城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理分析

張平

（菏澤市自然資源和規(guī)劃局，山東 菏澤 274000）

目前我國正處于社會穩(wěn)定的背景下，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，且從城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的角度分析，必須優(yōu)化土地利用資源才能縮小城鄉(xiāng)之間的差距，從而提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)效率，提升土地資源的開發(fā)和利用效率?；诖?，當(dāng)前背景下相關(guān)工作人員很有要對土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)進行研究。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理現(xiàn)狀

（一）缺乏健全的工作體制、工作模式單一落后

無論是何種工作都離不開系統(tǒng)且健全的體制，這是發(fā)展的關(guān)鍵，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理同樣如此。但仍有部分地區(qū)比較落后，無法緊跟時代步伐，工作水平不高，并沒有結(jié)合自身工作環(huán)境和特點構(gòu)建完善的工作體制，工作模式單一落后，并沒有創(chuàng)新與發(fā)展的特點。比如說管理過程中在團體合作和工作分配方面效果并不理想，一定程度上與思想落后守舊有關(guān)。此外，工作模式單一，最終就會出現(xiàn)城鄉(xiāng)不科學(xué)和不合理規(guī)劃等問題，嚴(yán)重浪費寶貴的土地資源[1]。

（二）監(jiān)督和管理制度不健全、并未貫徹落實工作計劃

健全的監(jiān)管制度是順利開展每個重大工程必須具備的內(nèi)容，若缺乏完善的監(jiān)督和管理制度，就會陷入到局限中，甚至埋下較大的安全隱患。若城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中部門內(nèi)部存在不良風(fēng)氣，缺乏完善的監(jiān)督管理制度，就會給部分工作人員偷懶的機會，并不利于高效開展相應(yīng)的工作，嚴(yán)重影響團隊精神建設(shè)，埋下巨大安全隱患，并不利于后續(xù)的發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理水平不高

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理并非與人們誕生后毫無聯(lián)系，而是有著相當(dāng)密切的聯(lián)系，且在人們的生活中扮演相當(dāng)重要的角色。因此，相關(guān)工作人員無論在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)還是土地管理中都必須全面考察并了解自然地理環(huán)境、當(dāng)?shù)厝藗兩盍?xí)慣等。但當(dāng)前階段仍然存在工作人員流于形式，僅在意審批指標(biāo)和數(shù)據(jù)報告，很少了解實際情況，無法保證分析與考察工作的質(zhì)量。此外，部分工程團隊負(fù)責(zé)人綜合素質(zhì)偏低，工作效率不高，這就導(dǎo)致當(dāng)前階段我國城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理工作或多或少都存在效率低和成果不理想的問題。

（四）監(jiān)管力度不足，規(guī)范執(zhí)行不到位

部分地區(qū)開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時受到缺乏監(jiān)管力度影響導(dǎo)致項目建設(shè)達不到滿意的效果，項目建成后工程方和開發(fā)商集約和節(jié)約利用土地的意識不強，規(guī)劃建設(shè)時土地資源浪費問題比較常見。此外，受到利益影響，施工方可能擅自更改方案，并沒有嚴(yán)格按照指定方案實施，影響了規(guī)劃的權(quán)威性，無法發(fā)揮健全部門的監(jiān)督管理作用。

（五）資金投入不足，行政審批效率不高

我國地大物博，且幅員遼闊，嚴(yán)重缺乏土地資源。加之受到復(fù)雜資源環(huán)境以及歷史背景影響，土地資源不充足的問題比較常見。當(dāng)前階段無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)還是土地管理或多或少都存在管理機制不科學(xué)、不合理等問題，且城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)審批流程相當(dāng)復(fù)雜，因此需要較長的審批時間。部分綜合工程項目具有較高的戰(zhàn)略意義，必須投入充足的資金，且需要高效的審批流程。但受到多種因素影響，城鄉(xiāng)項目缺乏較多的投入資金，無法實現(xiàn)預(yù)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理的目標(biāo)[2]。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理之間的矛盾

（一）管理模式方面的矛盾

從管理模式上分析，觀察規(guī)劃建設(shè)和土地管理二者差別較大，具體來說不僅表現(xiàn)在數(shù)據(jù)管理模式方面，而且表現(xiàn)在空間管制要求方面，這從某種程度上來說阻礙了規(guī)劃管理工作。二者使用的管理平臺不同，且在規(guī)劃數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面表現(xiàn)出較大的差異。受到空間數(shù)據(jù)差異影響，因此兩者又表現(xiàn)為規(guī)劃成果的表達方法、空間數(shù)據(jù)差異、規(guī)劃管理平臺和規(guī)劃實施動態(tài)管理等方面的差異，最終導(dǎo)致建設(shè)用地邊界問題等產(chǎn)生矛盾的關(guān)鍵原因。

（二）編制方法方面的矛盾

編制方法方面的矛盾具體表現(xiàn)在三個方面：一是“市場化”和“計劃性”的差別。土地利用總體規(guī)劃管理的關(guān)鍵點在于保護，尤其是保護耕地資源，因此制定指標(biāo)時計劃性更突出。但城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于發(fā)展，注重城市建設(shè)并滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，市場經(jīng)濟的特性更為突出。其次，出現(xiàn)“需求為上”和“以供定需”等矛盾。土地利用管理整體規(guī)劃基本上根據(jù)供求確定需要，以剛性控制為主。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則主要以城市規(guī)劃時期末城市化和人口的預(yù)測為基礎(chǔ)確定了用地規(guī)模發(fā)展的設(shè)想。最后，遠(yuǎn)期和近期的區(qū)別[3]。遠(yuǎn)期規(guī)劃是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重點，城市發(fā)展遠(yuǎn)期整體構(gòu)建更為突出，且近期規(guī)劃是土地管理的核心內(nèi)容。

（三）體系銜接之間的矛盾

部分職能部門對本部門規(guī)劃的重要性，最終容易出現(xiàn)土地規(guī)劃管理內(nèi)容出現(xiàn)成分較重且重復(fù)編制的問題。在“兩規(guī)”調(diào)整中無法輕易充分銜接，必須在高層次的規(guī)劃中統(tǒng)籌土地問題。由此可見，當(dāng)前階段銜接的主要障礙就是規(guī)劃戰(zhàn)略等高層次的規(guī)劃缺位。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理策略

（一）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制度體系

土地資源是寶貴的國有資產(chǎn)，加之我國缺乏土地資源，無論建設(shè)管理者還是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)者都應(yīng)該正確認(rèn)識土地資源，并合理利用土地資源并正確規(guī)劃。城市發(fā)展的該過程中城市規(guī)劃起到相當(dāng)重要的作用，不僅可以剛性控制，而且可以戰(zhàn)略引領(lǐng)，因此每個城市要想得到發(fā)展都必須做好相應(yīng)的土地規(guī)劃。從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度分析，必須對空間布局、戰(zhàn)略定位等要素進行科學(xué)配置，始終堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進多項規(guī)定的統(tǒng)一，從而真正促進城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保、土地利用規(guī)劃等多項工作的融合，進而從促進縣城和市區(qū)實現(xiàn)一張藍(lán)圖和一本規(guī)劃的目標(biāo)，讓當(dāng)前階段規(guī)劃中內(nèi)容存在沖突、支撐體系以及銜接不足等問題得到解決[4]。比如說城市主要以發(fā)展輕工業(yè)為主，因此可以適當(dāng)?shù)胤艑拰p工業(yè)廠房規(guī)劃建設(shè)方面的審批，促進整體行政審批效率的提高。若部分城市具有珍貴的綠地資源，除了要保護生態(tài)資源之外還要合理開發(fā)利用土地資源。比如說陜西西安保留了古代建筑以及歷史文物，實施城鄉(xiāng)規(guī)劃時必須保證歷史文化資源的完整性，避免其受到人文因素影響。總之，無論是土地管理還是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)都必須以提高人們生活質(zhì)量、保護人文資源安全以及促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容為基礎(chǔ)，制定完善的土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、土地使用規(guī)則等內(nèi)容，促進多規(guī)合一的貫徹落實，提升土地資源的管理效率。

（二）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡一定程度上與城鄉(xiāng)二元體制有關(guān)，而要想貫徹落實城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須及時解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制方面的問題[5]。分析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制出現(xiàn)的原因可知，其主要是處理城鄉(xiāng)事物時合理利用城市偏向的差異化思維解決，對城鄉(xiāng)要素互動產(chǎn)生直接影響，城鄉(xiāng)之間的距離被拉大，城鄉(xiāng)居民地位不平等、身份有別以及公共服務(wù)等問題得到解決，最終出現(xiàn)土地、資金和人才等資源出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題。因此，要想解決上述問題，首先應(yīng)對城鄉(xiāng)之間發(fā)展中存在的差異進行明確，但解決問題時不可將絕對平等當(dāng)做解決問題的對策，必須從制度以及政治等方面強調(diào)其平等，發(fā)揮城鄉(xiāng)之間的互補作用。其次，改變以往差異化的思維。解決問題時合理利用城鄉(xiāng)一體化思維，讓城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟差距不斷縮小，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動城鄉(xiāng)規(guī)建設(shè)進程。

（三）加大執(zhí)法力度

開發(fā)和利用土地資源的過程中違法行為是多種多樣的，需要相關(guān)部門加大執(zhí)法力度，及時制止非法圈地和用地的行為。與此同時，相關(guān)部門應(yīng)加大宣傳力度，合理使用土地資源并加大宣傳力度，在宣傳和普法中增強居民利用土地的意識，深刻體會支持城鄉(xiāng)規(guī)劃的意義，增強公眾參與感，科學(xué)規(guī)劃土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)[6]。

土地利用的規(guī)劃主要以國家實施土地用途管制為主，其指的是以一定區(qū)域為主，嚴(yán)格按照國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要求不僅僅從時間上更要從空間上總體布局和安排土地的保護、開發(fā)與利用等工作，合理配置了土地資源，確保人民政府可以依法整治、開發(fā)和保護等開展的統(tǒng)籌安排和綜合部署。上述舉措從某種程度來說有利于合理利用土地資源，避免出現(xiàn)盲目開發(fā)土地資源等問題，且讓人們意識到科學(xué)進行呈現(xiàn)規(guī)劃和保護土地資源的必要性。

（四）積極實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

黨的十九大報告中習(xí)近平已經(jīng)對鄉(xiāng)村振興問題提出明確的要求，報告指出國計民生之根本在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民以及農(nóng)村，必須解決三農(nóng)問題，這是全黨工作的重中之重。因此，新時期背景先要想解決我國社會主要矛盾，必須貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然[7]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以鄉(xiāng)村多樣化需求為主，建立了多種多樣的實施模式，有借助“互聯(lián)網(wǎng)+”精準(zhǔn)扶貧，也有建立豐信農(nóng)業(yè)服務(wù)模式等等。該戰(zhàn)略的實施讓農(nóng)村政治、文化、經(jīng)濟等方面的建設(shè)得到進一步推進，且推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，甚至讓農(nóng)民這一職業(yè)更具吸引力，也讓農(nóng)村成為人們安居樂業(yè)的樂園。

（五）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的開展需要相關(guān)工作人員把握土地管理地位，及時解決城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的土地分配問題，不占用耕地也不浪費土地，提高土地開發(fā)的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中若盲目追求經(jīng)濟發(fā)展而不注重保護生態(tài)環(huán)境，就會出現(xiàn)亂墾的問題，不合理地規(guī)劃設(shè)計生態(tài)景觀，且生態(tài)建設(shè)方面缺乏投入資金，最終對生態(tài)環(huán)境規(guī)劃質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，破壞了生物多樣性，后期修復(fù)需要耗費較多的資金[8]。由此可見，現(xiàn)代化呈現(xiàn)建設(shè)必須以生態(tài)為基礎(chǔ)優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)布局，不可污染后治理，必須從地理環(huán)境和區(qū)域土地性質(zhì)為基礎(chǔ)，以風(fēng)向為依據(jù)優(yōu)化城鄉(xiāng)格局，合理劃分工業(yè)局、居住區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)等等，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃布局。

結(jié)束語

總之，由于城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距較大，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)的差距被拉大，這是我國貧富差距較大的原因。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)從某種程度來說有利于促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，這就需要相關(guān)部門高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，同時重視土地管理，促進二者的平衡，發(fā)揮土地資源的作用，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)布局，保障人們生活水平，促進整個社會的可持續(xù)發(fā)展。