特殊PPP 模式下基礎設施項目創(chuàng)新創(chuàng)效分析

王澤岸 溫建國 李建偉 紀偉 高志軍 馬艷梅

（中建橋梁有限公司，重慶 402260；中國建筑第六工程局有限公司，天津 300450）

一、引言

xx 市xx 過江通道（xx 長江二橋）及連接線工程，路線全長約6.25km，主要結(jié)構(gòu)物為跨長江特大橋一座，全長2189m，跨龍溪河大橋一座，空港立交、連港立交各一座。為便于理解本項目模式的特殊性，下面將從本工程PPP 協(xié)議中有關建設期的創(chuàng)新創(chuàng)效方面展開分析：

（一）工程建設費最終以審計為準，征地拆遷費用最終以實際到達政府賬戶使用的金額為準。工程建設其他費中的前期科研、環(huán)評、通航、行洪、地災、水土保持等論證評估費、勘察設計費、監(jiān)理費、施工圖審查費等由政府方支付的費用，不納入社會資本方的投資核算范圍。

（二）施工具體范圍、標準、內(nèi)容、規(guī)模等最終以通過行政審批的設計文件為準，經(jīng)政府方審批的累計項目投資額，超過項目投資估算額部分，由乙方籌措資金，并計入項目總投資范圍。

（三）圖紙下發(fā)28 天之內(nèi)，項目編制施工預算上報財評中心。

（四）依據(jù)競爭性磋商文件確定的計價方式、計價原則、用條款確定的計量范圍及有合同約束力的技術(shù)經(jīng)濟資料審核確認的工程量，按照當?shù)厥屑壺斣u中心評審后的建筑安裝工程預算造價×（1-下浮率3%）（總價下浮）計算，由甲方組織、乙方參與、市財政、審計部門最終確定。

（五）項目管理費：項目公司20%，政府現(xiàn)場管理機構(gòu)80%。

（六）因政府原因?qū)е鹿て谘诱`在90日以上的，按照實際延誤時間計算投資收益。

二、熟悉投標文件及合同條款

項目建設的合規(guī)性應當遵從最基本的招標投標法，即項目公司組建后開展施工總承包合同招標。不管任何招標模式，項目技術(shù)人員必須對本項目的招投標文件和總分包合同條款非常熟悉(包括工程量清單等)，熟知本項目的施工范圍、質(zhì)量標準、工期和安全文明要求等，明確合同工作內(nèi)容，核實工程量清單是否缺項、漏項，以便進行合同談判，簽證。

本項目采用費率+利潤預算的形式，與傳統(tǒng)清單招標合同模式有較大差異。在項目時間緊湊，施工圖出圖不及時的情況下，費率招標的優(yōu)點是在招標前只需要知道工程的大致規(guī)模，建設標準，沒有計算工程量和組價的環(huán)節(jié)，招標速度快。缺點是：費率合同總價和材料消耗一般按項目規(guī)模估算，忽視了工程造價的“事前”控制。這種做法必然給工程建設期間的工程造價管理工作帶來困難，從而可能造成投資“三超”。同時，站在政府投資評審的角度，也存在不少風險：首先對設計的經(jīng)濟性無法評價，其次預算管理和成本控制也有較大難度，結(jié)算時需重新計算工程量，耗時較長，導致最后結(jié)算時組價糾紛比較多［2］。

三、施工圖階段的創(chuàng)新創(chuàng)效

以本項目為例：PPP 協(xié)議簽訂時間2016 年10 月，設計院2017 年1 月取得《市政府對關于增設過江通道（城東長江二橋）及連接線工程軌道交通功能的（請示）建議的批文》，為實現(xiàn)遠期軌道交通的規(guī)劃，橋梁近期上、下層橋面均為市政道路交通通道，遠期上層橋面為市政道路交通通道，下層橋面為軌道交通通道。

2017 年1 月總監(jiān)簽署開工命令，由于長江6 月份進入汛期，政府方要求優(yōu)先進行涉水基礎的施工；由于前期總承包與設計單位溝通較少，拿到懸索橋設計基礎施工圖紙后才發(fā)現(xiàn)與招標時的初步設計圖紙出入較大，初步設計中所有的建議性施工意見全部取消，所有大型臨時施工措施取消，所有必要的輔助施工措施也了無蹤跡；以涉水基礎為例取消了鋼圍堰、鋼棧橋、下橫梁現(xiàn)澆、上橫梁現(xiàn)澆支架、上塔柱對撐、電梯、塔吊、液壓爬模示意圖；取消了勁性骨架、1500t 的Q235 鋼材暫估工程量。

經(jīng)過分析政府層面的擔憂有以下幾點：

（一）由于該橋招標后變更為公軌兩用懸索橋，甲方擔心財政承受能力一定，變更超財政承受能力。

（二）該PPP項目在發(fā)改委已入庫，倘若大幅增加施工措施費，會有清退出庫風險。

（三）施工單位的履約人員的配備及能力尚未得到驗證。

（四）該地區(qū)尚未建設過類似項目，甲方不具備相關技術(shù)管控能力。

（五）所有大型臨時設施按照住建部37 號文進行評審后實施，同時預算按照方案進行編制，可合理的控制總承包方的利潤率。

（六）項目尚未進行施工預算及財政評審

基于以上原因，施工單位根據(jù)《市政公用工程設計文件編制深度規(guī)定》及《建筑工程設計文件編制深度規(guī)定》與設計單位展開溝通，請設計單位作為主導與政府主管單位協(xié)商設計深度的必要性，先后增加了指導性施工意見，在施工步驟圖中增加了施工措施，先后增加了主塔勁性骨架、對撐、Q235 鋼材，增加了鋼梁吊裝施工措施（纜索吊）、錨碇地下連續(xù)墻H 型鋼接頭、型鋼錨固定位支架，鋼梁整節(jié)段拼裝臨時桿件，增加了土石方平衡表。

由于PPP 項目后評價及審計時需要根據(jù)可行性研究報告、控制性規(guī)劃進行驗收及審計，在設計階段有很多可行性研究報告建議內(nèi)容未體現(xiàn)，在設計階段也需進行有效溝通：比如水土保持中涉水主塔需要設計防沖刷措施，深基坑邊坡防護；明確限制火工用品的施工范圍等。

總的來說PPP 項目受制于投資規(guī)模，設計單位在設計時盡量會采用成熟的施工方法，造價合理的施工材料，結(jié)構(gòu)變動層面溝通的余地非常小，只有關鍵的施工措施可以溝通。

四、施工過程中的創(chuàng)新與創(chuàng)效

（一）施工過程中創(chuàng)新創(chuàng)效的方向

以本項目鉆孔樁施工為例，長江上游以砂巖為主或卵石層、泥巖、砂巖互生，本項目除居民區(qū)以外鉆孔樁全部以沖擊鉆為主，在項目進場之初，其他市政工程均以旋挖鉆進行施工，總承包方在涉水基礎與洪水賽跑是也采用旋挖鉆進行了嘗試，發(fā)現(xiàn)大直徑鉆孔樁采用旋挖鉆并不比沖擊鉆具有明顯的優(yōu)勢，鉆頭磨損嚴重，取渣慢，工效優(yōu)勢不突出，項目馬上投入沖擊鉆進行施工，旋挖鉆輔助開孔2m 埋設斜巖面開口護筒，沖擊過程中采用簡易的反循環(huán)系統(tǒng)，進尺效率提高50%，不開挖泥漿池，不漏漿解決了飲水工程污染的問題；多個鉆機同時工作，按計劃完成任務；最重要的是通過測算沖擊鉆凈利潤率最高，而旋挖鉆利潤率則最低；大橋在施工過程中主塔上橫梁采用鉸接式K 型支架，安拆方便，重復倒用，用鋼量顯著下降，支架搭設時間節(jié)約10 天左右，主塔基礎未采用鋼圍堰，而采用咬合樁圍堰與樁基同步施工，未占用主線工期，完美避開了汛期基礎施工，錨碇地下連續(xù)墻根據(jù)機械尺寸合理進行了大斷面設計，降低了接頭數(shù)量，最大限度地增加了工作面，提前工期2 個月；大橋在施工西錨碇時需要在地下連續(xù)墻外側(cè)填充1m 厚素混凝土，將主體結(jié)構(gòu)與圍護結(jié)構(gòu)隔開，然后在混凝土表面滾涂防水涂料最后施工結(jié)構(gòu)，錨碇內(nèi)部存在大量的琵琶撐，素混凝土澆筑需要支護模板及腳手架，經(jīng)過仔細推敲施工計劃，預計工期順延55 天，采用維護結(jié)構(gòu)安裝隧道防水土工布+防裂鋼筋網(wǎng)片的形式，素混凝土與主體結(jié)構(gòu)同步澆筑，錨碇合同額1.92 億元。節(jié)約模板400 平方，增加防裂鋼筋網(wǎng)片40t，防水材料投入增加了18 萬元，雖然投入增加了千分之二，但降低了施工難度與安全風險。

（二）項目實施過程中創(chuàng)新創(chuàng)效的分工與協(xié)作

現(xiàn)代化的施工企業(yè)都在實行精細化管理，因此管理人員都是緊盯在一線，越是關鍵的工序項目配備的管理人員可能更加精干，他們對現(xiàn)場的情況掌握得非常充分，但是往往缺乏創(chuàng)新創(chuàng)效的驅(qū)動力和決斷能力，往往更愿意按部就班的完成指令性任務。本項目在施工過程中充分發(fā)揮了民主精神，由工地技術(shù)負責人一線班組，充分發(fā)揮指揮調(diào)動資源解決了混凝土泵送改溜槽、調(diào)整施工順序減少模板、提高鉆渣分離效率、提高混凝土切割安全性等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）現(xiàn)場簽證的創(chuàng)效

施工過程中簽證及基礎資料對創(chuàng)效的影響是巨大的，從總承包的角度來看，跟蹤審計收方應收盡收義不容辭，擴大生產(chǎn)對總承包方創(chuàng)效有利，但PPP 基建項目體量較大、工程耗時較長，現(xiàn)場簽證較多。施工單位一般請建設單位、監(jiān)理單位及投資評審造價人員現(xiàn)場查看，但當時不及時辦理簽證手續(xù)，而是等項目結(jié)算時再提出補辦簽證，此時，相關現(xiàn)場人員記憶模糊或部分參建人員已經(jīng)調(diào)動，從而高估冒算，蒙混過關。其次收方簽證過程建設單位會以設計文件進行收方，規(guī)避風險，我們的技術(shù)方案在考慮實施性往往擴大了生產(chǎn)范圍，收方往往很困難。比如基坑開挖或換填。

本項目施工時參建各方就必須留下現(xiàn)場草簽的手稿以備查驗。同時，項目實施過程中施工單位需上報從開工到實施當期時間節(jié)點的簽證變更臺賬，臺賬上報后，各參建方未達成一致的不予計量。同時，工程清單的開項預算與計量需全部統(tǒng)一，這項工作能大大簡化中期計量的繁重勞動，資料也更條理清晰，避免產(chǎn)生糾紛。

五、技術(shù)、商務、法務工作在PPP 項目的重要性

前文我們已經(jīng)講過商務與法務在項目策劃節(jié)段梳理爭議條款，爭取補充協(xié)議及多方溝通的重要性。在管理過程中技術(shù)與商務的充分參與尤為重要；商務與法務的主要技術(shù)人員應熟悉項目合同條款、施工成本、盈利點，同時采用合理的技術(shù)手段規(guī)避爭議條款。制定行之有效的針對性的措施，對于某些建設單位不同意變更的虧損項目可在商務部門做好測算的基礎上，技術(shù)人員進行優(yōu)化，只要能減虧，可由項目承擔變更成本。

（一）PPP 項目技術(shù)工作的特點

采用限額設計是控制工程造價的有效手段，從項目設計開始建設單位就把控制造價的意識扎根于設計人員心中。建設單位監(jiān)督設計團隊嚴格按照批準的設計任務書和投資估算來控制初步設計，或減少設計。以本項目為例，在編制施工組織設計及專項方案時盡量采用常規(guī)成熟的施工方法，這樣能夠提高通過評審的概率，減少修改方案的時間；其次盡量采用預算能夠覆蓋的方案，以減少后期措施變更的工作量；最后將涉及到專業(yè)分包的方案內(nèi)容委托給長期合作的專業(yè)機構(gòu)完成，減少方案編制工作量，提高效率。

（二）PPP 項目商務法務創(chuàng)效的工作特點

費率合同類PPP 項目由于前期只簽訂了大方向的框架，導致組價及工程量均需分析和審核，過程中的工作強度很大，且和工程建設乙方的訴求較難達成一致，爭議較多。而PPP 項目施工方案的審批優(yōu)先于預算的審核。在費率招標模式下，工程技術(shù)與工程經(jīng)濟的相互結(jié)合是工程造價一個很重要的影響因素。這就要求工程造價人員有相應的工程技術(shù)水平，從合同約定、定額編制思路、計價規(guī)范、施工技術(shù)方案等方面去掌握了解，才能全面履行合同。在施工圖紙明確后，經(jīng)監(jiān)理單位、建設單位審批過的方案是預算審核的重要依據(jù)之一。

方案編制完畢后，第一輪審查應該是進行商務、法務審查，其主要目的是經(jīng)濟性比選，以及PPP 協(xié)議核心條款中商務、法務條款的響應，施工圖預算的編制是項目最大的創(chuàng)效。

商務部門需要根據(jù)施工組織設計及專項方案編制清單，清單有遺漏的部分需要反過來通知技術(shù)部門補充編制，在取費及定額消耗量的計算過程中發(fā)現(xiàn)技術(shù)方案的深度需要大致能夠達到指導現(xiàn)場施工或加工的深度，這一點尤為重要。

預算編制過程中最難的部分是100 章：主要是現(xiàn)場建設單位難以管理計量的，如施工單位技術(shù)咨詢服務費用，監(jiān)控量測費用，特殊試驗的費用，與項目公司未達成出資渠道的費用：比如航道、海事、鐵路等。

其次由于PPP 項目政府方作為強勢方：有很多舉措限制了商務部門的創(chuàng)效，比如政府要求市政工程按照公路定額編制預算、工地轉(zhuǎn)移費用按照最近的省會城市計算、行車干擾只確認紅線范圍內(nèi)干擾、拆遷不考慮便道問題等等。

對于合同約定中計算依據(jù)不充分不明確的。例如：費率合同約定使用相關定額子目，但實際編制預算時不能做到完全對應，定額子目存在缺失。采用成本加酬金的方案或使用類似工程指標評定的方案不失為處理的方法。成本加酬金方法的測定過程是一項耗時耗力的繁雜工作，過程數(shù)據(jù)及成果文件需參建各方的確認，項目的建設程序?qū)⒈惹鍐文Ｊ降闹芷诟L。利潤率、管理費用評定很難有標準界定，管理內(nèi)耗嚴重，政府部門審批流程和商務談判流程勢必較長。同時總承包方在未開展財政評審以前面臨巨大的資金壓力，不利于項目的順利實施。

小結(jié)：PPP 項目財政評審由于方案先行，把合同的爭議和矛盾暴露在項目進行的過程中；過程中形成的談判會議紀要是結(jié)算審核的重要依據(jù)，并切實體現(xiàn)項目動態(tài)把控，避免了僅通過結(jié)算審核定價一刀切，施工圖預算評審效率低下的情況是有多方面的原因?？偝邪鼏挝辉谛纬墒┕D預算成果文件時，主動編制在工程費方面和其他基本建設費用方面的經(jīng)濟指標，由于地方政府的強勢建設單位往往考慮到其他項目的影響，往往采用地方習慣性做法而不是遵從規(guī)范條文，商務層面的創(chuàng)效任重道遠。

建設方采用費率+利潤的管理方式極大地制約了總承包方技術(shù)創(chuàng)效的積極性；在這種條件進行總承包施工，在施工前需要先完善項目的合規(guī)性，在有關效益的談判中爭取主動，對設計深度進行明確要求，積極的優(yōu)化設計，生產(chǎn)過程中與各部分充分溝通，商務上要對技術(shù)方案進行經(jīng)濟性對比把關，重視計量簽字及圖像資料爭取擴大生產(chǎn)。

六、結(jié)語

目前項目實施背景下政府投資項目的逐漸增多，所用資金也越來越多。合理的管理全過程的造價控制，同時優(yōu)化方案，將設計控制在一定的范圍和限額之內(nèi)，利用有限的資金和成本建設出高質(zhì)量和性價比高的工程，對于政府和企業(yè)來說，不僅能夠節(jié)約成本，減少工期，而且能夠提高效益，增強安全性和可靠性，加強工程的造價管理，有利于投資效益的管理，能夠合理地使用人力、物力和財力，不至于資源浪費。