文/錢賈蕾(蘇州高新區(qū)(虎丘區(qū))經(jīng)濟責(zé)任審計中心)
國有企業(yè)以參股等多種方式與各類所有制企業(yè)合資合作,對提高國有資本運行和配置效率、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟起到了重要促進作用,但實踐中也存在部分企業(yè)參股投資決策不規(guī)范、國有股權(quán)管控不到位等問題,影響國有資本配置效率,造成國有資產(chǎn)流失。隨著混合所有制改革深入推進,通過出資新設(shè)、投資并購等方式,參股經(jīng)營投資還將不斷增加,加強管理的重要性和緊迫性更加凸顯,相較國有控股企業(yè)而言,目前國家關(guān)于參股企業(yè)管理的法律法規(guī)較少。
2019年12月,國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會下發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)加強參股管理有關(guān)事項的通知》,為規(guī)范中央企業(yè)加強參股管理,從三個方面明確監(jiān)管要求,以解決在實踐中部分企業(yè)參股投資決策不規(guī)范、國有股權(quán)管控不到位等問題;為確保相關(guān)規(guī)定落實落地,2020年3月,又印發(fā)《關(guān)于做好中央企業(yè)參股經(jīng)營投資自查整改工作的通知》,要求中央企業(yè)對參股經(jīng)營投資進行全面檢查并逐項梳理,重點對參股非國有企業(yè)涉及的投資方向、合作方、無形資產(chǎn)使用等深入分析評估,截至2020年6月底,自查共發(fā)現(xiàn)問題7046個,涉及5114家參股企業(yè);各中央企業(yè)高度重視,全面自查整改建立長效機制,持續(xù)加強參股經(jīng)營投資管理;多地國資委又相繼出臺了規(guī)范國有資本參股股權(quán)管理意見,細化管理措施,落實管理責(zé)任,切實維護國有股東權(quán)益,嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。
一方面,國有企業(yè)在發(fā)展某項事業(yè)時,需要借助于其他合作方的人才、技術(shù)、市場等資源,當(dāng)合作方不愿意放棄控股權(quán)時,國有企業(yè)可通過參股實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目的。另一方面,在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域,對那些尚處于孵化培育階段的企業(yè)進行投資時,考慮到投資風(fēng)險等因素,可以選擇參股而非控股。
國有企業(yè)作為財務(wù)投資的參與者,投資給一些有發(fā)展?jié)摿Φ某砷L性企業(yè)、上市前公司,或者購買優(yōu)質(zhì)的上市公司股權(quán),以期望獲得穩(wěn)定的財務(wù)回報。
實踐中,一些國有企業(yè)的主管部門對其設(shè)置了較為嚴(yán)格的管控政策,在員工編制、工資報酬、決策權(quán)限等方面收緊口子,因此,部分公司為了解決業(yè)務(wù)發(fā)展過程中必須突破的政策限制,選擇參股而不是控股,直接規(guī)避主管部門的政策管控。
除了上述原因外,大部分國有企業(yè)在其長期發(fā)展歷程中,都或多或少有一些在不同階段形成的股權(quán)資產(chǎn),或是政策原因,或是體制機制原因,或是一些其他情況復(fù)雜的歷史原因,這些股權(quán)資產(chǎn)歷經(jīng)多次變化,變成了今時今日的參股狀態(tài)。
與國有控股企業(yè)“管人管事管資產(chǎn)”的嚴(yán)格管控方式不同,參股企業(yè)屬于“遠親”,由于不納入投資主體的合并報表,一般不太引人注目,這樣的位置處于管理真空地帶,游離于監(jiān)管體系之外,非常容易產(chǎn)生一些打擦邊球的機會,如果這些“套利空間”被不恰當(dāng)或是錯誤地運用,就成為參股公司管理的缺位地帶。因此,筆者梳理下來,目前國有企業(yè)參股投資主要存在以下幾方面的問題:
由于參股投資涉及的股權(quán)比例小,較控股投資而言投資金額也不大,因此在部分國有企業(yè)中容易產(chǎn)生投前可行性研究論證不充分的現(xiàn)象,主要是體現(xiàn)在:一是未認真開展投前可行性研究論證,前期盡調(diào)工作流于形式;二是審核環(huán)節(jié)形同虛設(shè),特別是法規(guī)部門、投資管理部門等沒有基于自身職責(zé)提出相應(yīng)的專業(yè)意見建議,以供領(lǐng)導(dǎo)層決策參考。這容易產(chǎn)生規(guī)避主業(yè)監(jiān)管要求,通過參股等方式開展投資項目負面清單規(guī)定的禁止類業(yè)務(wù)、投資一些資質(zhì)信譽差且經(jīng)營管理水平低的“李鬼”企業(yè)等問題。
目前,不少國有企業(yè)對參股企業(yè)投資管理處于真空地帶,將參股企業(yè)作為謀取自身不法利益的工具,成為國有資產(chǎn)跑冒滴漏的重要出血點,如,中國恒天集團有限公司原黨委書記、董事長張杰的違紀(jì)違法問題,很多都發(fā)生在恒天集團參股企業(yè)內(nèi)部,刻意規(guī)避上級部門監(jiān)管,使參股企業(yè)成為其擅權(quán)妄為、謀取私利的“自留地”。
隨著國企改革的逐步推進,雖然多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)向參股企業(yè)派駐了董事、監(jiān)事、高級管理人員,但大部分屬于兼職而非全職,且實際上長期處于掛名狀態(tài),并不直接參與公司的日常經(jīng)營管理,無法充分履行忠實勤勉義務(wù),存在履職不到位、失職失察、對參股公司的經(jīng)營管理缺乏有力監(jiān)督等問題。究其原因,主要是:一是未在公司內(nèi)部投資管理制度中約定外派參股公司董事、監(jiān)事、高級管理人員管理制度,對參股公司董事、監(jiān)事、高級管理人員的任職資格、決策權(quán)限、考核辦法、法律權(quán)責(zé)等事項不明確;二是未在章程或協(xié)議中約定參股股東的經(jīng)營管理參與權(quán)、重大事項審批權(quán)、重大事項知情權(quán)等重要股東權(quán)益,容易造成參股后被排除出參股企業(yè)的管理核心,小股東的權(quán)益無法得到保障;三是未在章程或協(xié)議中約定退出機制及退出路徑,這導(dǎo)致一旦出現(xiàn)影響投資預(yù)期效果實現(xiàn)的重大不利變化或是出于戰(zhàn)略考慮需要退出時,無法做到全身而退。
根據(jù)上述對國有企業(yè)參股股權(quán)管理存在問題的分析,為切實維護國有股東權(quán)益,嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失,筆者提出以下對策建議,從投前審核、權(quán)益約定、建章立制、定期跟蹤這四個維度入手,建立一套完整的國有參股股權(quán)管理體系。
夯實基礎(chǔ),嚴(yán)格履行參股投資審核環(huán)節(jié)。應(yīng)認真開展投前可行性研究論證,進行充分盡職調(diào)查,可以通過全國企業(yè)信用公示系統(tǒng)、裁判文書網(wǎng)、第三方調(diào)查等方式審查意向合作方資格資質(zhì)信譽,重點審查意向合作方的發(fā)展前景、經(jīng)營情況、財務(wù)信息、風(fēng)險狀況等,考慮是否與國有企業(yè)自身的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、價值理念一致或趨同,對存在失信及違規(guī)違法記錄的意向合作方,要視情節(jié)嚴(yán)重程度審慎或禁止合作;對與參股投資主體及其各級控股股東領(lǐng)導(dǎo)人員存在特定關(guān)系(指配偶、子女及其配偶等親屬關(guān)系,以及共同利益關(guān)系等)的合作方不予考慮;必要時納入“三重一大”的研究決策范圍,嚴(yán)格要求,專業(yè)決策。
加強談判,高度重視合作協(xié)議權(quán)益約定。在合同協(xié)議中事先約定好各個股東的權(quán)益,是維護各股東權(quán)益的最直接和最有效的方式,因此,國有企業(yè)部門需要在這方面多下功夫,加強談判,挖好投資之前的“護城河”。建議以優(yōu)化和完善公司章程為核心,將國有股東的權(quán)益要求寫到各方投資者都認可的公司章程中,同時盡力爭取三大權(quán)利,一是重大事項表決權(quán),對于重大事項增加事項通過門檻的形式,縮小與控股股東之間的表決權(quán)差距,進而間接地增強參股股東對參股公司的話語權(quán);二是特殊事項國有股東明確擁有一票否決權(quán),當(dāng)發(fā)生大股東損害小股東權(quán)益等特殊事項時,可以通過一票否決權(quán)來實現(xiàn)對股東權(quán)益的自我保護;三是退出路徑選擇權(quán),在參股協(xié)議中,事先約定好退出的路徑,確保國有企業(yè)在投資預(yù)期目標(biāo)沒有達到或是出現(xiàn)其他需要退出事項情況的時候,能夠迅速地退出參股公司。比如參股公司長期未分紅、長期虧損或非持續(xù)經(jīng)營,在這種情況下,就可以選擇適時退出參股公司。
落實制度,建立完善參股股權(quán)管理辦法。目前,大部分國有企業(yè)對于控股企業(yè)已有一套完善的投資管理辦法,但是對于參股股權(quán)的管理在制度上仍缺位,因此,筆者建議在已有的投資管理辦法的基礎(chǔ)上細化制定和完善參股股權(quán)管理辦法,理順股權(quán)關(guān)系和管理關(guān)系,把握幾個重點,一是厘清職責(zé)權(quán)限,規(guī)范參股股權(quán)管理,主要是理順國資主管部門、參股股東和股權(quán)代表的三個主體職責(zé);二是明確外派參股公司董事、監(jiān)事、高級管理人員任職資格、決策權(quán)限、考核辦法、法律權(quán)責(zé)等事項,強化責(zé)任意識,提高參股股權(quán)管理水平;三是明確對參股企業(yè)后續(xù)管理,增持、減持或退出機制,長期未分紅、長期虧損或非持續(xù)經(jīng)營的參股企業(yè)股權(quán)處置方式等事項;四是對實踐中普遍存在的因特殊目的而參股投資的做法進行規(guī)范調(diào)整。
定期跟蹤,規(guī)范參股股東權(quán)益長期保護。首先,對現(xiàn)有的參股股權(quán)進行梳理分析,歸納為四類:Ⅰ進一步增持以取得控股權(quán)、Ⅱ維持現(xiàn)有狀態(tài)、Ⅲ減持、Ⅳ退出,并且予以持續(xù)跟蹤調(diào)整。其次分類管理,一是對于Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類采用內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)測手段,內(nèi)部可以以季度為單位分析參股公司的財務(wù)數(shù)據(jù),強化財務(wù)風(fēng)險防范意識,當(dāng)發(fā)現(xiàn)參股公司出現(xiàn)經(jīng)營異?;蚴侵卮蠼?jīng)營、財務(wù)、安全及法律風(fēng)險時及時報告管理層。以年度為單位將評價結(jié)果與投資初期的目標(biāo)進行比對分析,找出差異并以投資后評價報告的形式提交管理層;外部可以盡可能獲得參股企業(yè)財務(wù)審計報告,通過征信、媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式及時關(guān)注參股公司的社會信息披露,重點關(guān)注參股企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)是否健全及有效運作,經(jīng)營發(fā)展是否符合預(yù)期目標(biāo)戰(zhàn)略,關(guān)聯(lián)交易是否有失公允;二是對于Ⅳ類,及時采取有效措施,制訂清退計劃,積極開展清退。
國有企業(yè)參股管理一直是一個難點問題,也是當(dāng)下國有企業(yè)管理者需重視的主要問題,為了提高參股公司的投資回報水平,切實維護國有股東權(quán)益,嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失,國有企業(yè)必須對參股股權(quán)管理給予足夠的重視,要認識到參股股權(quán)管理的重要性和必要性,在進行管理時,應(yīng)把握四個維度,從嚴(yán)格履行參股投資審核環(huán)節(jié)、高度重視合作協(xié)議權(quán)益約定、建立完善參股股權(quán)管理辦法以及規(guī)范參股股東權(quán)益長期保護出發(fā),實現(xiàn)對國有參股企業(yè)股權(quán)的科學(xué)、有效管理。