區(qū)均已制定了關(guān)于城市建設(shè)以及老舊小區(qū)綜合改造工作的相關(guān)政策法規(guī)，正進(jìn)一步完善和健全。各地根據(jù)自身情況制定好總體指導(dǎo)意見、實(shí)施細(xì)則、后期管理相關(guān)政策、資金使用和監(jiān)管政策等。社區(qū)與業(yè)主委員會(huì)共同協(xié)調(diào)，制定業(yè)委會(huì)《章程》《職責(zé)》《議事規(guī)則》和《業(yè)委會(huì)工作職責(zé)》等規(guī)章制度。各相關(guān)部門、單位和社區(qū)在具體工作中可以依法辦事，按章行事，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，堅(jiān)決杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

三是管理程序要嚴(yán)格規(guī)范。制訂科學(xué)周密的改造方案后，需要設(shè)立并實(shí)施一整套規(guī)范管理程序，形成上至政府，下聯(lián)社區(qū)的管理格局和服務(wù)體系。通過相關(guān)部門層層相扣的垂直管理和協(xié)調(diào)一致的水平分工，政府部門始終能夠控制改造項(xiàng)目的每一步驟，同時(shí)加強(qiáng)群眾的監(jiān)督管理，確保改造過程透明規(guī)范。

四是構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系應(yīng)包括各方面內(nèi)容，如小區(qū)綜合環(huán)境、本小區(qū)居民經(jīng)濟(jì)生活情況、小區(qū)文明程度、小區(qū)公共安全系統(tǒng)等方面的標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)?？稍O(shè)置一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，以此類推。指標(biāo)可由客觀數(shù)據(jù)的定量指標(biāo)和經(jīng)過分析總結(jié)的定性指標(biāo)構(gòu)成。數(shù)據(jù)收集方式可以通過問卷調(diào)查、訪談和調(diào)研等方法?？茖W(xué)并有操作性的指標(biāo)體系可以對(duì)老舊小區(qū)的改造情況進(jìn)行評(píng)估、分析和檢查，提供實(shí)質(zhì)性的參考依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

五是進(jìn)行后續(xù)長(zhǎng)效管理。政府發(fā)揮作用的同時(shí)也要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，根據(jù)老舊小區(qū)的不同特點(diǎn)引進(jìn)專業(yè)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，豐富老舊小區(qū)的治理形式。充分尊重群眾意愿自愿選擇物業(yè)管理服務(wù)主體及服務(wù)模式：居民有意愿有能力選擇優(yōu)質(zhì)服務(wù)的，開展封閉式小區(qū)物業(yè)管理模式；居民需要基本服務(wù)的，選擇保障性物業(yè)服務(wù)；居民不希望政府提供物業(yè)服務(wù)的，實(shí)行街道社區(qū)托底管理；對(duì)于樓院面積較小，硬件及環(huán)境較差的小區(qū)，進(jìn)行環(huán)境整治和硬件維護(hù)，并加大物業(yè)管理的宣傳力度，為下一步引進(jìn)專業(yè)的物業(yè)管理打基礎(chǔ)。

（四）增強(qiáng)公民意識(shí)，提高自我服務(wù)能力

增強(qiáng)公民意識(shí)，培養(yǎng)公民積極參與是老舊小區(qū)治理中成本最低的治理模式，居民參與極其重要。

一是積極引導(dǎo)居民參與小區(qū)建設(shè)。老舊小區(qū)治理要把居民在小區(qū)的參與度作為重點(diǎn)來抓。首先加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。增強(qiáng)居民對(duì)自治權(quán)的認(rèn)識(shí)，采取定期入戶走訪、發(fā)放倡議書和懸掛條幅等方式進(jìn)行動(dòng)員，加強(qiáng)居民在小區(qū)建設(shè)的決策權(quán)，增強(qiáng)參與意識(shí)。其次建立良好的社區(qū)文化。社區(qū)應(yīng)多組織各種文化娛樂活動(dòng)，創(chuàng)造更多居民溝通交流的機(jī)會(huì)，形成和諧社區(qū)的文化氛圍，培養(yǎng)居民“社區(qū)是我家，愛護(hù)靠大家”的歸屬感和認(rèn)同感。最后，引導(dǎo)居民行使小區(qū)治理的監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)化居民對(duì)小區(qū)治理公共事務(wù)決策的監(jiān)督，特別是涉及公共利益的項(xiàng)目及改造，讓居民參與研討，充分聽取居民的意見和建議。

二是提高自我服務(wù)能力。小區(qū)居民既是治理成果的受益者又是參與者，要營(yíng)造“我的家我來建”的氛圍。首先，建立居民自助管理的模式，由街道辦事處負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)，社區(qū)是小區(qū)日常事務(wù)的組織者，居民作為活動(dòng)的直接參與者。要進(jìn)一步完善居民自治體系，結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，建立起以社區(qū)黨組織、社區(qū)工作者、網(wǎng)格長(zhǎng)為支撐的居民自治工作體系，針對(duì)小區(qū)的建設(shè)定期進(jìn)行協(xié)商議事。其次，社區(qū)可以開展適合居民特點(diǎn)的活動(dòng)，創(chuàng)造相互了解的機(jī)會(huì)。例如社區(qū)引導(dǎo)熱心公益服務(wù)的居民自發(fā)組織成立幫扶小分隊(duì)，定期為小區(qū)的獨(dú)居老人、困難群體送去幫助和溫暖，共同營(yíng)造溫馨的小區(qū)環(huán)境。最后，發(fā)揮模范黨員的帶頭作用。某些老舊小區(qū)離退休黨員較多，充分發(fā)揮離退休黨員的余熱，促進(jìn)小區(qū)的治理。組建離退休黨員志愿服務(wù)隊(duì)，根據(jù)老黨員的自身特長(zhǎng)組織開展志愿服務(wù)，如書畫活動(dòng)、糾紛調(diào)解等，促進(jìn)和諧小區(qū)的建設(shè)。通過調(diào)動(dòng)小區(qū)居民帶頭參與小區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)居民對(duì)小區(qū)管理的主動(dòng)性和積極性，充分營(yíng)造居民自治的氛圍。