鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究

趙坤榮

（圍場(chǎng)縣委黨校，河北 圍場(chǎng) 068450）

引言

在城鄉(xiāng)關(guān)系視角下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的源起、愿景和實(shí)施路徑均有其特定內(nèi)涵。重城輕鄉(xiāng)的歷史發(fā)展路徑導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本公共服務(wù)、居民生活水平、風(fēng)貌變化等方面均落后于城市。

一、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的意義

（一）有助于就地城鎮(zhèn)化問(wèn)題的解決

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村已經(jīng)涌現(xiàn)許多諸如四川郫縣戰(zhàn)旗村、廣漢向陽(yáng)鎮(zhèn)、江蘇省華西村、山東省南山村等就地城鎮(zhèn)化的典型。產(chǎn)業(yè)支撐是農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的核心要素，而促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)。通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化。

（二）鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的必然要求

完成現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，鄉(xiāng)村會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步走向多元化，即在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)突飛猛進(jìn)，鄉(xiāng)村的功能和價(jià)值也會(huì)愈加多樣，其文化功能和價(jià)值、生態(tài)功能和價(jià)值、經(jīng)濟(jì)功能和價(jià)值等逐步發(fā)展與完善。同時(shí)，消費(fèi)者對(duì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村優(yōu)美環(huán)境的需求也推動(dòng)著城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2012 年的52.6%到2019 年的60.6%，已有9000 多萬(wàn)鄉(xiāng)村人口稱為城鎮(zhèn)居民；鄉(xiāng)村承包地“三權(quán)分置”正式落地，鄉(xiāng)村宅基地“三權(quán)分置”正在試點(diǎn)；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本一樣保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等穩(wěn)步推進(jìn)；在黨和政府的大力推動(dòng)下城鄉(xiāng)差距逐步縮小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐穩(wěn)步邁進(jìn)，這是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然規(guī)律。

二、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展難點(diǎn)

（一）制度變遷方面

我國(guó)城鄉(xiāng)各項(xiàng)政策的安排主要由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷為主、具有長(zhǎng)時(shí)期漸近性特征。對(duì)于鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化而言，由于歷史因素和客觀顯示的多重因素，舊有的城鎮(zhèn)擴(kuò)張模式難以短時(shí)期改變，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Χ唐趦?nèi)難以被激活，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題無(wú)法全面解決和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)依舊滯后，由于現(xiàn)有城市擴(kuò)張的收益依舊高于尚未被挖掘潛力的農(nóng)村地區(qū)，制度變遷的“路徑依賴”痕跡明顯，兩大戰(zhàn)略的協(xié)同發(fā)展受到政策梗阻和結(jié)構(gòu)鎖定。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡

第一，農(nóng)村學(xué)校在教育經(jīng)費(fèi)投入、教學(xué)設(shè)施、師資素質(zhì)等方面均遜于城市學(xué)校，農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展滯后，這導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)齡人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集中。第二，農(nóng)村居民參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍均不及城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村社會(huì)救助范圍較窄、力度較小，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)急需提升。第三，由于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源過(guò)度向大城市、大醫(yī)院集中，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以衛(wèi)生院、衛(wèi)生室、門診部為主，其規(guī)模小、級(jí)別低、設(shè)施陳舊且不足、醫(yī)療技術(shù)人才缺乏，醫(yī)療水平落后。

三、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展對(duì)策

（一）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)同頻建設(shè)

要加強(qiáng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制創(chuàng)新，既要鼓勵(lì)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流入城市發(fā)展，尋找更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，也應(yīng)該鼓勵(lì)城市人才、技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村流動(dòng)。在制度設(shè)計(jì)上更加靈活多樣，可將所有權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，建立土地征收公共利益用地認(rèn)定機(jī)制，縮小土地征收范圍。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。在保護(hù)農(nóng)民自留地、宅基地等基本權(quán)利不受侵犯的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)城市優(yōu)秀人才和富裕資本到鄉(xiāng)村投資、租地經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)同頻建設(shè)。深化要素市場(chǎng)化配置改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。城鎮(zhèn)化建設(shè)要與鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，在道路、水電氣熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、文化體育等方面進(jìn)行聯(lián)動(dòng)建設(shè)、統(tǒng)籌考慮，為農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)提供資金、技術(shù)、設(shè)備等支撐，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重要契機(jī)，改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，持續(xù)釋放城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活消費(fèi)、就業(yè)保障、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等需求潛力，為構(gòu)建城鄉(xiāng)新發(fā)展格局提供新動(dòng)力源。

（二）“一刀切”和一擁而上問(wèn)題的解決

首先是對(duì)全國(guó)縣城和特大鎮(zhèn)進(jìn)行分類和功能定位：根據(jù)各縣城現(xiàn)有的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、自然資源稟賦、距離大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）遠(yuǎn)近和交通條件等，將現(xiàn)有1494 個(gè)縣城和158 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10 萬(wàn)以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)劃分為如下四類：一是已具備設(shè)立縣級(jí)市或區(qū)條件的縣城和鎮(zhèn)；二是大城市和特大超大城市周邊的縣城和鎮(zhèn)；三是雖偏遠(yuǎn)但具有特殊資源稟賦的縣城和鎮(zhèn)；四是遠(yuǎn)離城市且無(wú)特殊資源稟賦的縣城和鎮(zhèn)。其次是根據(jù)不同功能定位確定補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的具體任務(wù)：不同類型的縣城，在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的地位和作用是不同的。縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工程，一是要尊重人口和城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律；二是要根據(jù)縣城的資源稟賦和功能定位，不能“一刀切”和一擁而上；三是要量力而行，明確哪些項(xiàng)目是縣級(jí)財(cái)政和融資力所能及的，哪些項(xiàng)目需要上級(jí)乃至中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能完成，而上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，原則上應(yīng)僅限于基本公共服務(wù)均等化的考慮和對(duì)糧食安全、生態(tài)安全等公共產(chǎn)品的補(bǔ)償。

（三）處理好“四對(duì)關(guān)系”

一是處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系，遵循優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村原則。2019 年中央“一號(hào)文件”將“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”確定為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的總方針，是面臨現(xiàn)階段中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變而提出的重大理論方針，為處理好城鄉(xiāng)關(guān)系存在的各類問(wèn)題提供根本指引。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，關(guān)鍵在鄉(xiāng)村。二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原則。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的過(guò)程中，在充分發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，推動(dòng)市場(chǎng)主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)。為城鄉(xiāng)關(guān)系營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍，為破除城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙創(chuàng)造充滿活力的市場(chǎng)環(huán)境。三是處理好城鄉(xiāng)人口布局的關(guān)系，遵循人口流動(dòng)自然規(guī)律的原則。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村人口外流情況十分嚴(yán)重，鄉(xiāng)村人口的“空心化”問(wèn)題十分突出。這既削弱了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，又不利于鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。雖然近年來(lái)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍規(guī)模日益擴(kuò)大，但是仍無(wú)法明顯扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村人口凈外流的大趨勢(shì)。未來(lái)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，要充分遵循人口流動(dòng)的自然規(guī)律，更大程度保障人口自由流動(dòng)的權(quán)利，立足不同村莊的發(fā)展實(shí)際，分類推進(jìn)村莊差異化規(guī)劃建設(shè)，分類分步開(kāi)展“空心村”治理。四是處理好長(zhǎng)期與短期的關(guān)系，以黨和國(guó)家的目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)槿诤显瓌t。第一階段的目標(biāo)是2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告指出，“從二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”。在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化之際，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。第二階段的目標(biāo)是到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型，城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，需要在特定歷史階段從城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、居民生活水平、基本公共服務(wù)之間的差距和人民生活幸福感有無(wú)得到明顯提升等方面對(duì)融合成效進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，處理好長(zhǎng)期和短期二者之間的關(guān)系。

結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在采取支持農(nóng)村發(fā)展政策的同時(shí)，首先要落實(shí)好新型城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)政策。還要有新思路，可以考慮城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化的戰(zhàn)略空間選擇。而非農(nóng)化，則是通過(guò)集體土地承接非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)，為未來(lái)城鎮(zhèn)化的多元化途徑提供重要的機(jī)會(huì)。只有農(nóng)村人口減少了，才能更好實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興。